包海娟

（新疆交通建設(shè)集團(tuán)股份有限公司，烏魯木齊 830016）

引 言

國(guó)有企業(yè)在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有相當(dāng)重要的戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)意義。從財(cái)政角度看，國(guó)有企業(yè)雖不屬于一般政府部門(mén)，但其從政府預(yù)算中獲得資源，進(jìn)行準(zhǔn)財(cái)政業(yè)務(wù)。國(guó)有企業(yè)由中央或地方政府所有或部分所有，體制的特殊性導(dǎo)致其財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源多、紀(jì)檢監(jiān)察的難度大。本文通過(guò)闡述國(guó)企監(jiān)察管理在經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和社會(huì)方面的重要性，評(píng)估其帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，討論如何通過(guò)將國(guó)有企業(yè)納入一個(gè)全面、健全的法律和監(jiān)管框架，通過(guò)加強(qiáng)外部治理和監(jiān)督安排來(lái)減輕管理風(fēng)險(xiǎn)。

一、國(guó)有企業(yè)的管理監(jiān)察風(fēng)險(xiǎn)

國(guó)有企業(yè)是指國(guó)家通過(guò)完全所有制、多數(shù)所有制或重大少數(shù)所有制實(shí)施重大控制的企業(yè)。這一定義包括了中央或地方政府擁有的國(guó)有企業(yè)。盡管在過(guò)去的幾十年中我們國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)展越來(lái)越多樣化，但是國(guó)有企業(yè)仍然對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)做出了重大貢獻(xiàn)。國(guó)有企業(yè)經(jīng)常參與大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，如公路、鐵路、電信、電力和天然氣。國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)的不同之處在于，它們往往得到補(bǔ)貼、債務(wù)減免、優(yōu)惠貸款等優(yōu)惠待遇及破產(chǎn)保護(hù)，因此，國(guó)有企業(yè)還具有向國(guó)家公民提供關(guān)鍵的公共產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)責(zé)任，而這些產(chǎn)品和服務(wù)在財(cái)政上往往是無(wú)利可圖的。然而，政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法規(guī)的執(zhí)行者和國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)的所有者，其三重角色必須進(jìn)行統(tǒng)籌管理和規(guī)劃。有時(shí)，內(nèi)部腐敗、管理不善和員工的落后技術(shù)會(huì)削弱國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力和效率。事實(shí)上，盡管?chē)?guó)有企業(yè)具有重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義，但與私營(yíng)企業(yè)相比，近些年來(lái)部分國(guó)有企業(yè)不僅大量消耗稀缺資源，而且從某種程度上排擠私人投資，影響國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)。因此，在新形勢(shì)下加強(qiáng)國(guó)企紀(jì)檢監(jiān)察工作，尋求改革國(guó)有企業(yè)的管理和治理結(jié)構(gòu)，以提高其效能成了國(guó)企發(fā)展問(wèn)題的重點(diǎn)。

國(guó)有企業(yè)具有特定特征和內(nèi)在競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，關(guān)于針對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)察的法律眾多，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)法》和我國(guó)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)民法典》等現(xiàn)行法律條文中，對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的問(wèn)題在職能劃分中存在著界定不清、范圍不清、責(zé)任劃分不明確、執(zhí)行難等問(wèn)題。如何依據(jù)外部監(jiān)察體制審查國(guó)有企業(yè)，并將監(jiān)察內(nèi)容與不同的現(xiàn)行條例要求結(jié)合起來(lái)，以糾正國(guó)有企業(yè)潛在的貿(mào)易和投資扭曲行為，需要專(zhuān)業(yè)人士花費(fèi)大量時(shí)間和精力完成。這一問(wèn)題的解決時(shí)間長(zhǎng)、任務(wù)重、難度高、范圍廣，需要與國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)互相打好“配合戰(zhàn)”。

通過(guò)建立更好的管理國(guó)有企業(yè)的體制框架，來(lái)提高國(guó)有企業(yè)的績(jī)效。這一舉措對(duì)國(guó)企紀(jì)檢監(jiān)察工作造成一定的影響。體制框架改革包括允許國(guó)有企業(yè)管理層在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中擁有更大的自主權(quán)，加強(qiáng)事后監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制。然而，這些改革的結(jié)果基本上喜憂(yōu)參半。例如，2003年我國(guó)成立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，通過(guò)優(yōu)化國(guó)有企業(yè)的部門(mén)配置和提高國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值來(lái)改革國(guó)有企業(yè)。一些關(guān)鍵的國(guó)有企業(yè)改革如行政和業(yè)務(wù)分離，后者委托給負(fù)責(zé)向股東報(bào)告國(guó)有企業(yè)業(yè)績(jī)的董事會(huì)。此后，大量國(guó)有企業(yè)公開(kāi)上市，其現(xiàn)在的治理結(jié)構(gòu)包括作為少數(shù)股東或大股東的私營(yíng)和外國(guó)企業(yè)，因此政府不再參與大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的日常運(yùn)營(yíng)。到2010年，我國(guó)大約一半的大型國(guó)有企業(yè)擁有某種形式的多元化所有權(quán)結(jié)構(gòu)，涉及公私合營(yíng)，而上市國(guó)有企業(yè)占國(guó)有企業(yè)總收入的60%、利潤(rùn)總額的80%。這些改革似乎將國(guó)有企業(yè)的股本回報(bào)率從1998年的2%以下提高到2010年的15%左右。然而，通過(guò)顯性和隱性的政府補(bǔ)貼，包括低有效稅、低股息支付、少量資源開(kāi)采費(fèi)用或零成本特許權(quán)使用費(fèi)，以保護(hù)“具有戰(zhàn)略重要性”的國(guó)有企業(yè)免受競(jìng)爭(zhēng)，在紀(jì)檢監(jiān)察工作中，對(duì)這一點(diǎn)進(jìn)行有效判定變成了難點(diǎn)中的難點(diǎn)。

雖然很多法律為國(guó)有企業(yè)管理和監(jiān)督提供了法律框架，但國(guó)有企業(yè)的多重或不協(xié)調(diào)職能，以及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督和管理阻礙了國(guó)有企業(yè)的績(jī)效效率。政府無(wú)法明確界定現(xiàn)實(shí)、有時(shí)限和可量化的結(jié)果，無(wú)法更好地指導(dǎo)和評(píng)估國(guó)有企業(yè)管理監(jiān)察。數(shù)據(jù)信息的收集制度目前仍處在空白期，這導(dǎo)致了對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察時(shí)缺乏一定的來(lái)源。例如，若國(guó)家鐵路運(yùn)營(yíng)商無(wú)法定期報(bào)告股本回報(bào)率、利息覆蓋率和最低負(fù)債與股本比率的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，政府就無(wú)法通過(guò)建立透明、詳細(xì)的成本申報(bào)機(jī)制來(lái)防止資金管理不善，也無(wú)法通過(guò)實(shí)施懲罰措施防止貪污腐敗，從而定期監(jiān)督國(guó)有企業(yè)管理。

二、紀(jì)檢監(jiān)察工作的開(kāi)展

財(cái)務(wù)管理是國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中生存和發(fā)展的重要保障，財(cái)務(wù)管理制度對(duì)國(guó)有企業(yè)具有重要意義。在國(guó)企紀(jì)檢監(jiān)察過(guò)程中，要特別重視監(jiān)管體制改革，要突出管理改革與制度創(chuàng)新的結(jié)合，這可以理解為兩個(gè)方面：一是管理責(zé)任的落實(shí)，二是制度建設(shè)的創(chuàng)新。國(guó)有企業(yè)應(yīng)借鑒優(yōu)秀非國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管模式，結(jié)合自身特點(diǎn)和歷史背景，將其落實(shí)到各個(gè)方面。①可以將其落實(shí)到財(cái)務(wù)監(jiān)督中，確保財(cái)務(wù)管理的高效透明。②可以將其應(yīng)用到國(guó)有企業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)平臺(tái)的建設(shè)中，提高國(guó)有企業(yè)管理效率。③可以引進(jìn)現(xiàn)代發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)管理技術(shù)的不斷提高。在進(jìn)行紀(jì)檢監(jiān)察工作時(shí)，不能“一個(gè)部門(mén)說(shuō)了算”，對(duì)其監(jiān)管內(nèi)容和證據(jù)要進(jìn)行來(lái)源收集、信息回溯確認(rèn)。利用信息技術(shù)，將實(shí)地調(diào)查意見(jiàn)和線(xiàn)下民眾調(diào)查證據(jù)進(jìn)行整合，同時(shí)加強(qiáng)QQ、微信、短信等多平臺(tái)廉政文化宣傳活動(dòng)的建設(shè)。忽視信息制度建立會(huì)使國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者忽視在反腐倡廉中進(jìn)行成本支出的必要性，抑制內(nèi)部監(jiān)督的效果，縱容腐敗。

在實(shí)踐中，必須加大內(nèi)部監(jiān)督力度，完善國(guó)有企業(yè)自身監(jiān)督體制，減少經(jīng)營(yíng)者腐敗的操作可能性。中國(guó)國(guó)有企業(yè)海外資產(chǎn)監(jiān)督管理的實(shí)質(zhì)是海外子公司的內(nèi)部控制能力，內(nèi)部控制一體化框架提供了一個(gè)系統(tǒng)工具。中國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)提升公司治理水平，完善員工選拔機(jī)制，控制環(huán)境因素方面的海外高管團(tuán)隊(duì)培訓(xùn)與激勵(lì)機(jī)制；制定明確的跨國(guó)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素方面實(shí)現(xiàn)董事會(huì)多元化；平衡活動(dòng)控制與財(cái)務(wù)控制，在控制活動(dòng)要素方面建立權(quán)力制約機(jī)制，把腐敗扼殺在搖籃里；利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立境外實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)，確保信息及時(shí)、準(zhǔn)確，信息和通信要素齊全，依托新型信息技術(shù)更高效地完成紀(jì)檢監(jiān)察工作；通過(guò)內(nèi)部審計(jì)確保內(nèi)部控制制度的實(shí)施，通過(guò)外部審計(jì)制度評(píng)價(jià)和優(yōu)化內(nèi)部控制制度，在監(jiān)督要素方面通過(guò)政府審計(jì)改善境外國(guó)有資產(chǎn)管理；將內(nèi)部監(jiān)管治理與外部監(jiān)管治理有機(jī)結(jié)合，紀(jì)檢監(jiān)察作為外部監(jiān)管治理體制的核心，在工作推行的過(guò)程中需與內(nèi)部監(jiān)管治理部門(mén)進(jìn)行無(wú)縫配合，以高效完成監(jiān)管職能。

結(jié) 語(yǔ)

對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)仍然是就業(yè)、公共服務(wù)提供和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石。然而，大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家政府的所有權(quán)和管理職能重疊，加上大多數(shù)國(guó)有企業(yè)的任務(wù)不明確，幾十年來(lái)嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效能。一些國(guó)家缺乏一個(gè)集中可靠的國(guó)有企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)，這使得紀(jì)檢監(jiān)察工作的推進(jìn)變得更加困難。因此，要提高發(fā)展中國(guó)家的國(guó)有企業(yè)績(jī)效，加強(qiáng)國(guó)企紀(jì)檢監(jiān)察力度，就必須制定明確、可量化的短期和長(zhǎng)期目標(biāo)，并任命自主、稱(chēng)職的管理人員來(lái)制定并實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)策略。國(guó)有企業(yè)管理層必須建立透明和獨(dú)立的監(jiān)督和評(píng)估機(jī)制，與所有主要股東分享國(guó)有企業(yè)的定期業(yè)績(jī)報(bào)告，并在需要時(shí)提出改進(jìn)建議。內(nèi)部管理制度必須層層遞進(jìn)、獎(jiǎng)罰分明，并對(duì)應(yīng)相應(yīng)的管理規(guī)章，針對(duì)認(rèn)真遵守的執(zhí)法人員和舉報(bào)者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)違反工作的人員進(jìn)行處罰，杜絕包庇現(xiàn)象。一些公司若經(jīng)營(yíng)不善，在處罰時(shí)應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。工作的進(jìn)行應(yīng)以改正問(wèn)題為目的，而非單純懲罰。