楊 楠

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)空間的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇，全球主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家先后將追求高技術(shù)主導(dǎo)權(quán)、擴(kuò)張數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模和捍衛(wèi)網(wǎng)絡(luò)空間軍事優(yōu)勢(shì)作為數(shù)字時(shí)代戰(zhàn)略規(guī)劃的要?jiǎng)?wù)。作為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的關(guān)鍵資源，數(shù)據(jù)(data)的重要價(jià)值已經(jīng)受到各國(guó)戰(zhàn)略界廣泛關(guān)注，并逐步成為當(dāng)前大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的主要目標(biāo)。2020年新冠疫情期間，重大網(wǎng)絡(luò)安全事件頻發(fā)，全球網(wǎng)絡(luò)空間不穩(wěn)定性進(jìn)一步上升，國(guó)家、跨國(guó)公司與非盈利機(jī)構(gòu)等國(guó)際行為體所保有的核心數(shù)據(jù)體現(xiàn)出前所未有的不安全性。在“數(shù)據(jù)安全”與“數(shù)據(jù)主權(quán)”等核心議題下，由數(shù)據(jù)保護(hù)主義而引發(fā)的“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”或?qū)⒂绊懣缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)，成為大國(guó)數(shù)字競(jìng)爭(zhēng)中難以避免的組成部分。這種趨勢(shì)不僅將給剛剛興起的全球數(shù)據(jù)治理增加不確定性，同時(shí)也為近年來(lái)本就呈現(xiàn)明顯逆退趨勢(shì)的全球化進(jìn)程蒙上更多陰影。

大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的內(nèi)涵是什么？大國(guó)將遵循何種路徑訴諸“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”？這種趨勢(shì)又將為全球數(shù)據(jù)治理帶來(lái)何種挑戰(zhàn)？本文將首先對(duì)數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”概念進(jìn)行辨析，而后探討大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的表現(xiàn)及其影響，并在此基礎(chǔ)上研判全球數(shù)據(jù)治理的前景，兼而探討中國(guó)的應(yīng)對(duì)方略。

一、數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)中的數(shù)據(jù)與“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”

隨著新一輪科技革命的到來(lái)與深化，舊有國(guó)際格局與國(guó)際秩序面臨解構(gòu)和重建，大國(guó)地緣政治競(jìng)爭(zhēng)及對(duì)抗日益加劇。在“全球數(shù)字生態(tài)系統(tǒng)”(Global Digital Ecosystem)(1)Eileen Donahoe, “Governance Challenges in the Global Digital Ecosystem”, Council on Foreign Relations Report, https://www.cfr.org/sites/default/files/report_pdf/Governance%20Challenges%20in%20the%20Global%20Digital%20Ecosystem.pdf, May 2020.的輻照及隨之衍生的“數(shù)字思維”之下，(2)閻學(xué)通、徐舟：《數(shù)字時(shí)代初期的中美競(jìng)爭(zhēng)》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第1期。數(shù)字經(jīng)濟(jì)及網(wǎng)絡(luò)安全等世俗利益目標(biāo)突出，成為國(guó)家追求并維系競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勢(shì)地位的核心要素。在這種背景下，網(wǎng)絡(luò)空間自然發(fā)展為各大國(guó)的主要競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，同時(shí)也是其訴諸競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵工具。

中美競(jìng)爭(zhēng)占據(jù)數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)中心。由于網(wǎng)絡(luò)空間治理理念的差異，兩國(guó)開展的雙邊互動(dòng)更多體現(xiàn)為一種博弈，這不僅對(duì)全球數(shù)字領(lǐng)域產(chǎn)生了重要影響，同時(shí)也持續(xù)為該領(lǐng)域設(shè)置并框定新的議題。2018年中美貿(mào)易摩擦期間，數(shù)字貿(mào)易問(wèn)題曾是雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)；而自中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)全面深化以來(lái)，兩國(guó)在技術(shù)研發(fā)、供應(yīng)鏈安全、網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)字經(jīng)濟(jì)等議題上的齟齬交相呈現(xiàn)，不同程度上為雙邊戰(zhàn)略穩(wěn)定性施加了負(fù)面影響。兩國(guó)圍繞“數(shù)字優(yōu)勢(shì)”的競(jìng)爭(zhēng)同時(shí)也加劇了國(guó)際社會(huì)的分化。

除中美兩國(guó)外，全球主要互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)均不同程度地參與到數(shù)字戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)之中。出于競(jìng)爭(zhēng)思維和國(guó)家利益考量，各國(guó)近年來(lái)根據(jù)自身優(yōu)先議題出臺(tái)各類政府管制措施，并圍繞網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際規(guī)范的話語(yǔ)權(quán)展開激烈爭(zhēng)奪。在競(jìng)爭(zhēng)敘事下，國(guó)家之間的合作意愿持續(xù)降低，數(shù)字領(lǐng)域的多邊合作與規(guī)則發(fā)展面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)，加之各國(guó)相繼推進(jìn)數(shù)字技術(shù)融入軍事領(lǐng)域，并持續(xù)擴(kuò)大信息軍事組織的規(guī)模，致使網(wǎng)絡(luò)空間軍事化與武器化進(jìn)程進(jìn)一步加速。

在這種全球“數(shù)字失序”(digital disorder)的狀態(tài)下，數(shù)據(jù)作為一種關(guān)鍵的國(guó)家戰(zhàn)略資源的重要性開始顯現(xiàn)。(3)ATKearney Global Business Policy Council, “Competing in an Age of Digital Disorder”, https://www.kearney.com/web/global-business-policy-council/article?/a/competing-in-an-age-of-digital-disorder，June 2019.作為推動(dòng)過(guò)去十余年間全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)與數(shù)據(jù)全球化所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益已經(jīng)超過(guò)傳統(tǒng)跨國(guó)投資。(4)James Manyika and Susan Lund, “Digital Globalization: The New Era of Global Flows”, McKinsey Global Institute Report, https://www.mckinsey.com/business-functions/mckinsey-digital/our-insights/digital-globalization-the-new-era-of-global-flows, February 24, 2016.與此同時(shí)，各國(guó)政府不僅意識(shí)到數(shù)據(jù)“新石油”的戰(zhàn)略價(jià)值(5)Joris Toonders, “Data is the New Oil of the Digital Economy”, Wired, https://www.wired.com/insights/2014/07/data-new-oil-digital-economy/, July 2014.，同時(shí)對(duì)其理解也超越了單純的“生產(chǎn)要素”層面，而延伸至微觀“個(gè)人安全”與宏觀“國(guó)家安全”領(lǐng)域。近年來(lái)，大數(shù)據(jù)與人工智能等新興技術(shù)獲得長(zhǎng)足發(fā)展，助力對(duì)數(shù)據(jù)的深度挖掘，進(jìn)一步拓展數(shù)據(jù)經(jīng)加工處理后所形成“信息”(information)的附加價(jià)值。在新一輪科技革命與技術(shù)擴(kuò)散的情景中，操控并解析數(shù)據(jù)被廣泛視為一種實(shí)現(xiàn)國(guó)際政治中“控制力”(power of control)的重要途徑。(6)Ron Schmelzer, “Unleashing the Real Power of Data”, Forbes, https://www.forbes.com/sites/cognitiveworld/2020/02/06/unleashing-the-real-power-of-data/?sh=2b0f6cf389d3, Feburary 6, 2020; Matthew Slaughter and David McCormick, “Data is Power: Washington Needs to Craft New Rules for the Digital Age”, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-04-16/data-power-new-rules-digital-age, May/June, 2021.

“誰(shuí)該控制數(shù)據(jù)”以及“如何控制數(shù)據(jù)”在近年來(lái)成為學(xué)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。有學(xué)者基于數(shù)據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和部分排他性的核心特征，嘗試在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)與數(shù)據(jù)安全之間尋求平衡點(diǎn)，并在此基礎(chǔ)上推動(dòng)系統(tǒng)性的全球數(shù)據(jù)治理。(7)Schwarz McKeil and Dean Duffield, “Datafying the Globe: Critical Insights into the Global Politics of Big Data Governance”, Big Data & Society, Vol.1, No.8, 2019; Gregory Voss, “Cross-Border Data Flows, the GDPR, and Data Governance”, Washington International Law Journal, Vol.29, No.3, 2020; 沈逸：《基于主權(quán)平等原則的數(shù)據(jù)治理：全球網(wǎng)絡(luò)空間治理良性變革的新趨勢(shì)》，《中國(guó)信息安全》2020年第11期。也有諸多研究意識(shí)到大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代數(shù)字地緣政治矛盾的必然性，以及隨之衍生的充斥全球網(wǎng)絡(luò)空間中的“馬基雅維利主義”傾向，借此號(hào)召政府正視這種矛盾，迅速制定和推行基于保護(hù)主義的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，以確保自身在未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位。(8)Eric Schmidt, “Asymmetric Competition: A Strategy for China & Technology”, United States China Strategy Group Report, https://www.documentcloud.org/documents/20463382-final-memo-china-strategy-group-axios-1,2020; “The Dust-up: A New Phase in the Global Tech Contest is Under Way”, The Economist, https://www.economist.com/leaders/2021/02/27/the-rules-of-the-tech-game-are-changing， February 27, 2021.

與學(xué)界系統(tǒng)性、多元化的探討不同，各網(wǎng)絡(luò)大國(guó)已于近幾年率先開展了以數(shù)據(jù)為目標(biāo)的全面競(jìng)爭(zhēng)；相比之下，旨在對(duì)全球數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、搜集、流動(dòng)和儲(chǔ)存等予以規(guī)制的全球數(shù)據(jù)治理則尚處于起步階段，相關(guān)的法律發(fā)展嚴(yán)重滯后。2019年大阪G20峰會(huì)期間，盡管全球數(shù)據(jù)治理升級(jí)為大國(guó)探討的核心議題，各國(guó)也就《基于信任的數(shù)據(jù)自由流動(dòng)》草案達(dá)成一致，但無(wú)法忽略的是，此時(shí)已有多達(dá)十五個(gè)成員國(guó)在不同程度上推行了各類數(shù)據(jù)本地化政策。(9)David Erdos and Krzysztof Garstka, “The ‘Right to be Forgotten’ Online within G20 Statutory Data Protection Frameworks”, International Data Privacy Law, Vol.10, No.4, 2020.在2020年新冠疫情沖擊過(guò)后，長(zhǎng)期缺位的國(guó)際合作更顯動(dòng)力不足，主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家均積極出臺(tái)數(shù)據(jù)法律法規(guī)，宣布自身數(shù)據(jù)主權(quán)。全球數(shù)據(jù)治理呈現(xiàn)從“總體治理”邁向“分而治之”的趨勢(shì)。

在這種背景下，大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的概念浮出水面。2018年年初，《連線》(Wired)雜志便在歐洲推行《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation, GDPR)之后刊文，將數(shù)據(jù)保護(hù)措施視為導(dǎo)致大國(guó)“新冷戰(zhàn)”的先決條件。(10)Tom Pendergast, “The Next Cold War is Here, and It’s All about Data”, The Wired, https://www.wired.com/story/opinion-new-data-cold-war/, March 28, 2018.2019年6月，美國(guó)智庫(kù)新美國(guó)安全中心的網(wǎng)絡(luò)安全政策專家薩姆·薩克斯(Samm Sacks)與賈斯汀·舍爾曼(Justin Sherman)在《大西洋月刊》發(fā)表文章，提出了“全球數(shù)據(jù)戰(zhàn)”(Global Data War)的概念，并認(rèn)為這種趨勢(shì)勢(shì)必將為全球數(shù)據(jù)治理帶來(lái)高昂成本。(11)Samm Sacks and Justin Sherman, “The Global Data War Heats Up”, The Atlantic, https://www.theatlantic.com/international/archive/2019/06/g20-data/592606/, June 26, 2019.同年9月，前美國(guó)助理國(guó)防部長(zhǎng)、哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院貝爾?？茖W(xué)與國(guó)際事務(wù)中心主任埃里克·羅森巴赫(Eric Rosenbach)等人撰文，將中國(guó)和俄羅斯界定為美國(guó)在“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”中的敵人，并呼吁美國(guó)政府迅速制定并出臺(tái)數(shù)據(jù)保護(hù)的相關(guān)戰(zhàn)略。(12)Eric Rosenbach and Katherine Mansted, “How to Win the Battle over Data”, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-09-17/how-win-battle-over-data， September 19, 2019.

新冠疫情暴發(fā)及中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)全面深化以來(lái)，與“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”相關(guān)的探討迅速增加，并隨之出現(xiàn)概念泛化的趨勢(shì)。盡管眾說(shuō)紛紜，但相關(guān)研究均提及此概念中“數(shù)據(jù)爭(zhēng)奪”(data competition)的核心共性，即各類國(guó)際行為體致力于通過(guò)爭(zhēng)奪數(shù)據(jù)主導(dǎo)權(quán)而獲取戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)地位。(13)Eli Berman, Joseph Felter and Jacob Shapiro, Small Wars, Big Data: The Information Revolution in Modern Conflict, Princeton University Press, 2018; Kristin Sandvik and Katja Jacobsen, “TikTok and the War on Data: Great Power Rivalry and Digital Body Counts”, Global Policy, https://www.globalpolicyjournal.com/blog/05/10/2020/tiktok-and-war-data-great-power-rivalry-and-digital-body-counts, October 5, 2020.基于這些觀點(diǎn)，本文認(rèn)為，大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”意指全球主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家出于對(duì)數(shù)據(jù)資源的排他性獨(dú)占地位的追求而引發(fā)的競(jìng)爭(zhēng)。這種競(jìng)爭(zhēng)既是近年來(lái)國(guó)際政治格局在網(wǎng)絡(luò)空間的必然性映射，同時(shí)也是未來(lái)全球數(shù)據(jù)治理所面臨的一種現(xiàn)實(shí)性阻礙。

二、大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的表現(xiàn)及其影響

在后疫情時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下，對(duì)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”進(jìn)行明確界定和深入探討，有助于把握并洞悉當(dāng)前各國(guó)圍繞網(wǎng)絡(luò)空間所開展的新一輪互動(dòng)的實(shí)質(zhì)。鑒于數(shù)據(jù)本身在全球數(shù)字活動(dòng)中的核心地位，大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”將覆蓋影響國(guó)家實(shí)力與治理能力的多個(gè)維度。對(duì)此，下文將從經(jīng)貿(mào)、科技、政治與安全四個(gè)角度搭建分析框架，對(duì)大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的表現(xiàn)與影響進(jìn)行系統(tǒng)性分析。

(一)大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的表現(xiàn)

作為近年來(lái)在國(guó)際政治中初步顯現(xiàn)的趨勢(shì)，“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的源起與深化是數(shù)字技術(shù)的發(fā)展、數(shù)據(jù)增量的累加與國(guó)際環(huán)境的變化等多方面因素交織的綜合結(jié)果，可以被視為大國(guó)經(jīng)利益權(quán)衡后在多個(gè)相關(guān)層面作出的戰(zhàn)略抉擇。

1.經(jīng)貿(mào)層面

自2018年中美貿(mào)易爭(zhēng)端爆發(fā)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程受阻；2020年新冠疫情的全球擴(kuò)散更是令該進(jìn)程遭遇逆流，商品和資本全球流動(dòng)活性下降，全球外國(guó)直接投資流量比2019年的1.54萬(wàn)億美元下降40%，國(guó)際貿(mào)易嚴(yán)重萎縮。(14)UNCTAD, “World Investment Report 2020”,https://unctad.org/webflyer/world-investment-report-2020, June 16, 2020, p.x.相比之下，數(shù)字經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易在這一過(guò)程中保持高速發(fā)展態(tài)勢(shì)，成為承接全球化進(jìn)程的新路徑以及推動(dòng)當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。據(jù)麥肯錫全球研究院(McKinsey Global Institute)報(bào)告指出，在過(guò)去十年中，全球?qū)嵨锷唐放c服務(wù)的相關(guān)流動(dòng)規(guī)模始終持平，但商業(yè)與信息的數(shù)字流動(dòng)規(guī)模卻增長(zhǎng)了45倍之多。(15)McKinsey Global Institute, “Digital Globalization: The New Era of Global Flows”, https://www.mckinsey.com/～/media/McKinsey/Business%20Functions/McKinsey%20Digital/Our%20Insights/Digital%20globalization%20The%20new%20era%20of%20global%20flows/MGI-Digital-globalization-Full-report.ashx, March 2016, p.8.

用戶及其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是國(guó)際行為體開展數(shù)字經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的核心生產(chǎn)要素。無(wú)論是圍繞其進(jìn)行搜集、處理和分析所獲得的創(chuàng)造性價(jià)值，抑或通過(guò)數(shù)據(jù)貨幣化或拓展產(chǎn)品服務(wù)所帶來(lái)的獲取性價(jià)值，均是當(dāng)前主要互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)所追求的重要經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)。(16)閻學(xué)通、徐舟：《數(shù)字時(shí)代初期的中美競(jìng)爭(zhēng)》，《國(guó)際政治科學(xué)》2021年第1期。其中，互聯(lián)網(wǎng)公司是大國(guó)謀求數(shù)字經(jīng)濟(jì)利益的關(guān)鍵載體，而在當(dāng)前數(shù)字商務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下，獲取大量數(shù)據(jù)并借助獨(dú)特算法實(shí)現(xiàn)深度挖掘的能力已成為公司在短期內(nèi)迅速發(fā)展為行業(yè)主導(dǎo)者甚至占據(jù)壟斷地位的比較優(yōu)勢(shì)來(lái)源。(17)盛斌、高疆：《超越傳統(tǒng)貿(mào)易: 數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)涵、特征與影響》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2020年第4期。正如哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院教授維克多·麥爾-荀伯格(Viktor Mayer-Sch?nberger)指出，這種“大數(shù)據(jù)資本主義”將最終取代金融資本主義，成為未來(lái)全球經(jīng)濟(jì)的組織原則。(18)Viktor Sch?nberger and Thomas Ramge, Reinventing Capitalism in the Age of Big Data, Basic Books, 2018, pp.23-24.在這一預(yù)期下，國(guó)際行為體對(duì)于數(shù)據(jù)的控制及分析能力將在某種程度上等同于其對(duì)市場(chǎng)本身的控制力。

然而，當(dāng)前全球數(shù)字貿(mào)易卻呈現(xiàn)極度不均衡的狀態(tài)，進(jìn)而引發(fā)行為體之間的矛盾與裂痕。一方面，這種矛盾反映為高數(shù)字化國(guó)家和“數(shù)據(jù)饑渴型”(data-hungry states)國(guó)家之間愈發(fā)增大的“數(shù)字鴻溝”。根據(jù)國(guó)際電信聯(lián)盟(ITU)2020年的數(shù)據(jù)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)展中國(guó)家與欠發(fā)達(dá)國(guó)家城市地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率分別為87%、65%與25%，且這種差距仍呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，導(dǎo)致國(guó)家間數(shù)據(jù)流動(dòng)的秩序出現(xiàn)割裂，同時(shí)也為后發(fā)國(guó)家通過(guò)推行限制政策來(lái)減緩或擺脫“數(shù)字依附”提供重要契機(jī)。(19)ICT, “Measuring Digital Development: Facts and Figures”, https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Documents/facts/FactsFigures2020.pdf, 2020, p.6.另一方面，高數(shù)字化國(guó)家群體內(nèi)部也開始出現(xiàn)分化。美國(guó)技術(shù)優(yōu)勢(shì)所帶來(lái)的“數(shù)據(jù)霸權(quán)”地位引發(fā)其他互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)擔(dān)憂，數(shù)字平臺(tái)在全球范圍內(nèi)帶來(lái)的“稅基侵蝕”對(duì)國(guó)際稅收規(guī)則形成巨大沖擊。各國(guó)希望從對(duì)數(shù)據(jù)的限制或控制出發(fā)，打破美國(guó)與互聯(lián)網(wǎng)巨頭的壟斷地位，強(qiáng)化本國(guó)數(shù)字產(chǎn)業(yè)在全球市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，近年來(lái)中國(guó)、印度與印尼等國(guó)在數(shù)據(jù)貿(mào)易領(lǐng)域迅速崛起，全球十大以數(shù)字經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)都來(lái)自中美兩國(guó)。(20)“List of Largest Internet Companies in the World in 2021 (Ranked by Revenue)”, Markinblog, https://www.markinblog.com/largest-internet-companies/, February 24, 2021.美國(guó)盡管長(zhǎng)期將消除互聯(lián)網(wǎng)壁壘、加強(qiáng)數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)視為提高自身數(shù)字經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力的先決條件，但也同時(shí)致力于維系自身對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)權(quán)，這種相互矛盾的治理理念也為其日后推行“雙重標(biāo)準(zhǔn)”的治理策略埋下伏筆。

2.科技層面

科技進(jìn)步驅(qū)動(dòng)人類社會(huì)的發(fā)展演進(jìn)，并同時(shí)對(duì)國(guó)際政治走勢(shì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。自冷戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)長(zhǎng)期保持著對(duì)于其他國(guó)家的絕對(duì)科技優(yōu)勢(shì)，并將其作為確保自身全球霸權(quán)地位的重要基礎(chǔ)。(21)Christopher Darby and Sarah Sewall, “The Innovation Wars: Amerca’s Eroding Technological Adavatege”, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2021-02-10/technology-innovation-wars, March/April, 2021.在近年來(lái)開始的第四次工業(yè)革命中，各類新興數(shù)字技術(shù)不僅能夠增強(qiáng)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力，而且有助于其掌控未來(lái)世界的主導(dǎo)權(quán)。在這些技術(shù)領(lǐng)域，以中國(guó)為代表的各互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)發(fā)展迅猛，對(duì)美國(guó)長(zhǎng)期保持的技術(shù)壟斷優(yōu)勢(shì)形成沖擊。這也造成了自特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美國(guó)對(duì)華的技術(shù)封鎖以及隨之而來(lái)的所謂“技術(shù)冷戰(zhàn)”(Technology Cold War)。(22)Adam Segal, “The Coming Tech Cold War With China”, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/north-america/2020-09-09/coming-tech-cold-war-china，September 9, 2020.對(duì)此，美國(guó)戰(zhàn)略與國(guó)際研究中心副主任詹姆斯·劉易斯(James Lewis)指出，未來(lái)大國(guó)之間的沖突在于對(duì)“現(xiàn)代權(quán)力”的把控，其中新技術(shù)——特別是數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)造力是國(guó)家爭(zhēng)奪的重中之重。(23)James Lewis, “How 5G Will Shape Innovation and Security”, CSIS Report, https://www.csis.org/analysis/how-5g-will-shape-innovation-and-security, Decemeber 6, 2018.

數(shù)據(jù)資源是推動(dòng)數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新及發(fā)展的根基，其長(zhǎng)期、大規(guī)模累積而形成的數(shù)據(jù)形態(tài)——“大數(shù)據(jù)”對(duì)推進(jìn)人工智能與物聯(lián)網(wǎng)等高技術(shù)的發(fā)展迭代起到了至關(guān)重要的作用。由于數(shù)據(jù)具有非排他性，創(chuàng)新越來(lái)越取決于行為主體獲得數(shù)據(jù)的數(shù)量和質(zhì)量。根據(jù)美國(guó)咨詢公司弗若斯特沙利文(Frost & Sullivan)預(yù)測(cè)，未來(lái)90%的變革性科技突破都依賴于數(shù)據(jù)流動(dòng)和使用。(24)Francesca Valente, “90% of Industrial Enterprises will Utilize Edge Computing by 2022, Finds Frost & Sullivan”, Forest&Sullivan, https://ww2.frost.com/news/press-releases/90-of-industrial-enterprises-will-utilize-edge-computing-by-2022-finds-frost-sullivan/, August 26, 2020.基于大數(shù)據(jù)的“分散式創(chuàng)新”模式有助于研發(fā)者發(fā)掘彼此孤立技術(shù)之間存在的潛在聯(lián)系，并在此基礎(chǔ)之上取得科技突破。(25)OCED, Data-Driven Innovation Big Data for Growth and Well-Being, OECD Publishing, 2015; Thomas Niebel, Fabienne Rasel and Steffen Viete, “BIG data, BIG gains? Understanding the link Between Big Data Analytics and Innovation”, Economics of Innovation and New Technology, Vol.28, No.3, 2019.在這一過(guò)程中，對(duì)于數(shù)據(jù)源的保存、調(diào)配與分析既是實(shí)現(xiàn)這種創(chuàng)新模式的起點(diǎn)，也是行為體競(jìng)爭(zhēng)能力的集中體現(xiàn)。

目前，各大國(guó)均意識(shí)到了“數(shù)據(jù)金礦”與技術(shù)優(yōu)勢(shì)之間的內(nèi)在聯(lián)系，并意圖在此基礎(chǔ)上圍繞“數(shù)字供應(yīng)鏈”完整性，策動(dòng)“數(shù)字科技競(jìng)爭(zhēng)”。(26)Heiko Richter and Peter Slowinski, “The Data Sharing Economy: On the Emergence of New Intermediaries”, International Review of Intellectual Property and Competition Law, Vol.50, No.3, 2019.國(guó)家之間圍繞數(shù)字技術(shù)問(wèn)題爭(zhēng)執(zhí)不斷，并開始重塑信息通信技術(shù)的全球生態(tài)體系。在這種背景下，保護(hù)數(shù)字產(chǎn)業(yè)就超越了單純經(jīng)濟(jì)層面，發(fā)展成為主權(quán)國(guó)家在戰(zhàn)略和安全層面的要?jiǎng)?wù)。

3.政治層面

盡管數(shù)字貿(mào)易和數(shù)字科技創(chuàng)新能夠?yàn)閲?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但各國(guó)政府也必須在該過(guò)程中同時(shí)考慮到與技術(shù)迅速發(fā)展所適配的社會(huì)利益和民眾訴求。長(zhǎng)期以來(lái)，如何在科技進(jìn)步與社會(huì)倫理之間尋求適宜的平衡點(diǎn)，成為各國(guó)政府與學(xué)界所持續(xù)探尋的目標(biāo)。(27)Kimball Marshall, “Has Technology Inroduced New Ethical Problems?”, Journal of Business Ethics, Vol.19, No.1, 2019; Morton Winston and Ralph Edelbach, Society, Ethics and Technology, Wadsworth, Cengage Learning, 2014.其中，各國(guó)政府圍繞“數(shù)據(jù)搜集與分析”和“個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)”進(jìn)行的探索，無(wú)疑屬于這種“動(dòng)態(tài)均衡”的考量，而這一過(guò)程也往往伴隨著人們對(duì)數(shù)據(jù)及其背后算法價(jià)值觀的審視。數(shù)字貿(mào)易發(fā)展早期，大國(guó)及其域內(nèi)跨國(guó)公司往往傾向于采取風(fēng)險(xiǎn)厭惡的“粗放型”發(fā)展模式，以大量數(shù)據(jù)的搜集、分配與分析為基礎(chǔ)，獲取最佳政策選項(xiàng)及最優(yōu)市場(chǎng)方案。這一過(guò)程以弱化民眾對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的主導(dǎo)權(quán)為前提，換取數(shù)字技術(shù)及相關(guān)經(jīng)貿(mào)事務(wù)的迅速發(fā)展。而自2013年美國(guó)“棱鏡門”事件爆發(fā)，到2020年美國(guó)科技巨頭在國(guó)會(huì)山被“集體問(wèn)責(zé)”以來(lái)，對(duì)“數(shù)據(jù)隱私”的思考迅速超越個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的范疇，成為各國(guó)政府確保自身不受干涉而追求的政治任務(wù)。

然而，國(guó)家最終將采用哪種數(shù)據(jù)治理機(jī)制無(wú)疑是基于一種系統(tǒng)化的政治考量。一方面，各互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家的數(shù)據(jù)保護(hù)、使用及流動(dòng)方式依據(jù)自身國(guó)情而建立，是各國(guó)政治生態(tài)與戰(zhàn)略規(guī)劃的集中體現(xiàn)；另一方面，各國(guó)國(guó)內(nèi)外數(shù)據(jù)的搜集、存儲(chǔ)和傳輸將不可避免地遭遇互聯(lián)網(wǎng)意識(shí)形態(tài)差異和基本文化鴻溝的障礙，最終演變?yōu)榈鼐壵螁?wèn)題。這將導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間中最為重要的國(guó)家行為體采取迥異的互聯(lián)網(wǎng)治理理念，并引入截然不同的數(shù)據(jù)法律法規(guī)；而受制于“數(shù)字鴻溝”的發(fā)展中國(guó)家在制定自身數(shù)據(jù)策略時(shí)，將被迫遵循其最大的經(jīng)濟(jì)伙伴的既定模式。在這種背景下，大國(guó)的政治偏好將導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)格局碎片化，割裂的數(shù)據(jù)流動(dòng)秩序成為全球性隱憂。

4.安全層面

數(shù)字技術(shù)的發(fā)展總是伴隨著各類安全威脅，大數(shù)據(jù)安全始終是網(wǎng)絡(luò)安全議題的核心要件。隨著全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型加速以及數(shù)據(jù)體量的持續(xù)擴(kuò)大，圍繞“數(shù)據(jù)安全”概念的探討已由最初的“個(gè)人隱私”與“企業(yè)機(jī)密”上升至“國(guó)家安全”語(yǔ)境。(28)Carrie Corder, “The National Security Imperative of Protecting User Data”, CNAS Report, https://www.cnas.org/publications/commentary/the-national-security-imperative-of-protecting-user-data, April 24, 2019; 劉金河、崔保國(guó)：《數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)防御主義的合理性與趨勢(shì)》，《國(guó)際展望》2020年第6期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅2019年上半年，全年被非法公開的各類隱私數(shù)據(jù)高達(dá)151億條；而在2020年疫情所導(dǎo)致的“網(wǎng)絡(luò)不安全”狀態(tài)中，這一數(shù)字更是激增至370億條，創(chuàng)歷史新高。(29)Risk Based Security, “Cyber Risk Analytics: 2019 Midyear Qucikview Data Breach Report”, https://pages.riskbasedsecurity.com/2019-midyear-data-breach-quickview-report, August 2019; Risk Based Security, “2020 Year End Report Data Breach Report”, https://pages.riskbasedsecurity.com/en/en/2020-yearend-data-breach-quickview-report, January 2021.可見(jiàn)，數(shù)據(jù)的交流雖然可以為國(guó)家?guī)?lái)巨大福利，但同時(shí)也會(huì)令公民隱私持續(xù)暴露于境外黑客攻擊、政府監(jiān)控與數(shù)據(jù)泄露的風(fēng)險(xiǎn)之中。在網(wǎng)絡(luò)空間法律法規(guī)滯后的背景下，數(shù)據(jù)竊取與泄露行為背后的國(guó)家主導(dǎo)因素逐步增加。(30)Lillian Ablon, “Data Thieves: The Motivations of Cyber Threat Actors and Their Use and Monetization of Stolen Data”, https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/testimonies/CT400/CT490/RAND_CT490.pdf, March 15, 2018; James Shires, “Hack-and-Leak Operations: Intrusion and Influence in the Gulf”, Journal of Cyber Policy, Vol.4, No.2, 2019.

追求安全并削弱對(duì)手能力成為國(guó)家訴諸“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的重要?jiǎng)右?。在傳統(tǒng)地緣政治博弈中，軍事力量是國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的主要決定因素；而在數(shù)字地緣政治環(huán)境中，數(shù)據(jù)以及由數(shù)據(jù)所主導(dǎo)的分析技術(shù)則成為謀求優(yōu)勢(shì)地位的關(guān)鍵性因素。其中，數(shù)據(jù)及其蘊(yùn)含的信息是重要的情報(bào)來(lái)源，全球頻發(fā)的數(shù)據(jù)安全問(wèn)題則可以被視為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下各國(guó)戰(zhàn)略意圖的集中映射。(31)郎平：《疫情沖擊下數(shù)字時(shí)代的大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)》，載張宇燕主編《全球政治與安全報(bào)告(2021)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第91頁(yè)。隨著大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)的發(fā)展，舊有情報(bào)獲取與分析方式發(fā)生了深刻改變；以數(shù)據(jù)為核心的信號(hào)情報(bào)具有傳統(tǒng)人力資源情報(bào)難以企及的廣度和深度，開始成為當(dāng)前各國(guó)戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)所追求的首要目標(biāo)。(32)Robert Mandel, Global Data Shock: Strategic Ambiguity, Deception, and Surprise in an Age of Information Overload, Standford Univsersity Press, 2019, p.19.全球重要信息大國(guó)將數(shù)據(jù)與技術(shù)融合，謀求在情報(bào)獲取及分析領(lǐng)域的改革，繼而帶動(dòng)政策界轉(zhuǎn)向基于大數(shù)據(jù)的決策制定模式，這也使得各國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)演變?yōu)槌萍脊就庵\求對(duì)大量數(shù)據(jù)獨(dú)占地位的另一重要行為體。

(二)大國(guó)訴諸“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的影響

誠(chéng)如上文所述，數(shù)據(jù)在當(dāng)前已成為國(guó)家權(quán)力的重要來(lái)源；捍衛(wèi)國(guó)家利益是驅(qū)動(dòng)大國(guó)訴諸“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的基本邏輯與核心考量。在有效治理缺失的情況下，這種“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”將給國(guó)際政治環(huán)境帶來(lái)多方面影響，并體現(xiàn)在與經(jīng)貿(mào)、科技、政治和安全相對(duì)應(yīng)的四個(gè)層面。

1.全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)秩序受到?jīng)_擊

數(shù)據(jù)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和市場(chǎng)繁榮至關(guān)重要；而在大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的背景下，舊有存在于跨國(guó)數(shù)字企業(yè)之間的零和競(jìng)爭(zhēng)思維延伸至國(guó)際政治領(lǐng)域。(33)UNCTAD, “Restoring Competition in ‘Winner-took-all’ Digital Platform Markets”, https://unctad.org/news/restoring-competition-winner-took-all-digital-platform-markets, February 4, 2020.各主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家開始追求對(duì)數(shù)據(jù)的排他性獨(dú)占地位，并不同程度地推行了各類監(jiān)管機(jī)制和數(shù)據(jù)保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)，以提高隱私與自主行動(dòng)能力，確保自身在全球數(shù)字貿(mào)易中占得先機(jī)。2008年以來(lái)，G20國(guó)家已經(jīng)先后推行了超過(guò)6600項(xiàng)數(shù)據(jù)保護(hù)措施。(34)Susan Lund and Laura Tyson, “Globalization is not in Retreat: Digital Technology and the Future of Trade”, Foreign Affairs, https://www.foreignaffairs.com/articles/world/2018-04-16/globalization-not-retreat, May/June, 2018.根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議(UNCTAD)的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2021年年初，全球194個(gè)主權(quán)國(guó)家中已有128個(gè)出臺(tái)了各類旨在強(qiáng)化數(shù)據(jù)主權(quán)的立法，占比高達(dá)66%。(35)UNCTAD, “Data Portection and Privacy Legislation Worldwide”, https://unctad.org/page/data-protection-and-privacy-legislation-worldwide, February 4, 2020.其中，中國(guó)于2016年出臺(tái)的《網(wǎng)絡(luò)安全法》，歐盟于2018年生效實(shí)施的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(GDPR)以及印度在2019年提交審議的《個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》(Personal Data Protection Bill, PDPB)等具有重要的導(dǎo)向性意義。互聯(lián)網(wǎng)治理理念的差異令這些法律之間的內(nèi)核與邏輯存在較大區(qū)別，并引發(fā)其他國(guó)家的關(guān)注和效仿，進(jìn)而成為策動(dòng)全球數(shù)據(jù)保護(hù)主義浪潮的重要根源。(36)Christine Jiang and Sabrina Martin, “The Geopolitics of Data Governance, Research Report Part I: Data Governance Regimes”, Oxford Insights, https://www.oxfordinsights.com/the-geopolitics-of-data-governance, 2020, pp.10-18.反觀美國(guó)，盡管聯(lián)邦政府始終將促進(jìn)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)作為維護(hù)自身數(shù)字霸權(quán)的重要前提，但各州卻先后推行了各類數(shù)據(jù)保護(hù)主義政策，這對(duì)其既定戰(zhàn)略的政策推進(jìn)形成掣肘，也影響了其在全球數(shù)字領(lǐng)域的引導(dǎo)能力。(37)例如，2018年加利福尼亞州通過(guò)《消費(fèi)者隱私法》(CCPA)，2021年弗吉尼亞州通過(guò)《消費(fèi)者數(shù)據(jù)保護(hù)法》(CDPA)。這些法律旨在約束如臉書等公司對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)信息的濫用，對(duì)美國(guó)各州立法起到了重要的借鑒作用。

這些法律所形成的“保護(hù)主義網(wǎng)絡(luò)”最終發(fā)展為數(shù)字領(lǐng)域中最主要的壁壘，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的充分跨境流動(dòng)受阻，無(wú)法完全釋放其作為新一代生產(chǎn)要素的價(jià)值。據(jù)中國(guó)信息通信院統(tǒng)計(jì)，2019年全球跨洲數(shù)據(jù)流動(dòng)僅占全部數(shù)據(jù)流動(dòng)量的34.1%。(38)中國(guó)信息通信院：《全球數(shù)字治理白皮書(2020年)》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf，2020年12月，第5頁(yè)。這將對(duì)依賴數(shù)據(jù)的跨國(guó)公司和企業(yè)造成較大打擊，進(jìn)而制約全球數(shù)字貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行。在當(dāng)前中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)全面深化、新冠疫情全球擴(kuò)散的背景下，全球性數(shù)據(jù)保護(hù)主義浪潮將對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)造成更為深刻的負(fù)面影響。未來(lái)，如果這種趨勢(shì)沒(méi)有得到有效管控或治理，跨境數(shù)字貿(mào)易的成本會(huì)居高不下，國(guó)家之間在數(shù)字領(lǐng)域的合作意愿或進(jìn)一步降低，全球數(shù)字經(jīng)貿(mào)秩序也將遭受更為嚴(yán)重的沖擊。

2.“數(shù)字技術(shù)壁壘”不斷強(qiáng)化

數(shù)據(jù)的本地化與保護(hù)主義浪潮同樣為知識(shí)與信息的傳播和共享設(shè)置了阻礙。主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家利用各類數(shù)據(jù)政策設(shè)置諸多限制，令用戶難以及時(shí)接觸并利用全球最新的技術(shù)和研究成果，進(jìn)而壓制了國(guó)家在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新能力。(39)池志培：《美國(guó)對(duì)華科技遏制戰(zhàn)略的實(shí)施與制約》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第6期。與此同時(shí)，出于對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全的擔(dān)憂，大國(guó)之間開始減少彼此在數(shù)字技術(shù)方面的相互依賴程度，從而為推進(jìn)自身戰(zhàn)略預(yù)留更大空間。在這一邏輯下，知識(shí)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題成為大國(guó)之間齟齬的關(guān)鍵點(diǎn)，限制其他國(guó)家獲得關(guān)鍵領(lǐng)域的數(shù)據(jù)是重中之重。為此，以美國(guó)為代表的主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家將動(dòng)用出口管制和外國(guó)投資審查等多種工具來(lái)限制關(guān)鍵數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。

目前，以保護(hù)數(shù)據(jù)為要旨的“數(shù)字技術(shù)壁壘”已在特朗普政府時(shí)期美國(guó)對(duì)華開展的“科技脫鉤”中得到充分顯現(xiàn)。美國(guó)戰(zhàn)略界將近年來(lái)中國(guó)在人工智能和5G通信技術(shù)等領(lǐng)域的快速發(fā)展視為對(duì)其“技術(shù)霸權(quán)”的重要挑戰(zhàn)，并判斷這種趨勢(shì)最終將令美國(guó)失去對(duì)高端價(jià)值鏈的掌控地位以及由此所帶來(lái)的超額利潤(rùn)。(40)Joshua Meltzer, “China’s Digital Services Trade and Data Governance: How Should the United States Respond?”, Brookings, https://www.brookings.edu/articles/chinas-digital-services-trade-and-data-governance-how-should-the-united-states-respond/, October 2020.因此，阻斷中美之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)成為反制中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，美國(guó)意在阻止中國(guó)科技公司訪問(wèn)并獲得美國(guó)國(guó)內(nèi)的用戶數(shù)據(jù)，并基于此邏輯策動(dòng)了針對(duì)TikTok(抖音海外版)的制裁；另一方面，美國(guó)政府也力圖通過(guò)重塑供應(yīng)鏈的完整性來(lái)確保美國(guó)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的“去中國(guó)化”，因此陸續(xù)推動(dòng)了針對(duì)華為、中興、中芯國(guó)際等企業(yè)的“斷供”。2018年，美國(guó)推動(dòng)新一輪出口管制改革，實(shí)現(xiàn)了從“關(guān)鍵技術(shù)”到“新興基礎(chǔ)技術(shù)”(EFT)的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)變。(41)韓爽：《美國(guó)出口管制從關(guān)鍵技術(shù)到新興和基礎(chǔ)技術(shù)的演變分析》，《情報(bào)雜志》2020年第12期。而隨后出臺(tái)的《美國(guó)國(guó)家安全與個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法案》成為這種轉(zhuǎn)變的延續(xù)，其中明確規(guī)定外國(guó)投資委員會(huì)(CFIUS)應(yīng)當(dāng)對(duì)“持有或收集美國(guó)公民個(gè)人敏感數(shù)據(jù)，且這些數(shù)據(jù)可被用于威脅國(guó)家安全”的美國(guó)公司投資予以審批。(42)U.S.Congress, “S.2889: National Security and Personal Data Protection Act of 2019”, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/2889/text?q=%7B%22search%22%3A%5B%22National+Security+and+Personal+Data%22%5D%7D&r=1&s=2, September 11, 2019.2020年亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議期間，美國(guó)代表甚至提議對(duì)現(xiàn)有數(shù)據(jù)流通規(guī)則進(jìn)行修改，將中國(guó)從框架中予以排除，從而避免中國(guó)獲得關(guān)鍵數(shù)據(jù)。(43)Ryohei Yasoshima, “US Moves to Shut China Out of Shaping APEC Data Protections”, Nikkei Asia, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/US-China-tensions/US-moves-to-shut-China-out-of-shaping-APEC-data-protections, August 21, 2020.對(duì)此，中國(guó)外交部部長(zhǎng)王毅于2020年9月在全球數(shù)字治理研討會(huì)上發(fā)起《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，對(duì)中美圍繞數(shù)據(jù)領(lǐng)域的爭(zhēng)議問(wèn)題作出了正式回應(yīng)，并以積極姿態(tài)歡迎各方參與這一多邊框架，以開啟新的數(shù)據(jù)規(guī)則談判。

3.“監(jiān)控-工業(yè)共同體”逐步成型

跨國(guó)科技公司是全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推手。近年來(lái)，谷歌、臉書與微軟等技術(shù)公司開始逐漸采取“數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)”這一全新商業(yè)模式來(lái)攝取巨額利潤(rùn)，甚至實(shí)現(xiàn)行業(yè)壟斷。這種模式通過(guò)搜集、挖掘用戶原始行為數(shù)據(jù)并對(duì)其進(jìn)行分析加工，從而有針對(duì)性地投放廣告與商品，最終獲得對(duì)于市場(chǎng)的控制地位。哈佛大學(xué)商學(xué)院教授肖珊娜·佐伯芙(Shoshana Zuboff)將這種利用數(shù)據(jù)作為原材料獲取利潤(rùn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象稱為“監(jiān)控資本主義”(Surveillance Capitalism)，認(rèn)為其將最終侵入傳統(tǒng)的政治領(lǐng)域，并帶動(dòng)一種新的政治-社會(huì)關(guān)系形成。(44)Shoshana Zuboff, The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power, Public Affairs, 2019.在該過(guò)程中，公司獲得的數(shù)據(jù)不斷增多，技術(shù)能力持續(xù)增強(qiáng)，并再度利用新研發(fā)的技術(shù)增強(qiáng)自身的盈利能力，擴(kuò)大獲取數(shù)據(jù)的規(guī)模，而該過(guò)程正是以持續(xù)犧牲用戶數(shù)據(jù)背后的個(gè)人隱私為代價(jià)。這種趨勢(shì)不僅引發(fā)技術(shù)審慎主義者的批評(píng)，甚至令科技巨頭自身也感到恐懼。2021年1月，蘋果公司首席執(zhí)行官蒂姆·庫(kù)克(Tim Cook)在隱私與數(shù)據(jù)保護(hù)全球峰會(huì)上表示，“數(shù)據(jù)-工業(yè)共同體”(data-industrial complex)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)亟待人們關(guān)注與警惕。(45)Zach Baron, “Tim Cook on Why It’s Time to Fight the ‘Data-Industrial Complex’”, GQ, https://www.gq.com/story/apple-ceo-tim-cook-privacy-initiative, January 28, 2021.

對(duì)于主權(quán)國(guó)家政府來(lái)說(shuō)，這些跨國(guó)科技公司內(nèi)大量原始數(shù)據(jù)的價(jià)值不是僅局限于商業(yè)層面，還具有更為重要的戰(zhàn)略意義，是確保對(duì)內(nèi)安全、強(qiáng)化對(duì)外競(jìng)爭(zhēng)的重要工具。一方面，科技公司以逐利為核心目標(biāo)，意圖實(shí)現(xiàn)用戶數(shù)據(jù)及信息商品程度的最大化，從而積累更多資本；另一方面，各國(guó)政府、情報(bào)界和執(zhí)法界希望持續(xù)強(qiáng)化自身對(duì)各類數(shù)據(jù)的訪問(wèn)權(quán)，從而提升決策的效度，換取國(guó)家的安全穩(wěn)定，同時(shí)獲得針對(duì)他國(guó)的“數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)”。在這種雙重邏輯的驅(qū)動(dòng)下，權(quán)力因素開始逐步融入跨國(guó)公司的“數(shù)據(jù)王國(guó)”，并最終促成了政府監(jiān)控與工業(yè)體系相結(jié)合的“監(jiān)控-工業(yè)復(fù)合體”(surveillance-industrial complex)。(46)有關(guān)這一概念的進(jìn)一步闡釋，參見(jiàn)Kirstie Ball and Laureen Snider (eds.), The Surveillance-Industrial Complex: A Political Economy of Surveillance, Routledge, 2019。2013年，愛(ài)德華·斯諾登(Edward Snowden)所揭露的由美國(guó)國(guó)家安全局、臉書、微軟以及網(wǎng)絡(luò)電話(Skype)等共同實(shí)施的棱鏡計(jì)劃(PRISM)正是這一合作模式的集中體現(xiàn)。近年來(lái)，這種趨勢(shì)不減反增，全球互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)均不同程度上擁抱了這種合作模式，(47)IDG News Service, “Digital Surveillance Programs in other Countries Trigger Controversy”, https://www.computerworld.com/article/2497828/digital-surveillance-programs-in-other-countries-trigger-controversy.html, June 14, 2013.其在再度印證社會(huì)學(xué)家賴特·米爾斯(C.Wright Mills)提出的由權(quán)力精英(power elite)所主導(dǎo)的“經(jīng)濟(jì)-軍事-政治”三位一體社會(huì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，(48)參見(jiàn)[美] C.賴特·米爾斯《權(quán)力精英》，李子雯譯，北京時(shí)代華文書局2019年版。也迫使“個(gè)人隱私”和“數(shù)據(jù)獲取”之間脆弱的天平向后者明顯傾斜。

4.“數(shù)據(jù)武器化”進(jìn)程加速

互聯(lián)網(wǎng)最初因軍用需求而建立，軍事與安全始終是其發(fā)展演進(jìn)過(guò)程中的一個(gè)重要維度。進(jìn)入21世紀(jì)后，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在經(jīng)歷迅猛發(fā)展后具備了成為武器的能力，為全球帶來(lái)更多風(fēng)險(xiǎn)及不確定性。各國(guó)在感知自身脆弱性的同時(shí)，意識(shí)到網(wǎng)絡(luò)空間作為大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的重要意義，并因此致力于將網(wǎng)絡(luò)相關(guān)的資源及技術(shù)持續(xù)投入軍事和安全領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。(49)Erica Borghard and Shawn W.Lonergan, “The Logic of Coercion in Cyberspace”, Security Studies, Vol.26, No.3, 2017.隨著數(shù)字時(shí)代大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)所誘發(fā)的網(wǎng)絡(luò)空間軍事化進(jìn)程加速，作為網(wǎng)絡(luò)空間核心要件的數(shù)據(jù)，以及數(shù)據(jù)經(jīng)加工處理后形成的信息對(duì)國(guó)家安全的重要性與日俱增。如何將數(shù)據(jù)塑造為削弱地緣政治對(duì)手的重要工具，同時(shí)確保自身數(shù)據(jù)不受到攻擊和干擾，成為大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”中的重要議題。

全球范圍內(nèi)，圍繞數(shù)據(jù)篡改、破壞和干擾的網(wǎng)絡(luò)攻擊頻率居高不下，且這些攻擊背后的國(guó)家因素持續(xù)增加。越來(lái)越多的國(guó)家開展數(shù)字政務(wù)并拓展數(shù)字工業(yè)控制設(shè)施，而這些依賴數(shù)據(jù)的決策輔助系統(tǒng)在網(wǎng)絡(luò)攻擊面前十分脆弱。2010年，震驚全球的“震網(wǎng)病毒”(Stuxnet)持續(xù)向伊朗位于納坦茲的監(jiān)控系統(tǒng)發(fā)送偽造數(shù)據(jù)，從而在隱蔽狀態(tài)下破壞了該國(guó)大量鈾濃縮設(shè)施。(50)Jon Lindsay, “Stuxnet and the Limits of Cyber Warfare”, Security Studies, Vol.22, No.3, 2013.2018年，新加坡保健集團(tuán)(SingHealth)遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，黑客盜取了總理李顯龍的配藥記錄等個(gè)人數(shù)據(jù)，一度引發(fā)熱議。針對(duì)這種情況，以美國(guó)、俄羅斯和中國(guó)為首的網(wǎng)絡(luò)大國(guó)已開始悄然調(diào)整其網(wǎng)絡(luò)安全戰(zhàn)略重心，注重對(duì)數(shù)據(jù)和信息資源的保護(hù)和維護(hù)。(51)Brandon Valeriano and Ryan Maness, “How We Stopped Worrying about Cyber Doom and Started Collecting Data”, Politics and Governance, Vol.6, No.2, 2018.

近年來(lái)，全球互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)結(jié)度的提升疊加人工智能和大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的發(fā)展，為大國(guó)發(fā)動(dòng)新一輪“政治戰(zhàn)”(Political Warfare)提供重要切入點(diǎn)。這一新型戰(zhàn)爭(zhēng)形式以操縱與扭曲數(shù)據(jù)為核心，通過(guò)控制信息的流動(dòng)來(lái)影響對(duì)象國(guó)政府要員及普通民眾的心理預(yù)期，具有強(qiáng)大的隱蔽性和破壞性。(52)Linda Robinson, Todd Helmus and Raphael Cohen, “Modern Political Warfare: Current practice and Possible Responses”, RAND Report, https://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/research_reports/RR1700/RR1772/RAND_RR1772.pdf，2018.提供數(shù)據(jù)分析技術(shù)的數(shù)字社交媒體也因此成為“風(fēng)暴漩渦”。從2015年歐盟對(duì)俄羅斯針對(duì)東歐的“數(shù)字影響力行動(dòng)”的指責(zé)，到2016年美國(guó)情報(bào)界宣稱總統(tǒng)大選遭受干涉，再到新冠疫情期間推特(Twitter)等社交媒體頻繁出現(xiàn)虛假信息(disinformation)與錯(cuò)誤信息(misinformation)，這種圍繞數(shù)據(jù)搜集和投放的“混合戰(zhàn)爭(zhēng)”愈發(fā)引起各國(guó)政界及學(xué)界的關(guān)注。(53)Yuriy Danyk, Tamara Maliarchuk and Chad Briggs, “Hybrid War: High-tech, Information and Cyber Conflicts”, Connections, Vol.16, No.2, 2017.

三、全球數(shù)據(jù)治理的前景與挑戰(zhàn)

基于地緣政治考量而興起的大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”帶來(lái)了一系列全球性問(wèn)題，為全球數(shù)字領(lǐng)域發(fā)展帶來(lái)了更多不確定性。正是在傳統(tǒng)治理機(jī)制回應(yīng)新興問(wèn)題受阻、新規(guī)則和新秩序建構(gòu)仍不完善的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)下，各主權(quán)國(guó)家開始圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)控制和數(shù)據(jù)安全等議題展開全方位博弈。正因如此，“全球數(shù)據(jù)治理”(global data governance)開始被國(guó)際行為體提上日程。在國(guó)際格局面臨重塑、中美關(guān)系發(fā)生質(zhì)變的背景下，如何在發(fā)展與安全、開放與保守等現(xiàn)實(shí)性矛盾之間進(jìn)行權(quán)衡取舍，將成為這一新興治理議題面臨的最大挑戰(zhàn)。

(一)全球數(shù)據(jù)治理的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

作為全球治理的一項(xiàng)新內(nèi)容，全球數(shù)據(jù)治理概念在近兩年一經(jīng)興起便迅速發(fā)展為實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界高度關(guān)注的問(wèn)題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)局(UNDESA)2020年12月對(duì)其的界定，全球數(shù)據(jù)治理“是一種系統(tǒng)的多維方法，用于制定政策和法規(guī)、建立機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)和國(guó)家戰(zhàn)略、培育有利的數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)并簡(jiǎn)化針對(duì)數(shù)據(jù)的管理模式”。(54)UNDESA, “Strengthening Data Governance for Effective Use of Open Data and Big Data Analytics for Combating COVID-19”, https://www.un.org/development/desa/dpad/publication/un-desa-policy-brief-89-strengthening-data-governance-for-effective-use-of-open-data-and-big-data-analytics-for-combating-covid-19/, December 21, 2020.而在“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”概念的最初提出者薩克斯看來(lái)，全球數(shù)據(jù)治理的概念“涉及管理數(shù)據(jù)時(shí)，政府如何與私營(yíng)部門進(jìn)行互動(dòng)的規(guī)則，包括有權(quán)訪問(wèn)數(shù)據(jù)的主體及其使用數(shù)據(jù)的方式”。(55)Samm Sacks and Justin Sherman, “Global Data Governance: Concepts, Obstacles, and Prospects”, New America Report, https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/reports/global-data-governance/, December 2019, p.7.國(guó)內(nèi)現(xiàn)行研究對(duì)全球數(shù)據(jù)治理作出了明確界定，即“各治理主體依據(jù)一定的規(guī)則對(duì)全球數(shù)據(jù)的產(chǎn)生、收集、儲(chǔ)存、流動(dòng)等各個(gè)環(huán)節(jié)以及與之相關(guān)的各行為體的利益進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)的過(guò)程”。(56)蔡翠紅、王遠(yuǎn)志：《全球數(shù)據(jù)治理：挑戰(zhàn)與應(yīng)對(duì)》，《國(guó)際問(wèn)題研究》2020年第6期。盡管上述定義之間存在一些差異，但大體上較為清晰地把握到了概念的本質(zhì)，即國(guó)際行為體圍繞數(shù)據(jù)的使用和流動(dòng)方式，制定并推行相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)、政策、法律及爭(zhēng)端解決機(jī)制。

第一，確保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是全球治理有效性的“決定性機(jī)制”。(57)Kenneth Abbott and Duncan Snidal, “International ‘standards’ and international governance”, Journal of European Public Policy, Vol.8, No.3, 2011.在全球數(shù)據(jù)治理的相關(guān)探討中，圍繞跨境流動(dòng)、計(jì)算設(shè)施本地化和其他技術(shù)協(xié)議(technical protocols)所形成的全球數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)有助于彌合現(xiàn)有分歧、建立有效信任機(jī)制，因此成為各國(guó)合作邁向縱深的先決條件。當(dāng)前，尚沒(méi)有任何國(guó)際組織在這一領(lǐng)域發(fā)揮先導(dǎo)作用，相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)制定工作分散在全球數(shù)百個(gè)組織之中；各利益相關(guān)方紛紛從國(guó)內(nèi)法規(guī)框架出發(fā)，尋求利用內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對(duì)接，并借此彌合差異。(58)代表性機(jī)制包括國(guó)際民用航空組織(ICAO)、國(guó)際海事組織(IMO)以及電氣與電子工程師協(xié)會(huì)(IEEE)等，參見(jiàn)Michel Girard, “Standards for Digital Cooperation”, Centre for International Governance Innovation, https://www.cigionline.org/sites/default/files/documents/Paper%20no.237.pdf, January 2020。相比之下，私營(yíng)部門與數(shù)字平臺(tái)深度參與全球數(shù)字治理，在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。然而，基于自身利益考量而尋求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)程并非“長(zhǎng)久之計(jì)”。隨著大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的日趨深化，以及技術(shù)的迅速進(jìn)步，此類“被動(dòng)”的標(biāo)準(zhǔn)化措施無(wú)法解決各國(guó)政府之間的原則性問(wèn)題，勢(shì)必為全球數(shù)據(jù)治理增加額外成本。目前可以看到的是，即便在西方國(guó)家陣營(yíng)內(nèi)部，相關(guān)分歧也難以彌合，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)將不可避免地導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)治理趨向碎片化。(59)例如，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議(TPP)、美墨加協(xié)定(USMCA)以及美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定(USJDTA)三個(gè)框架中，有關(guān)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)本地化的描述仍存在一定程度的差異，參見(jiàn)Stephanie Segal, “Whose Rules? The Quest for Digital Standards”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/whose-rules-quest-digital-standards, February 22, 2019。

第二，國(guó)內(nèi)外相協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)政策是促進(jìn)全球數(shù)據(jù)治理的重要基礎(chǔ)，而其背后則是國(guó)際行為體間“求同存異”的數(shù)據(jù)管理理念及對(duì)應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。正如上文所述，全球主要互聯(lián)網(wǎng)國(guó)家之間數(shù)字治理理念及對(duì)數(shù)據(jù)的認(rèn)知差異較大，所采取的戰(zhàn)略及政策側(cè)重點(diǎn)不盡相同。這種不均衡狀態(tài)迫使全球互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)依據(jù)本國(guó)國(guó)情推行差異化手段，進(jìn)而導(dǎo)致各國(guó)數(shù)據(jù)管理政策出現(xiàn)沖突，無(wú)法在國(guó)際層面相互對(duì)接。全球數(shù)據(jù)治理意在對(duì)這種無(wú)序狀態(tài)進(jìn)行規(guī)制，而聯(lián)合國(guó)和各類多邊機(jī)制是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的關(guān)鍵平臺(tái)。一方面，聯(lián)合國(guó)在這一進(jìn)程中將發(fā)揮重要的統(tǒng)籌性作用，對(duì)各國(guó)發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡，彌合數(shù)字鴻溝，化解圍繞數(shù)據(jù)領(lǐng)域的沖突，以求最大程度上發(fā)揮數(shù)據(jù)所帶來(lái)的全球價(jià)值；另一方面，各區(qū)域及多邊組織有必要以相對(duì)積極的姿態(tài)融入聯(lián)合國(guó)總體治理框架，并根據(jù)區(qū)域特質(zhì)細(xì)化和統(tǒng)一必要的數(shù)據(jù)政策，推動(dòng)并促成新興數(shù)據(jù)治理機(jī)制邁向成熟。

第三，有效的法律和規(guī)則是踐行全球數(shù)據(jù)治理的根本保障。有效的全球治理需要法律的強(qiáng)制力予以推動(dòng)。在數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和個(gè)人隱私保護(hù)等層面，各國(guó)逐漸形成了以地緣政治利益和國(guó)家安全為核心的國(guó)內(nèi)法律體系，彼此之間在內(nèi)容和適用范圍等領(lǐng)域相差較大。而全球數(shù)據(jù)治理的重任則是建立系統(tǒng)性的國(guó)際規(guī)制，并確保機(jī)制有效發(fā)揮其強(qiáng)制力。目前，WTO框架下的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)是全球數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的基礎(chǔ)框架。而美國(guó)在各個(gè)國(guó)際場(chǎng)合堅(jiān)持推行基于亞太經(jīng)合組織隱私框架(APEC Privacy Framework)建構(gòu)的跨境隱私規(guī)則體系(Cross Border Privacy Rules, CBPRs)，并利用其主導(dǎo)的TPP協(xié)議涉及跨境流動(dòng)的內(nèi)容在GATS限定框架內(nèi)不斷削弱各國(guó)的數(shù)據(jù)管理限制，以保護(hù)其“網(wǎng)絡(luò)霸權(quán)”。近年來(lái)，歐盟嘗試將隱私保護(hù)的重要性置于數(shù)據(jù)流動(dòng)之上，并借此推進(jìn)新的道路。(60)Gregory Treverton, “Data: Governance and Geopolitics”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/data-governance-and-geopolitics, January 11, 2021.此外，全球數(shù)據(jù)治理還亟須在現(xiàn)有基礎(chǔ)上持續(xù)拓寬參與渠道，提升法律法規(guī)對(duì)低網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)度國(guó)家的適配性，以“全局觀念”審視數(shù)據(jù)的價(jià)值和意義，令自身演進(jìn)為真正的國(guó)際機(jī)制，而非大國(guó)協(xié)調(diào)折中的結(jié)果。

第四，設(shè)計(jì)適配的爭(zhēng)端解決機(jī)制是保障數(shù)據(jù)治理體系可靠性和可預(yù)見(jiàn)性的核心因素，其重要意義在涉及數(shù)據(jù)的多邊數(shù)字貿(mào)易和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域尤為突出。長(zhǎng)期以來(lái)，以關(guān)貿(mào)總協(xié)定(GATT)爭(zhēng)端解決機(jī)制核心規(guī)則為基礎(chǔ)發(fā)展而來(lái)的WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制是促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展、維護(hù)多邊貿(mào)易體制穩(wěn)定性的關(guān)鍵要素。(61)J.G.Merrills, International Dispute Settlement, Cambridge University Press, 2005, pp.211-213.但面對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)及其衍生的網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題，其實(shí)踐卻遭遇諸多困境，包括數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)是否可以被界定為商品和服務(wù)、在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代前業(yè)已成型的規(guī)則是否適用于現(xiàn)行國(guó)家之間的數(shù)字貿(mào)易以及數(shù)據(jù)本地化政策是否違反成員國(guó)的義務(wù)等。(62)Joshua Meltzer and Cameron Kerry, “Cybersecurity and Digital Trade: Getting It Right”, Brookings, https://www.brookings.edu/research/cybersecurity-and-digital-trade-getting-it-right/, September 18, 2019.近年來(lái)，中美兩國(guó)圍繞“重要數(shù)據(jù)”和“個(gè)人信息”的轉(zhuǎn)讓規(guī)則展開激烈交鋒，而現(xiàn)有機(jī)制難以解決這種爭(zhēng)端。對(duì)此，創(chuàng)新現(xiàn)有爭(zhēng)端解決機(jī)制(DSS)，建立有法律約束力的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(DSB)，是確保法律長(zhǎng)期有效的前提條件。

上述“四大支柱”相輔相成，共同形成全球數(shù)據(jù)治理在理論層面的框架。為確保國(guó)家之間在數(shù)據(jù)相關(guān)問(wèn)題領(lǐng)域形成共識(shí)，超越國(guó)家層面的考量和協(xié)調(diào)是十分必要的。近兩年，全球網(wǎng)絡(luò)大國(guó)已經(jīng)開始率先發(fā)力，試圖尋求此類共識(shí)。針對(duì)困擾全球各國(guó)許久的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)問(wèn)題，2019年6月，日本首相安倍晉三在G20峰會(huì)上以強(qiáng)化“信任”(trust)而非追求強(qiáng)制性承諾為核心，提出旨在通過(guò)創(chuàng)建新框架來(lái)規(guī)范數(shù)據(jù)流通進(jìn)而促進(jìn)規(guī)則形成的“大阪軌道”(Osaka Track)。包括中美在內(nèi)的二十四個(gè)國(guó)家積極響應(yīng)，并簽署了名為《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)合宣言》的共同聲明，但印度、印尼和南非等國(guó)卻因民族主義等多方面的考量而放棄了這一機(jī)會(huì)。此外，WTO于2019年在達(dá)沃斯召開的會(huì)議也涉及數(shù)字貿(mào)易中數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的問(wèn)題；經(jīng)合組織(OECD)也推行了一項(xiàng)2021年-2022年數(shù)據(jù)治理橫向項(xiàng)目。

面對(duì)當(dāng)前的“網(wǎng)絡(luò)安全轉(zhuǎn)折點(diǎn)”，(63)Alois Zwinggi, Marco Pineda, Daniel Dobrygowski and Rebekah Lewis, “Why 2020 is a turning point for cybersecurity”, World Ecnomic Forum, https://www.weforum.org/agenda/2020/01/what-are-the-cybersecurity-trends-for-2020/, January 23, 2020.有美國(guó)研究人員呼吁從范圍更小、利益和價(jià)值觀更為一致的七國(guó)集團(tuán)(G7)出發(fā)重新起草聲明，而作為2021年G7會(huì)議東道國(guó)的英國(guó)已接受了這一提議。英國(guó)將在春季召開G7數(shù)字和技術(shù)部長(zhǎng)會(huì)議，并以此為基礎(chǔ)，召開囊括更多參與者的“未來(lái)技術(shù)論壇”(Future Tech Forum)。(64)Matthew Goodman and Pearl Risberg, “Advancing Data Governance in the G7”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/advancing-data-governance-g7, February 2, 2021.雖然這一機(jī)制曾在全球治理領(lǐng)域發(fā)揮重要的引領(lǐng)性作用，但在新冠疫情擴(kuò)散和大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)加劇的雙重壓力背景下，其能否仍舊秉持中立和公平的態(tài)度來(lái)推進(jìn)相關(guān)數(shù)據(jù)規(guī)則尚屬未知。

(二)全球數(shù)據(jù)治理所面臨的挑戰(zhàn)

誠(chéng)如上文所述，全球數(shù)據(jù)治理涉及對(duì)國(guó)家、個(gè)人和私營(yíng)部門三方面行為主體的利益考量。如何調(diào)和其間的矛盾和分歧，并在此基礎(chǔ)上建立超越國(guó)家的治理框架，是一項(xiàng)具有較大挑戰(zhàn)性的任務(wù)。正因如此，全球數(shù)據(jù)治理在起步階段便遭遇多方面的現(xiàn)實(shí)性挑戰(zhàn)。

1.全球治理碎片化的風(fēng)險(xiǎn)

全球數(shù)據(jù)治理的核心議題是數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)與個(gè)人數(shù)據(jù)隱私問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)無(wú)疑是國(guó)家行為體如何能夠在“安全”和“發(fā)展”這一組概念之間尋求一個(gè)更為契合自身國(guó)情的“平衡點(diǎn)”。這種情況造成了國(guó)際主體針對(duì)“數(shù)據(jù)主權(quán)”(data sovereignty)這一概念的認(rèn)知差異，即“數(shù)據(jù)應(yīng)當(dāng)在多大程度上受收集國(guó)家地區(qū)法律及治理結(jié)構(gòu)的約束”。(65)William Carter and Erol Yayboke, “Data Governance Principles for the Global Digital Economy”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/data-governance-principles-global-digital-economy，June 4, 2019.對(duì)此，不同大國(guó)依據(jù)自身的治理偏好進(jìn)行詮釋和演繹，持續(xù)削弱共識(shí)形成的可能性，并引發(fā)規(guī)則競(jìng)合和管制沖突。鑒于中國(guó)、美國(guó)、俄羅斯以及印度等主要互聯(lián)網(wǎng)大國(guó)此前已長(zhǎng)期深陷網(wǎng)絡(luò)空間曠日持久的博弈之中，其數(shù)據(jù)治理的主張也將不可避免地受到差異化國(guó)家文化和網(wǎng)絡(luò)治理理念的影響，從而導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間治理共識(shí)的長(zhǎng)期缺位。如果數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的“意大利面碗效應(yīng)”出現(xiàn)，那么2019年《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)合宣言》意圖建立的“信任”便無(wú)從談起，更不用提在全球范圍內(nèi)制定行之有效的標(biāo)準(zhǔn)、政策和法律。

目前，數(shù)據(jù)治理的碎片化趨勢(shì)已經(jīng)開始體現(xiàn)。首先，以印度為代表的新興經(jīng)濟(jì)體明確反對(duì)美國(guó)、日本和加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家傾向于“強(qiáng)化數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”的做法，認(rèn)為這會(huì)不可避免地將其國(guó)內(nèi)的技術(shù)初創(chuàng)公司扼殺在搖籃里。(66)Arindrajit Basu, Elonnai Hickok and Aditya Singh Chawla, “The Localisation Gambit: Unpacking Policy Measures for Sovereign Control of Data in India”, The Centre for Internet and Society, https://cis-india.org/internet-governance/resources/the-localisation-gambit.pdf, March 19, 2019, pp.13-22.因此，其明確表示遠(yuǎn)離《大阪數(shù)字經(jīng)濟(jì)聯(lián)合宣言》正是這種“反數(shù)字殖民主義”和“數(shù)據(jù)防御主義”的集中體現(xiàn)。(67)劉金河、崔保國(guó)：《數(shù)據(jù)本地化和數(shù)據(jù)防御主義的合理性與趨勢(shì)》，《國(guó)際展望》2020年第6期。其次，中美在數(shù)字領(lǐng)域的戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)同樣助推了數(shù)據(jù)治理的碎片化趨勢(shì)，并促成兩國(guó)“數(shù)據(jù)壁壘”的形成。正如上文所述，長(zhǎng)期以“數(shù)據(jù)自由流動(dòng)”為治理原則的美國(guó)政府采取了“敏感數(shù)據(jù)”(sensitive data)與普通數(shù)據(jù)的二分法，并借助國(guó)外投資審查委員會(huì)等機(jī)制限制數(shù)據(jù)向中國(guó)的流動(dòng)。最后，針對(duì)數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)方式的問(wèn)題，西方國(guó)家陣營(yíng)內(nèi)部也產(chǎn)生了分歧。2015年，歐洲法院在“棱鏡門”事件爆發(fā)后宣布廢止“歐美安全港框架協(xié)議”(U.S.-EU Safe Harbor Framework)。(68)Liane Colonna, “PRISM and the European Union’s Data Protection Directive”, Information Technology and Privacy Law, Vol.30, No.2, 2013.2018年以來(lái)，歐盟再次加強(qiáng)了對(duì)個(gè)人隱私保護(hù)的優(yōu)先考量，并高調(diào)推行《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》，進(jìn)一步加深了歐美在數(shù)據(jù)流通方面的裂痕。2020年8月，歐洲法院又作出裁決，認(rèn)定歐美之間于2016年通過(guò)的協(xié)議“隱私盾”(Privacy Shield)無(wú)效。(69)Kenneth Propp, “Return of the Transatalantic Privacy War”, Atlantic Council, https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/return-of-the-transatlantic-privacy-war/, July 20, 2020.自此，基于安全而形成的跨大西洋伙伴關(guān)系卻因數(shù)據(jù)流動(dòng)理念的差異而走上“殊途”。

2.全球數(shù)字治理機(jī)制效度的削弱

近年來(lái)，在“反全球化”趨勢(shì)影響下，新一波民族主義與民粹主義思潮迅猛來(lái)襲，各國(guó)單邊主義和保護(hù)主義政策疊加推行，為全球治理帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。當(dāng)前治理體系顯然無(wú)法對(duì)這種趨勢(shì)作出有效回應(yīng)，致使其效度遭到持續(xù)削弱。而作為一種新興治理機(jī)制的全球數(shù)據(jù)治理同樣遭受負(fù)面影響，自產(chǎn)生起便被籠罩在不斷加劇的“治理赤字”之中。

一方面，大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)背景下各國(guó)在數(shù)據(jù)理念方面的根本性分歧，誘發(fā)治理規(guī)范“去合法化”。正如著名學(xué)者安東尼·麥克格魯(Anthony McGrew)所述，正是權(quán)力和等級(jí)制度塑造了全球治理的結(jié)構(gòu)、根本目的和優(yōu)先權(quán)。(70)Anthony McGrew,“Liberal-Internationalism: Between Realism and Cosmopolitanism”, in David Held and Anthony McGrew (eds.), Governing Globalization: Power, Authority and Global Governance, Wiley Publishers, 2002.在數(shù)字領(lǐng)域，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家相對(duì)優(yōu)勢(shì)在逐步減少，新興國(guó)家在其科技得以迅猛發(fā)展的同時(shí)，紛紛提出參與構(gòu)建治理制度的訴求。近年來(lái)全球數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域針對(duì)“數(shù)據(jù)全球流動(dòng)”和“數(shù)據(jù)本地化”展開的競(jìng)合，反映出全球數(shù)字國(guó)家圍繞“誰(shuí)的規(guī)則”這一問(wèn)題開展的多方博弈。(71)Stephanie Segal, “Whose Rules? The Quest for Digital Standards”, CSIS, https://www.csis.org/analysis/whose-rules-quest-digital-standards, February 22, 2019.理念的分歧與競(jìng)爭(zhēng)也使得國(guó)家之間在該領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，合作意愿持續(xù)降低。另一方面，隨著技術(shù)的發(fā)展與數(shù)字治理相關(guān)的議程持續(xù)擴(kuò)大，全球數(shù)據(jù)治理“盲點(diǎn)”不斷增加。作為數(shù)字技術(shù)的基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)幾乎涉及數(shù)字治理的方方面面，包括數(shù)字貿(mào)易、數(shù)據(jù)流通與保護(hù)、數(shù)字貨幣、數(shù)字平臺(tái)、人工智能倫理和“網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)”等領(lǐng)域。大國(guó)在上述所有領(lǐng)域幾乎均未形成共識(shí)，不但加劇了舊有全球性問(wèn)題，同時(shí)也衍生出一系列新的問(wèn)題，更不用說(shuō)形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)治理共識(shí)。與此同時(shí)，數(shù)字科技研發(fā)的速度持續(xù)提升，技術(shù)發(fā)展日新月異，數(shù)據(jù)治理規(guī)則的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于數(shù)字科技變革進(jìn)程，這種治理制度供給的嚴(yán)重不足和滯后同樣將削弱全球數(shù)字治理機(jī)制的有效性。

3.私營(yíng)部門如何參與全球治理

二戰(zhàn)以來(lái)，政府間組織長(zhǎng)期在全球治理機(jī)制中占據(jù)主導(dǎo)地位，并在主權(quán)國(guó)家協(xié)商基礎(chǔ)上建立國(guó)際秩序。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的興起和新興治理議題的出現(xiàn)，以數(shù)字平臺(tái)為代表的私營(yíng)部門開始成為參與全球治理的重要力量，并一度成為全球數(shù)據(jù)治理規(guī)則的主要貢獻(xiàn)者；而政府則通過(guò)保持中立性來(lái)確保數(shù)字技術(shù)和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來(lái)，隨著網(wǎng)絡(luò)空間安全風(fēng)險(xiǎn)逐步增加，大國(guó)博弈持續(xù)加劇，數(shù)字空間的“自我治理模式”逐漸退出歷史舞臺(tái)，政府重新占據(jù)主導(dǎo)地位。(72)毛維準(zhǔn)、劉一燊：《數(shù)據(jù)民族主義：驅(qū)動(dòng)邏輯與政策影響》，《國(guó)際展望》2020年第3期。圍繞數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)和個(gè)人隱私，各國(guó)均在不同程度上推進(jìn)了政府與私營(yíng)部門之間的合作；相比前者，后者更能夠借助自身的靈活性游走于國(guó)際機(jī)制之間，推動(dòng)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)則的出臺(tái)，因而在治理框架的發(fā)展過(guò)程中具備獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。(73)中國(guó)信息通信院：《全球數(shù)字治理白皮書(2020年)》，http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202012/P020201215465405492157.pdf, 2020年12月，第47頁(yè)。

然而，這種新興的公私合作治理模式面臨諸多掣肘，政府與私營(yíng)部門之間的關(guān)系仍有待明晰。首先，雙方目前存在嚴(yán)重的數(shù)據(jù)量不對(duì)等。幾乎所有大國(guó)的用戶數(shù)據(jù)均為互聯(lián)網(wǎng)信息巨頭所占有，而大部分政府均缺乏對(duì)于重要數(shù)據(jù)的直接控制，總體處于一種“介入式治理”的被動(dòng)狀態(tài)。在這種背景下，政府難以對(duì)戰(zhàn)略性數(shù)據(jù)和一般數(shù)據(jù)進(jìn)行有效區(qū)分，只能無(wú)差別地限制所有數(shù)據(jù)的跨境流動(dòng)。其次，以盈利為導(dǎo)向的私營(yíng)部門參與治理的動(dòng)力不足。在涉及數(shù)據(jù)流動(dòng)的國(guó)際貿(mào)易規(guī)則方面，大量電子商務(wù)平臺(tái)尚能在多個(gè)環(huán)節(jié)深度對(duì)接市場(chǎng)機(jī)制。而在內(nèi)容治理或信息安全等方面，重要社交媒體卻參與治理乏力，甚至一度導(dǎo)致假信息與錯(cuò)誤信息泛濫，對(duì)國(guó)家之間的關(guān)系產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。(74)Petros Iosifidis, Nicholas Nicoli,Digital Democracy, Social Media and Disinformation, Routledge, 2020, p.7.最后，私營(yíng)部門參與數(shù)據(jù)治理也暴露了諸多安全隱患。濫用用戶數(shù)據(jù)以謀求利益是長(zhǎng)期存在于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的問(wèn)題，并缺乏有效管制。新冠疫情暴發(fā)后，這一問(wèn)題更加突出。根據(jù)美國(guó)國(guó)際商用機(jī)器公司研究所(IBM Policy Lab)的調(diào)查顯示，疫情期間美國(guó)和歐盟有高達(dá)49%的受訪者認(rèn)為私營(yíng)部門借政府之名侵犯?jìng)€(gè)人隱私。(75)IBM Policy Lab, “IBM Policy Lab Morning Consult Poll on Tech, Privacy and the Pandemic”, https://www.ibm.com/blogs/policy/morning-consult-pandemic-tech-privacy-poll/, October 27, 2020.可以預(yù)見(jiàn)的是，全球數(shù)據(jù)治理體系中缺乏對(duì)用戶隱私數(shù)據(jù)的體系化規(guī)制將導(dǎo)致這種情況長(zhǎng)期存在。

余論：中國(guó)在“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”與全球數(shù)據(jù)治理中的角色

在當(dāng)前大數(shù)據(jù)時(shí)代中，數(shù)據(jù)所蘊(yùn)含的價(jià)值已經(jīng)超越傳統(tǒng)經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，發(fā)展為重要的國(guó)家安全戰(zhàn)略資源?！皵?shù)據(jù)戰(zhàn)”正是近年來(lái)網(wǎng)絡(luò)空間大國(guó)圍繞這一戰(zhàn)略資源所開展的博弈，其本質(zhì)是國(guó)家之間對(duì)數(shù)據(jù)主權(quán)及跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)等問(wèn)題訴諸的新一輪政治競(jìng)爭(zhēng)。在國(guó)際格局出現(xiàn)變動(dòng)、中美關(guān)系發(fā)生質(zhì)變以及新冠疫情全球蔓延的復(fù)合背景下，持續(xù)深化的“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”將導(dǎo)致全球網(wǎng)絡(luò)空間的不穩(wěn)定性上升，進(jìn)一步影響本就呈現(xiàn)明顯逆退趨勢(shì)的全球化進(jìn)程。

作為崛起中的數(shù)字大國(guó)，中國(guó)處于“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的中心，并承受著該趨勢(shì)帶來(lái)的沖擊。其中政府與企業(yè)直面這些沖擊，成為應(yīng)對(duì)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的兩個(gè)關(guān)鍵主體。在面對(duì)同時(shí)涵蓋經(jīng)濟(jì)、科技、政治與安全等多領(lǐng)域因素的復(fù)合型挑戰(zhàn)時(shí)，兩者的關(guān)注重心存在較大差別。

一方面，中國(guó)在總體上尚處于信息領(lǐng)域技術(shù)不斷取得突破、網(wǎng)絡(luò)升級(jí)換代逐步擴(kuò)展的“爬坡期”。以相對(duì)穩(wěn)定的節(jié)奏推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)建設(shè)，進(jìn)一步健全現(xiàn)有法律法規(guī)體系，無(wú)疑是當(dāng)前決策機(jī)構(gòu)的首要任務(wù)。目前，在不同的數(shù)據(jù)治理理念和法律體系之下，全球已經(jīng)初步形成了以中國(guó)、歐盟、美國(guó)和印度為代表的四種數(shù)據(jù)管理“范式”，彼此之間在運(yùn)作機(jī)理、政策傾向、對(duì)待個(gè)人隱私的態(tài)度以及政府介入的程度等方面存在較大差異性。(76)Christine Jiang and Sabrina Martin, “The Geopolitics of Data Governance, Research Report Part I: Data Governance Regimes”, Oxford Insights, https://www.oxfordinsights.com/the-geopolitics-of-data-governance, 2020, pp.18-19.在該過(guò)程中，中國(guó)政府以實(shí)踐反哺立法，對(duì)國(guó)內(nèi)法律體系進(jìn)行持續(xù)完善和充實(shí)。2021年6月10日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議通過(guò)《數(shù)據(jù)安全法》，該法新設(shè)國(guó)家核心數(shù)據(jù)管理制度，并建立國(guó)家層面的數(shù)據(jù)安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時(shí)加大違法行為處理力度。該法是中國(guó)第一部有關(guān)數(shù)據(jù)安全的專門法律，標(biāo)志著中國(guó)在數(shù)據(jù)立法方面的重大突破?？梢灶A(yù)見(jiàn)，未來(lái)其他數(shù)字領(lǐng)域欠發(fā)達(dá)或不發(fā)達(dá)國(guó)家將依據(jù)國(guó)情在四種范式中進(jìn)行“選擇性效仿”，進(jìn)而形成一波“追隨效應(yīng)”。例如，尼日利亞、坦桑尼亞與越南等多國(guó)已開始推行與中國(guó)相似的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略和法律體系。一個(gè)以大國(guó)為核心、其他國(guó)家依附的新型“數(shù)據(jù)陣營(yíng)”或?qū)⒏〕鏊?，策?dòng)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”步入“下半場(chǎng)”。

另一方面，在“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”創(chuàng)造的環(huán)境下，各國(guó)強(qiáng)化“數(shù)字疆界”的各類舉措將持續(xù)為跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)增加成本，一種新興的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘逐漸形成。中國(guó)數(shù)字跨國(guó)科技企業(yè)的合規(guī)成本持續(xù)上升，并時(shí)刻面臨著數(shù)據(jù)監(jiān)管所帶來(lái)的政治風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)“出?！眲?shì)必將面臨更多困境。2021年4月，俄勒岡州民主黨參議院羅恩·懷登(Ron Wyden)提出法案，規(guī)定將美國(guó)境內(nèi)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)出口到“不友好國(guó)家”屬非法行為。此次提案是美國(guó)歷史上首次嘗試通過(guò)法律強(qiáng)行切斷向第三方出售個(gè)人數(shù)據(jù)的行為，標(biāo)志了未來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)的“立法風(fēng)向”。(77)Drew Harwell, “Wyden Urges Ban on Sale of Americans’ Personal Data to ‘Unfriendly’ Foreign Governments”, The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/technology/2021/04/15/personal-data-foreign-government-ban/, April 15, 2021.為應(yīng)對(duì)這種趨勢(shì)，我國(guó)數(shù)字相關(guān)企業(yè)可酌情將戰(zhàn)略重心置于解決“可信承諾”(credible commitment)問(wèn)題，即如何在海外運(yùn)營(yíng)中說(shuō)服外國(guó)政府及執(zhí)法機(jī)構(gòu)相信本公司不會(huì)將對(duì)象國(guó)公民數(shù)據(jù)與母國(guó)政府共享。

從國(guó)際政治層面看，中美圍繞數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)展開的競(jìng)爭(zhēng)是大國(guó)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”的主線，其背后隱含著兩國(guó)不盡相同的網(wǎng)絡(luò)空間治理理念。特朗普政府時(shí)期，基于對(duì)華遏制的總體戰(zhàn)略考量，美國(guó)先后采取制裁中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、限制關(guān)鍵技術(shù)數(shù)據(jù)流向中國(guó)、建立“去中國(guó)化”多邊數(shù)據(jù)治理框架以及推行“清潔網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃”(Clean Network)等方式，意圖在數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全面對(duì)華打壓。可以看到，近年來(lái)“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”所引發(fā)的數(shù)據(jù)政治化，使中國(guó)科技公司在美業(yè)務(wù)面臨前所未有的挑戰(zhàn)。面對(duì)美國(guó)政府的調(diào)查和禁令，TikTok只得切割與其母公司字節(jié)跳動(dòng)之間的關(guān)聯(lián)，并在該過(guò)程中付出了相對(duì)高昂的成本。與此同時(shí)，“數(shù)據(jù)戰(zhàn)”概念的提出者薩克斯多次撰文對(duì)特朗普政府對(duì)華“全面打擊”的方略進(jìn)行批評(píng)，并號(hào)召美國(guó)政府借鑒中國(guó)在維護(hù)信息隱私權(quán)等方面的各類舉措。在參加美國(guó)參議院聽證會(huì)時(shí)，薩克斯明確建議美國(guó)政府采取更有針對(duì)性的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略。(78)U.S.Senate Committee on the Judiciary, Subcommittee on Crime and Terrorism, “Dangerous Partners: Big Tech and Beijing”, https://www.judiciary.senate.gov/imo/media/doc/Sacks%20Testimony.pdf, March 3, 2020.可以預(yù)見(jiàn)，拜登任內(nèi)的美國(guó)政府或?qū)⒓橙　靶≡焊邏Α?small yard, high fence)理念，以更為細(xì)化、精準(zhǔn)和具體的方式，在數(shù)據(jù)領(lǐng)域開展對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)。(79)“Samm Sacks Testifies Before House Foreign Affairs Committee on ‘Smart Competition’ With China”, New America, https://www.newamerica.org/cybersecurity-initiative/digichina/blog/samm-sacks-testifies-house-foreign-affairs-committee-smart-competition-china/, May 10, 2019.為了應(yīng)對(duì)這種戰(zhàn)略調(diào)整，從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，由上至下地發(fā)動(dòng)針對(duì)各大跨境數(shù)據(jù)密集型企業(yè)的系統(tǒng)性評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上制定、推行適配的數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，是必要且急迫的。

面對(duì)美國(guó)和歐洲打造的“數(shù)據(jù)俱樂(lè)部”，中國(guó)在全球數(shù)據(jù)治理中扮演的角色愈發(fā)關(guān)鍵。中國(guó)在參與構(gòu)建全球數(shù)據(jù)治理框架的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)秉持更為宏觀的數(shù)字愿景，遵循“一帶一路”倡議中“開放包容”與“互學(xué)互鑒”的基本原則，求同存異，在維護(hù)各國(guó)主權(quán)和利益的基礎(chǔ)上，最大程度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)安全有序流動(dòng)。中國(guó)于2020年年底至2021年年初簽署并核準(zhǔn)的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》(RCEP)為踐行相應(yīng)的數(shù)據(jù)治理理念提供了重要契機(jī)。該協(xié)定中，涉及電子商務(wù)的條款充分體現(xiàn)出對(duì)締約方規(guī)制自由(regulatory autonomy)的尊重，為締約方預(yù)留充足的規(guī)制空間，是未來(lái)中國(guó)推進(jìn)“數(shù)字絲路”進(jìn)程的重要參照。(80)洪延青：《推進(jìn)“一帶一路”數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)的中國(guó)方案——以美歐范式為背景的展開》，《中國(guó)法律評(píng)論》2021年第2期。

與傳統(tǒng)戰(zhàn)略資源不同的是，數(shù)據(jù)的價(jià)值必須通過(guò)流動(dòng)釋放。因此，數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)將是一種無(wú)法避免的客觀趨勢(shì)。作為推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間良性變革的重要舉措，全球數(shù)據(jù)治理的重要性逐步凸顯，是緩解當(dāng)前全球“數(shù)字失序”窘境的“良方”。然而，與其他各類治理議題相同，未來(lái)全球數(shù)據(jù)治理的發(fā)展與推進(jìn)勢(shì)必面臨諸多困境。如何回應(yīng)國(guó)家之間治理理念的差異？如何在全球治理效能普遍下降的背景下建立新的有效框架？如何重新厘定私營(yíng)部門在治理中扮演的角色？上述均是中國(guó)在探索這一新興治理議題過(guò)程中亟待回答的問(wèn)題。