董 銳 董大偉 龐博文

（1.和龍市人民檢察院第二檢察部，吉林 和龍 133500；2.中國政法大學(xué)國際法學(xué)院，北京 102200）

一、行政復(fù)議規(guī)范性文件附帶審查制度的實(shí)踐困境

在行政復(fù)議行政規(guī)范性文件附帶審查制度設(shè)計(jì)之初，立法者希望通過該制度的實(shí)施充分實(shí)現(xiàn)行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督與自我糾錯(cuò)，利用行政權(quán)力的層級(jí)屬性實(shí)現(xiàn)上級(jí)對(duì)下級(jí)的“法律監(jiān)督”與“建議指導(dǎo)”，進(jìn)而解決行政糾紛，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。然而在實(shí)踐中，綜合考量受案數(shù)量、糾錯(cuò)率等各方面數(shù)據(jù)，行政規(guī)范性文件復(fù)議審查制度并沒有發(fā)揮應(yīng)有的理想功效。想要真正發(fā)揮該制度的天然功能與天然優(yōu)勢(shì)，則必須直面其在實(shí)施過程中的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）行政化較強(qiáng)，難以提升政府公信力

行政復(fù)議是利用行政系統(tǒng)的層級(jí)屬性實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，是設(shè)計(jì)在行政系統(tǒng)內(nèi)部的糾紛解決機(jī)制。就行政規(guī)范性文件附帶審查制度來說，在審查形式上，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)擔(dān)任規(guī)范性文件的審查機(jī)關(guān)，難免會(huì)讓人產(chǎn)生擔(dān)憂；若恰好復(fù)議機(jī)關(guān)為行政規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，則又讓行政相對(duì)人產(chǎn)生不信任感?！肮帕Α笔切姓?fù)議的生命力來源，是其賴以生存和發(fā)展的基石，更是行政復(fù)議能夠充分發(fā)揮自己優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)。行政復(fù)議一方面是利用自己行政化的特點(diǎn)發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和作用，卻也因行政化而難以讓公民相信，這是它在實(shí)踐中難以充分發(fā)揮作用的問題，若想真正解決行政復(fù)議的癥結(jié)，還需要長(zhǎng)期努力，進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（二）公民法治意識(shí)較弱，權(quán)利實(shí)現(xiàn)有難度

對(duì)行政規(guī)范性文件復(fù)議審查，需要行政相對(duì)人在申請(qǐng)中一并提出具體行政行為所依據(jù)之規(guī)定不合法之處，這對(duì)于法治觀念相對(duì)薄弱的社會(huì)大眾是一個(gè)艱難挑戰(zhàn)。行政相對(duì)人對(duì)于行政規(guī)范性文件內(nèi)容的認(rèn)知難度往往不大，但是對(duì)于行政規(guī)范性文件制定主體是否適格、制定程序是否完整等問題的確摸不著頭腦。制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)是避免附帶審查的隨意提起，浪費(fèi)不必要的行政資源，延緩行政效率，但是也產(chǎn)生了相應(yīng)的實(shí)踐弊病，法治觀念薄弱、法律知識(shí)層面狹窄等因素很難確保行政相對(duì)人合法權(quán)益被侵害時(shí)能夠及時(shí)提出附帶性審查的復(fù)議申請(qǐng)。

二、行政復(fù)議規(guī)范性文件附帶審查的權(quán)力屬性

當(dāng)前，行政規(guī)范性文件越權(quán)、濫權(quán)問題依舊存在。鑒于其反復(fù)適用性和普遍約束力，行政規(guī)范性文件一旦違法，對(duì)法治體系的破壞是不言而喻的。①曹鎏.將行政復(fù)議打造成為化解行政爭(zhēng)議主渠道的必由之路［J］.中國司法，2019（10）：57-60.自從2014年《行政訴訟法》修改后，行政規(guī)范性文件的附帶審查便不再是行政復(fù)議的專屬權(quán)力，但與行政訴訟相比，行政復(fù)議對(duì)規(guī)范性文件的附帶審查有著更大的天然優(yōu)勢(shì)，這源于它的權(quán)力屬性。這一部分筆者將通過與行政訴訟規(guī)范性文件附帶審查制度對(duì)比，分析復(fù)議附帶審查權(quán)的權(quán)力屬性，并闡述其優(yōu)勢(shì)。

（一）監(jiān)督審查權(quán)

根據(jù)我國《行政復(fù)議法》第二十六條的規(guī)定：對(duì)具體行政行為依據(jù)的規(guī)定進(jìn)行審查后，復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，可以自行處理；無權(quán)處理的，轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理；處理期間中止對(duì)具體行政行為的審查。①《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十六條.這與《行政訴訟法》的規(guī)定不同。在行政訴訟中，法院經(jīng)審查后，可以先對(duì)違法的行政規(guī)范性文件不予適用，后將規(guī)范性文件轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)處理。同樣是對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，為何行政復(fù)議可以將爭(zhēng)議的解決先行擱置，以行政規(guī)范性文件的審查處理為首要任務(wù)呢？因?yàn)槎叩牧⒎康牟煌?/p>

（二）抽象判斷權(quán)

對(duì)于行政訴訟來說，法院通過審查認(rèn)為行政規(guī)范性文件不合法時(shí)，只是對(duì)該行政規(guī)范性文件不予適用，并不可以因?yàn)槠溥`法而直接處理，只能向制定機(jī)關(guān)提出司法建議，行政訴訟對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶審查，僅僅具有個(gè)案適用的效力。而行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行審查后，若發(fā)現(xiàn)其違法并有權(quán)處理時(shí)，可以直接對(duì)其進(jìn)行改變或撤銷處理，改變行政規(guī)范性文件后，此前規(guī)定的相應(yīng)內(nèi)容無效；撤銷行政規(guī)范性文件后，則整個(gè)行政規(guī)范性文件的效力消失。這是一種抽象效力，體現(xiàn)了行政復(fù)議中行政規(guī)范性文件附帶審查的抽象判斷權(quán)。

三、附帶審查的完善建議

（一）完善審查內(nèi)容

行政復(fù)議機(jī)關(guān)在審查過程中，應(yīng)對(duì)于行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性、合理性一并進(jìn)行復(fù)議審查，這是發(fā)揮行政復(fù)議制度內(nèi)部監(jiān)督優(yōu)勢(shì)的重要一環(huán)，但我國《行政復(fù)議法》在審查的相關(guān)內(nèi)容與具體程序上沒有作出規(guī)定，因此筆者在這里提出如下完善審查內(nèi)容的建議。

1.加強(qiáng)合法性的審查力度

我國對(duì)行政規(guī)范性文件合法性的復(fù)議審查已有較為完善的規(guī)定。對(duì)于合法性審查主要應(yīng)包括以下三方面：制定主體合法、制定內(nèi)容合法與制定程序合法。

2.完善合理性的審查機(jī)制

對(duì)行政規(guī)范性文件的合理性審查，是行政復(fù)議機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的一種體現(xiàn)，無法為合法性審查設(shè)立絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，但為了避免自由裁量權(quán)的濫用導(dǎo)致行政復(fù)議失去“公信力”的基礎(chǔ)，應(yīng)為行政規(guī)范性文件合理性的審查制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）減少有權(quán)機(jī)關(guān)的處理時(shí)效

關(guān)于處理時(shí)效的問題，主要針對(duì)《行政復(fù)議法》第二十六條。

這里有兩個(gè)問題，一是如果在60日內(nèi)，有權(quán)機(jī)關(guān)沒有進(jìn)行處理答復(fù)，該怎么辦？復(fù)議機(jī)關(guān)作為有權(quán)機(jī)關(guān)的下級(jí)機(jī)關(guān)，是不可能對(duì)上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行命令或監(jiān)督，這不符合我國行政系統(tǒng)的層級(jí)效力，因此在轉(zhuǎn)送有權(quán)機(jī)關(guān)的同時(shí)，對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行報(bào)備，以此來監(jiān)督有權(quán)機(jī)關(guān)在時(shí)效內(nèi)能夠?qū)D(zhuǎn)送的行政規(guī)范性文件進(jìn)行處理。二是與行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理模式的30日處理時(shí)效相比，60日的時(shí)間有些過長(zhǎng)。有權(quán)機(jī)關(guān)所做的只是對(duì)轉(zhuǎn)送的行政規(guī)范性文件的具體內(nèi)容或部分條款進(jìn)行合法性、合理性審查，考慮上級(jí)業(yè)務(wù)水平、專業(yè)能力也比下級(jí)行政機(jī)關(guān)更強(qiáng)，因此60日確有不妥。三是因?yàn)樾姓?fù)議不停止具體行政行為的執(zhí)行，如果對(duì)行政規(guī)范性文件審查時(shí)間越長(zhǎng)，具體行政行為執(zhí)行的時(shí)間也越長(zhǎng)，也就意味著，一旦具體行政行為被認(rèn)定為違法，那么行政相對(duì)人的損失也因執(zhí)行時(shí)間的越長(zhǎng)而越大。筆者建議，將有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的審查時(shí)效進(jìn)行縮短，規(guī)定在30日內(nèi)，如確有難度，經(jīng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可將審查時(shí)效延長(zhǎng)至45日。這樣規(guī)定既考慮到對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)權(quán)力的監(jiān)督問題，也對(duì)訴訟時(shí)效過長(zhǎng)進(jìn)行了相對(duì)靈活的修改。

通過以上論述，我們可以看出行政復(fù)議中行政規(guī)范性文件附帶審查制度對(duì)于我國法治政府的建設(shè)有著相當(dāng)重要的意義，其行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督審查權(quán)與處理效力上的抽象判斷權(quán)，較之行政訴訟對(duì)行政規(guī)范性文件的附帶審查具有天生的優(yōu)勢(shì)，但目前最大的癥結(jié)是這種優(yōu)勢(shì)難以充分顯現(xiàn)。因此對(duì)與行政規(guī)范性文件的附帶審查制度來說，要強(qiáng)化復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)其合法性、合理性的審查強(qiáng)度，對(duì)違法不當(dāng)?shù)男姓?guī)范性文件及時(shí)變更、撤銷以確保對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督；同時(shí)應(yīng)對(duì)相應(yīng)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和完善，通過這樣的方式讓公民看到行政復(fù)議的可信賴性、有效性與便捷性，從而提升公民對(duì)法治政府的滿意度。也可以充分發(fā)揮出行政復(fù)議的優(yōu)勢(shì)，提高政府的行政執(zhí)法水平，助力我國行政法治建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。