孫鵬飛 劉 歡

［北京市煒衡（南通）律師事務(wù)所，南通 226000］

一、政府購買公共服務(wù)的必要性

由于我國政府的性質(zhì)和宗旨的特點(diǎn)以及公民本身服務(wù)需求意識(shí)的強(qiáng)化，我國推行政府購買公共服務(wù)制度有其必要性，對(duì)國家資源、政府自身和公眾都有深遠(yuǎn)持久的影響。

（一）能夠重新平衡與科學(xué)配置資源

公眾對(duì)服務(wù)有不同的渴望和需求，這會(huì)使政府提供服務(wù)的難度系數(shù)加大。通過社會(huì)組織生產(chǎn)與供應(yīng)服務(wù)，可以大幅度減少我國政府在服務(wù)供給的過程中產(chǎn)生的高成本和高費(fèi)用，從而達(dá)到國家財(cái)政資源的重新平衡與科學(xué)有效配置的效益。

（二）能夠緊密結(jié)合政府職能與市場機(jī)制

社會(huì)民眾的生活水平及幸福指數(shù)是以公共服務(wù)供應(yīng)的形式與質(zhì)量為基礎(chǔ)的。政府并非萬能的，它的作用不可能覆蓋到各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層次，因?yàn)樯鐣?huì)公眾的服務(wù)需求是多元化、個(gè)性化的?；诖朔N情況，我國政府若要對(duì)民眾的需求做到全方位滿足，就不可避免地需要借助社會(huì)組織的力量，通過向其購買服務(wù)來實(shí)現(xiàn)我國公共服務(wù)供應(yīng)形式及質(zhì)量的完善與提升。

（三）能夠提高公共服務(wù)的品質(zhì)與標(biāo)準(zhǔn)

隨著人們的價(jià)值觀的日益多元化，民眾對(duì)公共服務(wù)產(chǎn)品有不同的要求及評(píng)價(jià)體系。由政府主導(dǎo)組織供應(yīng)的公共服務(wù)，易受多種因素的影響，導(dǎo)致公眾對(duì)其滿意度下滑。因此，以公眾這一對(duì)象的需求為導(dǎo)向的社會(huì)組織，其生產(chǎn)供應(yīng)的服務(wù)能夠有效提高相關(guān)服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量，使公眾對(duì)其滿意度有所提升，從而實(shí)現(xiàn)三者間共贏的目標(biāo)。

二、政府購買公共服務(wù)的困境分析

（一）購買方的困境

購買依據(jù)是政府進(jìn)行購買活動(dòng)的重要保障，它面臨的困境主要體現(xiàn)在法律法規(guī)以及相關(guān)配套制度不夠健全與完善。

1.法律法規(guī)不健全

目前我國并未制定關(guān)于政府購買公共服務(wù)的單行法，與其相關(guān)的主要是《政府采購法》《政府采購法實(shí)施條例》等，而這些法律本身也具有一定的局限性。如《政府采購法》中，規(guī)定了采購對(duì)象為貨物、工程和服務(wù)，但對(duì)這些服務(wù)并沒有做出詳細(xì)的劃分與解釋；在《政府采購法實(shí)施條例》中，規(guī)定的服務(wù)明顯是針對(duì)行政后勤，包括信息服務(wù)、維修服務(wù)等方面，對(duì)于教育、醫(yī)療和福利等方面的公共服務(wù)，并沒有被納入法律規(guī)范中。

2.其他相關(guān)配套制度不完善

政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)的相關(guān)配套制度也存在空白點(diǎn)，其完整的相關(guān)配套制度應(yīng)主要包括市場準(zhǔn)入制度、預(yù)算管理制度、招標(biāo)投標(biāo)制度以及評(píng)審與監(jiān)督制度等，但這些制度在實(shí)施時(shí)也存在缺陷。如市場準(zhǔn)入制度的完善與否決定了社會(huì)組織能否公平地進(jìn)行競爭。在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行過程中，對(duì)社會(huì)組織關(guān)于資質(zhì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)還不夠靈活，有的標(biāo)準(zhǔn)過高導(dǎo)致社會(huì)組織根本無法進(jìn)入競爭環(huán)節(jié)，有的還存在內(nèi)定現(xiàn)象，所以可進(jìn)行實(shí)際操作的困難系數(shù)較大。

3.購買規(guī)模及范圍有限

近年來，政府購買公共服務(wù)的規(guī)模與范圍不斷擴(kuò)大，尤其在一些具體的服務(wù)領(lǐng)域取得了突出的進(jìn)步，但其絕大部分集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，并且購買內(nèi)容比較局限在養(yǎng)老、社區(qū)等領(lǐng)域，而在社會(huì)保障等面向公眾的、更為廣泛的領(lǐng)域則較少涉及，范圍比較有限。

（二）供給方的困境

社會(huì)組織作為公共服務(wù)的供給方，它本身能力和提供服務(wù)的質(zhì)量存在不足，下面將從這幾方面進(jìn)行闡述。

1.公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量良莠不齊

社會(huì)組織作為供給方，其承接能力不足，各個(gè)社會(huì)組織的資質(zhì)能力也不完全相同，由此提供的公共服務(wù)的質(zhì)量良莠不齊。此外，存在部分社會(huì)組織會(huì)利用供應(yīng)公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取私利，以弄虛作假的形式蒙混過關(guān)，欺騙政府以及廣大社會(huì)公眾，從而影響公共服務(wù)的提供質(zhì)量。

2.社會(huì)組織自身力量薄弱

其一，社會(huì)組織的專業(yè)化程度較低，其本身的承接能力不夠。一些社會(huì)組織還處于萌芽階段，工作人員的能力素質(zhì)和知識(shí)水平不夠，缺少現(xiàn)代服務(wù)的理念，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)組織的專業(yè)化水平降低。其二，社會(huì)組織對(duì)社會(huì)資源的籌集能力不強(qiáng)。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)是希望可以發(fā)揮社會(huì)組織的作用，將行政與社會(huì)資源結(jié)合起來，獲得更多的服務(wù)效益，但實(shí)際上部分社會(huì)組織籌集社會(huì)資源的能力還比較弱。其三，社會(huì)組織數(shù)量少、規(guī)模小，這成為我國政府深入推進(jìn)購買公共服務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵阻力。

3.供給缺乏競爭性

在向社會(huì)組織采購公共服務(wù)時(shí)，身為購買主體的政府和身為供給主體的社會(huì)組織根本上是存在利益矛盾點(diǎn)的，雙方均希望自身資金付的少而利益得的多，這是經(jīng)濟(jì)利益的常態(tài)。此外，有足夠的能力承擔(dān)公共服務(wù)生產(chǎn)與提供任務(wù)的社會(huì)組織屈指可數(shù)，甚至?xí)霈F(xiàn)壟斷現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響了供給競爭的公平性。

三、完善政府購買公共服務(wù)的破解對(duì)策

（一）完善購買依據(jù)

完善的法律法規(guī)是我國政府順利開展購買活動(dòng)的重要基礎(chǔ)和保障。英國政府對(duì)外發(fā)布的《公共服務(wù)開放白皮書》，就是根據(jù)中央政府、地方政府及個(gè)人這三者之間不同的性質(zhì)和要求，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行詳細(xì)劃分，這有利于部門間各司其職，規(guī)范購買行為。因此，我國需要在法律法規(guī)層面更加具體地明確購買方式、內(nèi)容、程序、質(zhì)量考核標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督等一系列法律機(jī)制。

在健全的公共服務(wù)購買有關(guān)的法律法規(guī)之外，還需要一系列完善的其他相關(guān)配套制度予以支持，這樣才可以更有效地規(guī)范和制約政府的采購行為。第一，完善市場準(zhǔn)入制度尤為重要，從而讓符合條件的社會(huì)組織公平公正地投身到生產(chǎn)與提供公共服務(wù)的活動(dòng)中。第二，健全政府購買公共服務(wù)的評(píng)審機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)部評(píng)審，完善第三方評(píng)審結(jié)構(gòu)，使兩者之間相互制約，并讓它們受到大眾公平的評(píng)價(jià)，實(shí)施相關(guān)的獎(jiǎng)懲政策。第三，加強(qiáng)對(duì)政府及社會(huì)組織的監(jiān)督力度，給予其他監(jiān)督主體明確的監(jiān)督權(quán)利，可以對(duì)他們實(shí)時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和反饋，避免以權(quán)謀私、貪污腐敗的現(xiàn)象發(fā)生。

（二）規(guī)范購買方行為

購買方的行為一定程度上能夠反映出公共服務(wù)購買的規(guī)模、范圍以及程序，因此規(guī)范其行為很有必要。

1.拓展購買規(guī)模及范圍

由于政策的實(shí)施與完善，政府采購的規(guī)模和范疇也應(yīng)該及時(shí)擴(kuò)展。我國的服務(wù)領(lǐng)域需要涉及科研、社會(huì)保障等更多細(xì)小方面，并將其明確納入采購的范圍。在規(guī)模方面，政府應(yīng)該分層次、分領(lǐng)域、分區(qū)域、分類型地進(jìn)行公共服務(wù)的采購，整體大規(guī)模地進(jìn)行購買活動(dòng)，擴(kuò)大受益民眾群體。

2.規(guī)范購買程序

規(guī)范購買程序是我國政府購買工作有效開展的保障。從動(dòng)態(tài)角度來看，我國在政府購買公共服務(wù)時(shí)應(yīng)包含四個(gè)流程：明確需求、制定規(guī)劃；公開招聘、簽訂合同；項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理；評(píng)估服務(wù)、后續(xù)跟進(jìn)。第一，向社會(huì)群眾公開我國中央政府的財(cái)政預(yù)算及各地方政府的資金預(yù)算，同樣，在政府采購公共服務(wù)的后續(xù)進(jìn)程中，資金使用情況也需要公示，從而保證社會(huì)組織的公平競爭。第二，需要規(guī)范和制約我國政府部門在采購行為中的權(quán)力，在多方監(jiān)督下公平公正地與社會(huì)組織簽訂合同，給予社會(huì)組織發(fā)展的空間。第三，完善我國政府在購買程序中詳細(xì)合理的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及依據(jù)，使公共服務(wù)的購買發(fā)揮自身獨(dú)立性和自主性。

（三）引導(dǎo)供給方發(fā)展

供給方的行為會(huì)直接影響到公共服務(wù)的質(zhì)量，引導(dǎo)其發(fā)展可以提升服務(wù)的質(zhì)量，減輕政府的負(fù)擔(dān)，更好地為公眾服務(wù)。

1.提升供給方提供公共服務(wù)的質(zhì)量

在政府的支持與引導(dǎo)下，社會(huì)組織的特殊身份要求其提高生產(chǎn)與供應(yīng)服務(wù)的質(zhì)量和水平，切實(shí)了解民眾個(gè)性化的需求。我國政府購買服務(wù)多采用談判、定向采購等方式，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，采取多種形式購買，提升政府購買公共服務(wù)的供應(yīng)質(zhì)量。在購買服務(wù)的過程中，一方面，需要社會(huì)組織提高自身承接、資質(zhì)和抗壓能力等，只有具備了這些條件，才能夠生產(chǎn)和供應(yīng)高質(zhì)量的公共服務(wù)；另一方面，政府也需要給社會(huì)組織以經(jīng)濟(jì)、政治、法律等方面的支持，這樣才能使社會(huì)組織有資金、有平臺(tái)生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)從而提供給社會(huì)公眾。

2.培育和發(fā)展社會(huì)組織

加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的扶持與指導(dǎo)是政府不可或缺的職責(zé)。首先，提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平，重視對(duì)其成員的培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容需要涉及多學(xué)科，切實(shí)提升相關(guān)任職人員的專業(yè)水平、能力素養(yǎng)及責(zé)任意識(shí)。其次，社會(huì)組織需要切實(shí)提高自身籌集社會(huì)資源的水平，將行政資源與社會(huì)資源有效結(jié)合起來，從而為公眾提供更好的公共服務(wù)，造福于人民。最后，應(yīng)增加社會(huì)組織的數(shù)量，擴(kuò)大社會(huì)組織的規(guī)模，降低準(zhǔn)入條件，為其提供資金、平臺(tái)、法律等方面的支持，改善社會(huì)組織的生存環(huán)境。

3.適度加大供給競爭性

社會(huì)組織的數(shù)量及質(zhì)量會(huì)對(duì)公共服務(wù)的供應(yīng)情況產(chǎn)生影響，只有給社會(huì)組織充分的發(fā)展空間和條件，才能形成社會(huì)組織之間的公平競爭制約機(jī)制。當(dāng)各供應(yīng)商之間形成比較充分、比較激烈的競爭時(shí)，政府應(yīng)利用市場競爭機(jī)制的特點(diǎn)，以更低的成本提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。