孫浩 張毅 翟文滄

【摘要】本文通過(guò)對(duì)目前城市更新背景、方式的解讀，探討在城市更新過(guò)程中影響社會(huì)和諧的主要矛盾與相關(guān)門檻，同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策、運(yùn)作模式和管理機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)，初步摸索在城市更新中實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的有效途徑和方法。

【關(guān)鍵詞】城市更新；和諧；機(jī)制

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 11.019

1、城市更新的背景

1.1國(guó)家關(guān)于土地集約使用的要求

2008年1月3日，備受關(guān)注的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》正式出臺(tái)，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地將成為政府部門乃至全社會(huì)的共同責(zé)任和義務(wù)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的根本方針。《通知》重點(diǎn)明確了充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率的政策措施。

1.2城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇

城市更新是實(shí)現(xiàn)城市總體規(guī)劃和重點(diǎn)地區(qū)宏偉藍(lán)圖的必然選擇，是檢驗(yàn)政府“執(zhí)政為民”的決心和執(zhí)政能力的重要依據(jù)，在很大程度上影響著城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。城市更新與城市相關(guān)產(chǎn)業(yè)和社會(huì)事業(yè)關(guān)聯(lián)度大，存在較強(qiáng)的聯(lián)帶效應(yīng)，其順利推行，除對(duì)改善居住條件、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、社區(qū)建設(shè)和環(huán)境建設(shè)產(chǎn)生一定的影響外，還將導(dǎo)致戶籍、就業(yè)、入學(xué)、消費(fèi)、社會(huì)保障、招商引資等發(fā)生變化，從而影響城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面。

1.3改善民生的有效途徑

沒有城市更新就無(wú)法改善舊區(qū)居民居住條件，城市道路、市政設(shè)施條件等配套保障工作無(wú)法施行，城市空間形態(tài)、綠化環(huán)境質(zhì)量、文教衛(wèi)體等資源的整合與提升將很難實(shí)現(xiàn)。

1.4實(shí)現(xiàn)舊城復(fù)興的必由之路

城市更新將從各方面促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，通過(guò)追求全面的城市功能調(diào)整和社會(huì)活力再生，激活城市的社會(huì)文化空間，優(yōu)化投資環(huán)境，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)舊區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，同時(shí)擴(kuò)大了政府稅收來(lái)源，拉動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)。

2、城市更新的方式

吳良鏞先生認(rèn)為，舊城更新主要包括三方面內(nèi)容，其一是改造、改建或再開發(fā)（Redevelopment），指比較完整地剔出現(xiàn)有環(huán)境中的某些方面，目的是為了開拓空間，增加新的內(nèi)容以提高環(huán)境質(zhì)量；其二是整治（Rehabilitation），指對(duì)現(xiàn)有環(huán)境進(jìn)行合理的調(diào)節(jié)利用，一般指作局部的調(diào)整或小的改動(dòng)；其三是保護(hù)（Conservation），指保護(hù)現(xiàn)有的格局和形式并加以維護(hù)，一般不許進(jìn)行改動(dòng)。

3、城市更新中的主要矛盾與門檻

3.1拆遷矛盾

綜合因素的影響導(dǎo)致拆遷中的利益沖突，拆遷人與被拆遷人之間的利益矛盾逐漸激化，不規(guī)范、不文明的拆遷行為時(shí)有發(fā)生，另外，拆遷本身還會(huì)對(duì)歷史上形成的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的一次強(qiáng)制性調(diào)整，在一定程度上對(duì)動(dòng)遷居民帶來(lái)困難，有些甚至是無(wú)法克服與逾越的。如大量異地安置居民雖然改善了居住條件，但由于居住與就業(yè)地點(diǎn)相距甚遠(yuǎn)，造成難以承受的生活成本，甚至陷入新的貧困，部分拆遷居民容易心態(tài)失去平衡。由于拆遷矛盾的突出與激化，近幾年來(lái)反映城市建設(shè)特別是拆遷安置問(wèn)題的信訪呈逐年上升趨勢(shì)。

3.2風(fēng)貌的保持與延續(xù)

城市更新中會(huì)對(duì)舊城風(fēng)貌帶來(lái)影響，特別對(duì)有一定歷史遺存的城區(qū)，“度”的問(wèn)題難以把握。大規(guī)模的組織舊區(qū)改造模式往往呈現(xiàn)出破壞性特點(diǎn)，部分建設(shè)單位往往不顧援助居民利益和社會(huì)公共利益，公共空間越來(lái)越少，建筑卻越建越高，在商業(yè)利益的驅(qū)動(dòng)下，各項(xiàng)目爭(zhēng)奇斗艷，空間環(huán)境來(lái)不及充分論證與推敲，整體上缺乏呼應(yīng)與協(xié)調(diào)，城市特色風(fēng)貌、環(huán)境質(zhì)量和空間秩序往往雜亂無(wú)序。歷史城區(qū)和有特色風(fēng)貌的舊城被改造大潮弄得面目全非，即便保留了少量可憐的所謂“標(biāo)志性”歷史遺存，也由于周邊風(fēng)貌協(xié)調(diào)的“準(zhǔn)地段”被完全拆除重建而變得“凄凄慘慘”，風(fēng)貌特色蕩然無(wú)存，造成無(wú)法彌補(bǔ)的缺憾。

3.3基礎(chǔ)設(shè)施的考驗(yàn)

舊城居民生活水平的提高，產(chǎn)業(yè)的提升對(duì)原有基礎(chǔ)設(shè)施是重大考驗(yàn)，沒有基礎(chǔ)設(shè)施的更新就不會(huì)有舊城的更新。由于歷史的原因，舊城區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施多數(shù)是基于當(dāng)時(shí)歷史時(shí)期和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下而配套建設(shè)的，符合當(dāng)時(shí)的社會(huì)需求。當(dāng)一大片新的居民區(qū)和商務(wù)辦公區(qū)拔地而起時(shí)，面臨供熱、供氣和供電等設(shè)施供應(yīng)能力不足甚至空白，同時(shí)由于年代久遠(yuǎn)，管網(wǎng)系統(tǒng)老化情況普遍，輸送能力不足。

3.4城市文脈的變革

舊城改變的除了物質(zhì)環(huán)境外，更重要的是人文環(huán)境的變革，很容易產(chǎn)生對(duì)原有文脈的割裂，包括生活方式、鄰里關(guān)系、道德風(fēng)尚等。當(dāng)高樓大廈林立于原來(lái)相對(duì)較小的空間尺度中，形成鋼筋水泥的森林，居民們會(huì)感覺到無(wú)盡的陌生感和渺小感，他們不再愿意出來(lái)散步、遛寵物、閑談，再加上部分原住居民的遷移，大量新居民的涌入，鄰里們“雞犬不相聞、老死不相往來(lái)”，人際關(guān)系開始變得冷漠。

4、相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒

4.1英國(guó)城市更新運(yùn)作機(jī)制

英國(guó)城市更新服從于城市總體規(guī)劃，非常具有計(jì)劃性，20世紀(jì)90年代以來(lái)強(qiáng)調(diào)“政府+開發(fā)商+社區(qū)”三向伙伴關(guān)系為導(dǎo)向的城市更新，成為一股城市更新的新思潮，同時(shí)還強(qiáng)調(diào)更新的內(nèi)涵，即經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等多目標(biāo)的綜合性更新，而不是有房地產(chǎn)開發(fā)主導(dǎo)的單一目標(biāo)型更新?；谏鐓^(qū)的三方伙伴關(guān)系使得長(zhǎng)期被忽視的弱勢(shì)社區(qū)居民被納入到城市政策的主流，使他們有機(jī)會(huì)在更新決策過(guò)程中行使自己的權(quán)力，參與方案的制訂與實(shí)施。同時(shí)也為各方利益集團(tuán)提供了交換觀點(diǎn)、建立共識(shí)的平臺(tái)，使得決策方案具有更廣泛的代表性，使得社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及環(huán)境等各方面的考慮更加均衡。到2000年，英國(guó)全國(guó)至少有700個(gè)這樣的更新伙伴活躍在區(qū)域、市、鄰里社區(qū)等不同層次和領(lǐng)域。三方伙伴關(guān)系、社區(qū)公眾參與以及社區(qū)能力培育成為當(dāng)前英國(guó)城市更新政策的最新趨向。

4.2香港舊城更新運(yùn)作機(jī)制

香港的公共房屋政策是其社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)的重要推動(dòng)力。1972年香港政府提出“十年建屋計(jì)劃”，舊城改造全面展開，先后涉及環(huán)境改善計(jì)劃、公共村屋重建計(jì)劃、市區(qū)改建計(jì)劃、綜合重建計(jì)劃和綜合發(fā)展計(jì)劃等，旨在提供更多土地興建社區(qū)設(shè)施，已達(dá)到改善環(huán)境的目的。1999年成立財(cái)政脫離政府的相對(duì)獨(dú)立的新的法定機(jī)構(gòu)“市區(qū)重建局”，主導(dǎo)舊城更新并擁有如下職責(zé)：①向城市規(guī)劃委員會(huì)申請(qǐng)批準(zhǔn)，把需要進(jìn)行改造的地方劃為綜合發(fā)展區(qū)；②為各發(fā)展區(qū)擬制發(fā)展藍(lán)圖；③在發(fā)展區(qū)內(nèi)收購(gòu)物業(yè)；④在必要的時(shí)候，向政府會(huì)同行政局建議收回發(fā)展區(qū)內(nèi)的物業(yè)，并進(jìn)行收地和拆除樓宇；⑤與房屋協(xié)會(huì)合作，安置受影響的住宅租客；⑥配合政府每年賣地計(jì)劃及工務(wù)計(jì)劃，把已清拆土地重建或出售發(fā)展，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施；⑦管理市區(qū)環(huán)境美化基金。若能獲財(cái)政司批準(zhǔn)，可保留售賣在發(fā)展區(qū)內(nèi)收回土地所得的收益，以支付日后計(jì)劃的費(fèi)用，必要時(shí)候還可建議政府依照整體資源分配程序，按每項(xiàng)計(jì)劃注入專門資金。

4.3成都危舊房改造運(yùn)作機(jī)制

成都在2002-2004兩年時(shí)間完成了大規(guī)模改造，不僅沒引發(fā)社會(huì)沖突，反而贏來(lái)了人民群眾發(fā)自內(nèi)心的稱贊，探索出自成一體的九成改造“成都模式”。首先，堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作優(yōu)化各類資源配置，創(chuàng)造性提出“總體授信、項(xiàng)目貸款、專戶管理、封閉運(yùn)行”的銀行貸款模式，解決了危舊房屋改造的資金“瓶頸”問(wèn)題。其次，堅(jiān)持依法拆遷和以人為本相結(jié)合推進(jìn)舊城改造，建立和不斷完善相關(guān)政策法規(guī)體系，堅(jiān)持依法拆遷，大力推行陽(yáng)光拆遷，努力化解矛盾，同時(shí)建立扶困救助機(jī)制，解決困難人群拆遷矛盾。

成都在舊城改造中選擇的是對(duì)舊建筑及其承載的歷史文化和生活方式的取舍，不是單純?nèi)娴牟疬w重建，而是保護(hù)性開發(fā)，以傳承城市歷史文脈。在2002年啟動(dòng)的大規(guī)模舊城改造中特別規(guī)劃確定了文殊院片區(qū)、大慈寺片區(qū)和寬窄巷子片區(qū)三大文化保護(hù)片區(qū)。

4.4青島城市更新的探索

青島市近年來(lái)實(shí)施的以保障城市低收入家庭基本居住需求為重點(diǎn)的舊城與舊村改造，突出政府主導(dǎo)，確立了保障性住房建設(shè)的思路，與舊城區(qū)和城中村改造相結(jié)合，采用就地、就近和異地以及貨幣等多種方式供拆遷居民選擇。另外，各區(qū)政府成立專門的拆遷機(jī)構(gòu)，深入到社區(qū)中間妥善解決居民在搬遷中遇到的實(shí)際困難，受到居民們的一致?lián)碜o(hù)，化解了大量拆遷矛盾。規(guī)劃審批上貫徹“陽(yáng)光規(guī)劃”，實(shí)行批前公示制度，對(duì)原住居民或市民提出異議較多的問(wèn)題馬上修正，在不違反規(guī)劃大原則的基礎(chǔ)上盡量滿足居民要求。按照“規(guī)模要大、質(zhì)量要好、標(biāo)準(zhǔn)要新、配套要全”的標(biāo)準(zhǔn)，與商品房采用統(tǒng)一政策，小區(qū)環(huán)境齊全優(yōu)美，同時(shí)落實(shí)了大量涉及改善民生的公共配套設(shè)施，得到了居民們的認(rèn)可。

但是，涉及到舊城部分“里院”風(fēng)貌建筑的問(wèn)題不得不說(shuō)是保護(hù)與發(fā)展相博弈而產(chǎn)生的陣痛，只有讓歷史來(lái)評(píng)價(jià)。

5、城市和諧更新機(jī)制的探索

5.1廣泛深入的公眾參與機(jī)制

任何一個(gè)舊城區(qū)的改造，原住居民最有發(fā)言權(quán)，關(guān)系到他們每個(gè)人的切身利益，隨著“物權(quán)法”的實(shí)施，更加確立了居民自主的法律地位。所有居民享有從項(xiàng)目策劃、經(jīng)濟(jì)測(cè)算、規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策制定、實(shí)施建設(shè)一直到后續(xù)管理全程參與的“知情權(quán)”和“決策權(quán)”，直接對(duì)項(xiàng)目決策和操作程序產(chǎn)生影響?！罢?開發(fā)商+社區(qū)”三向伙伴關(guān)系在具體舊城更新中尤為必要，甚至非原住居民也有站在公眾利益的角度維護(hù)社會(huì)公共利益的合法權(quán)益。因此，更加廣泛深入的公眾參與機(jī)制是舊城“和諧”更新的基礎(chǔ)，在具體項(xiàng)目實(shí)施中應(yīng)法制化和常態(tài)化。

5.2城市更新與住房市場(chǎng)、住房保障的聯(lián)動(dòng)機(jī)制

城市更新切忌盲目就地平衡，必須與住房市場(chǎng)、住房保障體系聯(lián)動(dòng)，以政府為主導(dǎo)，科學(xué)規(guī)劃、精心組織。解決人民群眾最直接、最現(xiàn)實(shí)的住房和就業(yè)問(wèn)題是政府實(shí)施城市更新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，同時(shí)提升舊城功能、提高城市景觀形象，讓最廣大的人民群眾充分享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，建立城市困難人群的住房保障機(jī)制本身是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措，它要和舊城更新聯(lián)動(dòng)才能既改善居民居住條件，又提升舊城功能景觀，達(dá)到“居者有其屋”同時(shí)“居者有好屋”的城市更新目標(biāo)。

5.3相對(duì)系統(tǒng)的人文規(guī)劃?rùn)C(jī)制

對(duì)城市民俗、民風(fēng)、社區(qū)管理、人脈關(guān)系等方面進(jìn)行系統(tǒng)研究并嘗試納入更新、改造規(guī)劃的范疇，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中予以充分考慮并盡量加以延續(xù)。公眾參與本身就是人文規(guī)劃的重要內(nèi)容，而現(xiàn)在公眾參與的意見大多停留在戶型、朝向、面積等基本的內(nèi)容上，這不得不說(shuō)是現(xiàn)階段人文規(guī)劃的缺失。城市的和諧更新要更多地關(guān)注人脈、歷史、社區(qū)生活、風(fēng)俗民情，在規(guī)劃設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考慮，提供文脈的延續(xù)空間載體，規(guī)劃溫馨、親切的居住環(huán)境，保留有代表性的歷史印跡，設(shè)置易于交流溝通的環(huán)境平臺(tái)，在延續(xù)原有文脈的基礎(chǔ)上培育新型社區(qū)氛圍，從而最終構(gòu)建和諧社區(qū)、和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)：

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[2]林堅(jiān)，林志威.香港的舊城改造及其啟示[J].城市規(guī)劃，2000年.

[3]成都市危舊房改造指揮部辦公室，四川省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社編.安得廣廈千萬(wàn)間—成都市危舊房改造新探索.四川出版集團(tuán)、四川科學(xué)技術(shù)出版社，260

[4]徐強(qiáng).英國(guó)城市研究[M].上海交通大學(xué)出版社，1995.

作者簡(jiǎn)介：

孫浩，青島國(guó)立設(shè)計(jì)有限公司，規(guī)劃師；

張毅，青島國(guó)立設(shè)計(jì)有限公司，高級(jí)工程師、注冊(cè)城市規(guī)劃師；

翟文滄，青島國(guó)立設(shè)計(jì)有限公司，規(guī)劃師。