林 鋅

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)統(tǒng)計(jì)學(xué)院，北京 100029）

2018年印發(fā)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）指出：“力爭(zhēng)用3～5年時(shí)間基本建成全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系?！蓖ㄟ^(guò)分析全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)措施，為盡早全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供有益借鑒。根據(jù)《意見(jiàn)》中“推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)”的要求，各預(yù)算部門(mén)要按照統(tǒng)一部署，逐步將重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)；財(cái)政部門(mén)要將重點(diǎn)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)主動(dòng)公開(kāi)；各地要搭建社會(huì)公眾參與績(jī)效管理的途徑和平臺(tái)，規(guī)范公開(kāi)的時(shí)限與形式，更好地接受社會(huì)監(jiān)督。

一、地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的主要做法

黨的“十九大”報(bào)告作出了“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大政治判斷，并指出：“我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！边@為建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算制度明確了戰(zhàn)略目標(biāo)，為推動(dòng)改革深化提供了發(fā)展方向。各地方政府應(yīng)該在過(guò)去十幾年改革的基礎(chǔ)上，在新時(shí)代、新常態(tài)背景下，結(jié)合本地實(shí)踐推動(dòng)改革和深化，開(kāi)啟各地方政府預(yù)算績(jī)效管理的新階段。

（一）出臺(tái)地方全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)

在國(guó)家出臺(tái)《意見(jiàn)》后，各?。▍^(qū)、市）財(cái)政部門(mén)立刻開(kāi)展工作，貫徹實(shí)施《意見(jiàn)》。相應(yīng)地，各市、縣也出臺(tái)了同級(jí)政府貫徹實(shí)施的相關(guān)意見(jiàn)。一方面，明確供給服務(wù)目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)的確定過(guò)程是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略和重大政策的過(guò)程，是各級(jí)政府及部門(mén)為實(shí)現(xiàn)國(guó)家重大戰(zhàn)略而明確具體工作目標(biāo)的過(guò)程，是確定提供什么樣的公共服務(wù)的過(guò)程。重視績(jī)效目標(biāo)，就是重視國(guó)家戰(zhàn)略與計(jì)劃的具體落實(shí)，也就是重視國(guó)家戰(zhàn)略與計(jì)劃如何更恰當(dāng)?shù)貪M足公眾的需求。另一方面，明確需求現(xiàn)狀及其變化。績(jī)效目標(biāo)的確定過(guò)程，也是各級(jí)政府及部門(mén)充分了解公眾需求的過(guò)程，通過(guò)自下而上地征集需求信息，可以確保工作目標(biāo)更貼合公眾需要、更符合不斷變化的現(xiàn)實(shí)，也有助于通過(guò)了解需求，更扎實(shí)地推進(jìn)國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)，盡可能促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)、財(cái)政投入與公眾需求、財(cái)政支出結(jié)果互相匹配。

（二）成立負(fù)責(zé)預(yù)算績(jī)效管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)

為了加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理工作，2015年以來(lái)，各地地方財(cái)務(wù)部門(mén)成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定預(yù)算績(jī)效管理處理方式，組織預(yù)算績(jī)效評(píng)判等工作。地方上出臺(tái)了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理意見(jiàn)后，綜合實(shí)踐情況，改善了部門(mén)工作職責(zé)，起草本地預(yù)算績(jī)效管理政策。其主要職責(zé)有：①統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算績(jī)效管理工作，部署全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)的相關(guān)工作；②研究擬訂預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)的實(shí)施方案；③指導(dǎo)和督促、檢查各部門(mén)預(yù)算績(jī)效管理工作；④統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)解決預(yù)算績(jī)效管理工作中的重大問(wèn)題，推動(dòng)建立預(yù)算績(jī)效管理制度長(zhǎng)效機(jī)制。

（三）規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理工作流程

承擔(dān)預(yù)算績(jī)效管理委托業(yè)務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)，按規(guī)定程序開(kāi)展工作，其程序主要包括前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、提交披露等三個(gè)階段。其中，前期準(zhǔn)備階段的主要工作內(nèi)容包括承接業(yè)務(wù)、組織與設(shè)計(jì)受托任務(wù)、制定工作實(shí)施方案等；組織實(shí)施階段的主要工作內(nèi)容包括分析、審核、論證績(jī)效目標(biāo)的合規(guī)性、相關(guān)性、可行性、完整性和可衡量性，分析、審核效率計(jì)劃和工作措施的適宜性和合理性，績(jī)效運(yùn)行數(shù)據(jù)分析，定期現(xiàn)場(chǎng)督查，撰寫(xiě)及提交績(jī)效監(jiān)控報(bào)告，數(shù)據(jù)資料采集，核查、核實(shí)及確認(rèn)，現(xiàn)場(chǎng)核查評(píng)價(jià)，綜合分析評(píng)價(jià)，撰寫(xiě)評(píng)價(jià)報(bào)告，反饋征詢(xún)意見(jiàn)等；提交披露階段的主要工作內(nèi)容包括提交評(píng)價(jià)報(bào)告、按政府信息公開(kāi)的有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布評(píng)價(jià)報(bào)告等。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，項(xiàng)目執(zhí)行單位和部門(mén)圍繞所設(shè)定的項(xiàng)目整體支出績(jī)效目標(biāo)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行自行監(jiān)控，及時(shí)掌握績(jī)效運(yùn)行情況、資金支出進(jìn)度等。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行情況與績(jī)效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，采取措施予以糾正，并報(bào)總局績(jī)效管理部門(mén)。財(cái)務(wù)中心在項(xiàng)目執(zhí)行單位和部門(mén)自控的基礎(chǔ)上，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目和單位的績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行監(jiān)控，督促單位按照已定績(jī)效目標(biāo)采取有效措施，確?？?jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。預(yù)算年度結(jié)束后，項(xiàng)目執(zhí)行單位和部門(mén)對(duì)二級(jí)項(xiàng)目和單位整體支出績(jī)效目標(biāo)開(kāi)展績(jī)效自評(píng)。經(jīng)濟(jì)司將績(jī)效自評(píng)結(jié)果及財(cái)政部批復(fù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，作為安排下年度預(yù)算的重要依據(jù)，進(jìn)一步完善預(yù)算管理制度，改進(jìn)預(yù)算管理措施，優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益。

（四）合理推動(dòng)評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排的銜接工作

按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，財(cái)政部要完善績(jī)效管理的責(zé)任約束機(jī)制。地方各級(jí)政府和各部門(mén)、各單位是預(yù)算績(jī)效管理的責(zé)任主體，地方各級(jí)黨委和政府主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本地區(qū)預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，相關(guān)部門(mén)和單位主要負(fù)責(zé)同志對(duì)本部門(mén)、本單位預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，項(xiàng)目責(zé)任人對(duì)項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效負(fù)責(zé)，對(duì)重大項(xiàng)目的責(zé)任人實(shí)行績(jī)效終身責(zé)任追究制，切實(shí)做到“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”。

二、地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

（一）預(yù)算績(jī)效管理形式化問(wèn)題有待破解

在預(yù)算績(jī)效改革過(guò)程中，尚未形成健全的制度體系。預(yù)算績(jī)效管理是一整套制度體系，各個(gè)部分相互依存、缺一不可，其中包括績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等內(nèi)容。由此可看出，即使有完善的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它并不能完全包括績(jī)效管理制度體系中的所有內(nèi)容。因此，預(yù)算績(jī)效改革的推進(jìn)還是要依賴(lài)與其內(nèi)容相適應(yīng)的一系列規(guī)章制度，綜合地發(fā)揮其效能。

（二）預(yù)算績(jī)效目標(biāo)內(nèi)容編制不夠精準(zhǔn)

將政策和項(xiàng)目全面納入績(jī)效管理，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面，綜合衡量政策和項(xiàng)目預(yù)算資金使用效果。對(duì)實(shí)施期超過(guò)一年的重大政策和項(xiàng)目，實(shí)行全周期跟蹤問(wèn)效制，建立動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)調(diào)整機(jī)制，政策到期、績(jī)效低下的政策和項(xiàng)目要及時(shí)清理退出。

（三）績(jī)效管理工作的部門(mén)協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)

將部門(mén)和單位預(yù)算收支全面納入績(jī)效管理，賦予部門(mén)和資金使用單位更多的管理自主權(quán)，圍繞部門(mén)和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門(mén)和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果，推動(dòng)提高部門(mén)和單位的整體績(jī)效水平。

三、造成地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題的原因分析

（一）少數(shù)地方（部門(mén)）財(cái)政預(yù)算的法律約束力不強(qiáng)

各級(jí)財(cái)政部門(mén)要抓緊建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的機(jī)制，將本級(jí)部門(mén)整體績(jī)效與部門(mén)預(yù)算安排掛鉤，將下級(jí)財(cái)政運(yùn)行綜合績(jī)效與轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。對(duì)績(jī)效好的政策和項(xiàng)目，原則上優(yōu)先保障，對(duì)績(jī)效一般的政策和項(xiàng)目，要督促其改進(jìn)，對(duì)交叉重復(fù)、碎片化的政策和項(xiàng)目予以調(diào)整，對(duì)低效、無(wú)效資金一律削減或取消，對(duì)長(zhǎng)期沉淀的資金一律收回，并按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌用于亟須支持的領(lǐng)域。

（二）部門(mén)（單位）干部職工的預(yù)算編制能力參差不齊

以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告涉及面廣，信息含量大，涉及專(zhuān)業(yè)知識(shí)強(qiáng)，操作難度大，因此對(duì)編制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告人員的業(yè)務(wù)能力和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)都提出了較高的要求。由于政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制基礎(chǔ)與科研事業(yè)單位的財(cái)務(wù)制度存在一定的差異，在短時(shí)間內(nèi)，報(bào)告編制人員很難熟練掌握政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的編制技術(shù)，思維模式不能及時(shí)地轉(zhuǎn)換到權(quán)責(zé)發(fā)生制，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報(bào)表間應(yīng)當(dāng)?shù)咒N(xiāo)、調(diào)整、合并事項(xiàng)的遺漏或處理有誤，編制出的政府財(cái)務(wù)報(bào)告不完整、不準(zhǔn)確。

（三）完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

一是建議在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中設(shè)置一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)性分值。對(duì)具有創(chuàng)新性或優(yōu)質(zhì)、高效、超額完成既定任務(wù)的項(xiàng)目，可給予一定獎(jiǎng)勵(lì)性加分，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，有效激勵(lì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)高質(zhì)量地實(shí)現(xiàn)，提高績(jī)效管理水平。二是建立績(jī)效評(píng)價(jià)與財(cái)會(huì)監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。對(duì)在績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違規(guī)問(wèn)題或線索，應(yīng)即時(shí)跟蹤核查，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用和財(cái)政預(yù)算支出風(fēng)險(xiǎn)控制；對(duì)經(jīng)核查確認(rèn)的違規(guī)問(wèn)題應(yīng)加大責(zé)任追究及處罰力度，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)要求落實(shí)到位。

四、助力地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策和建議

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，不僅是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策部署，也是解決人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾的有效舉措之一。近年來(lái)，全國(guó)各級(jí)地方政府在預(yù)算績(jī)效管理方面進(jìn)行了一系列有益的探索與實(shí)踐，取得了許多顯著的成效，但由于管理機(jī)制、管理理念、管理技術(shù)與方法等方面還存在一些不足，全面預(yù)算績(jī)效管理在實(shí)施過(guò)程中面臨不少的難點(diǎn)和痛點(diǎn)。因此，樹(shù)立全民預(yù)算理念，規(guī)范預(yù)算目標(biāo)申報(bào)與評(píng)審，完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)部門(mén)間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，嚴(yán)格管理第三方機(jī)構(gòu)的評(píng)審活動(dòng)，將對(duì)地方政府全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理具有積極的推動(dòng)作用。