天津工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 袁浩，黃金凡，劉建準

我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多，分布地域廣，發(fā)生頻率高，造成損失重，這是一個基本國情[1]。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，僅2020年，我國各種自然災害共造成1.38億人次受災，591人因災死亡失蹤，直接經(jīng)濟損失3701.5億元；另有生產(chǎn)安全事故3.8萬余起，死亡人數(shù)2.74萬余人。我國應急管理部門面臨的形勢較為嚴峻，壓力也在不斷增大。因此，積極拓寬思路，運用建設性和創(chuàng)新性的思維，開辟人才應用新方式和新渠道，擴充我國應急管理力量就顯得尤為重要。在此背景之下，我國退役軍人群體便進入了研究視野當中，充分利用好退役軍人這一人才資源庫，能夠有效提升國家應急管理能力和水平，壯大應急管理人才隊伍，有助于完善國家應急管理體系，對退役軍人的安置保障工作也有所裨益，研究思路如圖1所示。

圖1 研究思路圖

一、我國突發(fā)事件應急管理力量回顧

當前我國突發(fā)事件應急管理力量按照組織結構、指揮體系和專業(yè)化程度不同主要可劃分為四大類，即應急管理部門、軍隊組織、社會救援力量、志愿組織及志愿者[2]。

應急管理部門即中華人民共和國應急管理部及其下屬單位和地方應急管理部門。應急管理部門是應對社會突發(fā)事件的主要力量，管轄自然災害與事故災難類突發(fā)事件，負責指揮和協(xié)調(diào)應急管理工作，具有集中統(tǒng)一的指揮領導體系，強大完善的專業(yè)應急管理隊伍和資源，具備較強的應急管理水平和效能。但是由于應急管理工作范圍廣、工作難度大、資源投入多，以現(xiàn)有的政府應急管理機構和人員難以積極有效地應對，同時又缺少社會力量和市場力量的加入，使得政府的應急管理不僅投入大而且因應急管理主體單一導致應急管理工作的成效不佳；同時在很多城鄉(xiāng)社區(qū)的應急管理的體制、機制建設和應急力量儲備仍處于空白地帶，存在較為明顯的短板[3]。

我國軍隊組織是應對社會突發(fā)事件的重要力量。根據(jù)《兵役法》和《憲法》等相關法律規(guī)定，我國的軍隊組織主要為中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊，在處置社會突發(fā)事件時主要起到維護穩(wěn)定、突擊救援、技術支撐、威懾后盾的作用[4]。在應對各類突發(fā)事件時能夠做到高度集中、快速反應，既有政治保證，又具備團體優(yōu)勢，在特殊領域如核、生、化等，還擁有地方應急部門不具備的技術和裝備實力，是應對突發(fā)事件，守護人民群眾生命財產(chǎn)安全的中流砥柱。軍隊組織在應對突發(fā)事件中的不足主要體現(xiàn)在他的職能使命和管理指揮體制上，我國人民軍隊除了參與搶險救災任務外，還有鞏固國防，抵抗侵略，保衛(wèi)祖國的神圣使命，這表明軍隊并不能參與到全部的應急管理工作中去，只有在遇到重大險情時才會緊急出動。同時軍隊的指揮權歸屬中央軍委，對各項工作的保密要求很高，在應急救援時的信息共享，協(xié)調(diào)配合等方面仍存在一些問題。

社會救援力量是應對突發(fā)事件的重要補充。應急管理部公開資料顯示，目前我國擁有在冊的社會專業(yè)應急救援隊伍約2500余支，主要任務包括城市搜救、山地救援、水上搜救、醫(yī)療救助和后勤保障等內(nèi)容。社會救援隊伍在地域上分布較為廣泛，涉及救援門類較為齊全，專業(yè)化程度也在日益提高，又兼具機動靈活的特點，在當下突發(fā)事件不斷，應急救援力量有限的情況下，能夠提高救援效率，降低突發(fā)事件帶來的損失。社會救援力量存在的不足之處在于高層次專業(yè)人才的匱乏，相關人員缺乏應急管理知識和技能培訓，不同隊伍之間在規(guī)模和技術上存在較大差距，且同質(zhì)化嚴重，大量隊伍的專業(yè)主要集中在水域、繩索和地震等3個方面，缺乏綜合救援能力[5]。

應急志愿組織是指應急志愿者獨立開展非營利性工作，以幫助他人進行各種應災、備災與災后重建的社會公益組織[6]。應急志愿者是指利用業(yè)余時間，參與應急救援以及相關工作的專業(yè)志愿者。相對于前三類應急管理力量而言，志愿組織和志愿者的優(yōu)勢在于救援過程中能夠更加機動靈活，救助方式多樣化；同時志愿者組織沒有編制限制，人員數(shù)量龐大，能夠充分發(fā)揮集團優(yōu)勢。志愿組織以及志愿者的存在極大地降低了政府應急救援的成本，彌補了政府應急管理部門在人力資源上的不足，是一支不可忽視的強大的后備力量。但是這支力量的缺點也同樣十分明顯：一是人員管理松散，缺乏有效的管理指揮體系；二是專業(yè)技術水平較差，缺乏系統(tǒng)性的知識技術培訓，更多的只能從事非專業(yè)性的保障工作；三是個體素質(zhì)參差不齊，無法適應高強度的救援工作；四是協(xié)調(diào)配合能力較低，無法從根本上的提高救援的效率[7]。

綜上所述，當前我國各種應急管理力量均存在不足之處，集中體現(xiàn)為人力資源方面的短板，主要是所需人才的數(shù)量不足，能力不夠，專業(yè)性和技術能力有待進一步提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級行政區(qū)劃缺乏專業(yè)的應急管理隊伍，以及應急管理各環(huán)節(jié)參與人員普遍欠缺“情報意識”[8]等問題。以上問題的存在不斷地制約著我國應急管理水平的進步和發(fā)展，成為亟需解決的關鍵性問題。在此背景下，通過分析退役軍人群體的優(yōu)勢和介入途徑，成為彌補短板、打破制約的新節(jié)點，為我國突發(fā)事件應急管理力量建設打開了新的思路。

二、我國退役軍人群體應對突發(fā)事件的優(yōu)勢

根據(jù)《中華人民共和國退役軍人保障法》的相關規(guī)定，我國的退役軍人是指從中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊中依法退出現(xiàn)役的軍官、軍士和義務兵等人員。退役軍人群體作為我國國防的后備力量和軍隊組織個體優(yōu)勢的被傳導者，自身政治素質(zhì)過硬，在多個方面相比非專業(yè)的應急救援群體均具有較大的優(yōu)勢[9]。

（1）對黨忠誠，政治可靠。我國退役軍人群體均經(jīng)歷了由社會青年到現(xiàn)役軍人再到退役軍人的轉變。在此過程中，每個個體均經(jīng)過層層政治審核和組織考驗，其忠誠度和可靠性毋庸置疑。而處置社會突發(fā)事件，對黨和人民忠誠是政治基礎，必須做到完全可靠，全心全意為人民服務，只有立足于該基礎之上，才能做到不畏艱險、不懼困難，以頑強英勇的精神化解各項風險，處置各類事件，取得救援工作的成功。在這一點上，我國退役軍人群體具有天然的優(yōu)勢。

（2）身體和心理素質(zhì)良好。應急管理工作具有高難度、高壓力和高風險的特征，對人員的身體和心理素質(zhì)有著極大的考驗。我國退役軍人群體在服役期間的大量軍事訓練極大地提高了其力量、速度、耐力、靈敏、柔韌等機能，通過其進行篩選和培訓，可以較為快速地恢復他們的身體狀態(tài)，做到來之能戰(zhàn)。在心理素質(zhì)方面，軍隊在思想教育方面有著嚴格和規(guī)范的要求，還會定期對軍人進行心理測評，并進行相關輔導。因此，退役軍人的心理素質(zhì)相較于常人而言更加穩(wěn)定，意志品質(zhì)更加堅定，具備較強的敏銳性和風險意識，面對困難和危險能夠更加從容的應對。

（3）執(zhí)行能力強，協(xié)作配合好。“三大紀律八項注意”是我國人民軍隊的優(yōu)良傳統(tǒng)和行動準則，是紀律性和執(zhí)行性的現(xiàn)實體現(xiàn)。退役軍人群體經(jīng)歷軍旅生涯，在執(zhí)行能力上有著切實的保障；軍隊組織不僅鍛煉單兵作戰(zhàn)能力，還注重和發(fā)揚團結協(xié)作精神，“團結就是力量”已經(jīng)深深印刻在每個軍人的心中。退役軍人作為軍隊組織優(yōu)勢的被傳導者，其團結協(xié)作的能力也被保留了下來，在參與應急管理的過程中可以做到服從命令、聽從指揮、積極配合、團結協(xié)作，與他人和組織之間可以形成合力，形成有效救援，節(jié)省寶貴時間。

（4）專業(yè)技術水平較高。軍隊組織專業(yè)門類齊全，擁有大量應急救援專業(yè)設備和操作設備的專門人才。另外，在處置許多特殊突發(fā)事件如涉核、生物、化學還有工程、醫(yī)學和情報等方面，軍隊組織仍具有不可替代的作用。我國軍隊每年有大量現(xiàn)役軍人退役，其中各領域的人才所掌握的專業(yè)技術正是社會應急管理力量所急需的，同時軍隊在日常訓練中還包括戰(zhàn)傷救護和特種器材使用等各種綜合性內(nèi)容，有些退役軍人服役期間還參與過抗災搶險工作，具備一定的經(jīng)驗。這些掌握各項專業(yè)技能和經(jīng)驗的人才在回到社會之后如果能夠積極投身于突發(fā)事件應急管理當中，必然能助力國家和地方應急管理力量的發(fā)展，提高應急管理專業(yè)技術水平。

值得注意的是，雖然退役軍人群體人員數(shù)量龐大，但是并不意味著每一名退役軍人都符合應急管理人才的要求，該群體在年齡上涵蓋了從18—60歲以上的各階段人群，每個個體在身體狀態(tài)、專業(yè)技術、個人能力等方面均有不同，甚至差距極大。因此，無論是國家應急管理部門還是社會應急救援隊伍，在充分利用退役軍人群體優(yōu)勢時，應當立足現(xiàn)實需求，結合有關規(guī)定建立篩選流程，對退役軍人的各項條件進行評估，甄選出符合條件的個體加以任用。

三、我國退役軍人群體在突發(fā)事件應急管理中的介入途徑

基于對當前我國社會突發(fā)事件應急管理力量的回顧和對退役軍人群體優(yōu)勢的分析，我國退役軍人群體介入社會突發(fā)事件應急管理的途徑主要有四個方面：一是進入應急管理部門，成為應急管理的編制成員；二是加入社會應急救援隊伍，成為全職或兼職救援人員；三是成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級應急志愿者，作為非體制編制成員參與應急管理活動；四是加入后備應急力量，在社會需要時投入到應急管理當中。介入途徑如圖2所示。

圖2 退役軍人群體介入流程圖

（一）退役軍人群體將在應急管理部門發(fā)揮更大的作用

應急管理部公告[10]顯示，國家綜合性消防救援隊伍消防員招錄工作已經(jīng)面向退役軍人定向招錄。退役軍人群體由于各項基礎較好，招錄的成功性較高。退役軍人作為一支生力軍，實現(xiàn)了由社會青年到現(xiàn)役軍人再到應急管理力量的轉變，能夠為應急管理部門注入新鮮血液，該群體從軍隊組織傳承的獨特優(yōu)勢符合應急管理部門對人才的相關要求，能夠適應復雜的應急管理工作需要，可以節(jié)約管理和培訓成本，有助于戰(zhàn)斗力的快速生成，提高應急救援隊伍的能力水平，以較少的資源投入取得可觀的成果。隨著國家和社會對退役軍人群體的關注度和重視程度的不斷提高，未來我國退役軍人群體在應急管理部門中將會占據(jù)更重要的地位，不僅承擔應急救援任務，還會成為具有較高專業(yè)知識和豐富專業(yè)經(jīng)驗的角色，參與度更高，涉及面更廣，在應對突發(fā)事件中發(fā)揮更大的作用。

（二）退役軍人群體將成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應急管理的重要力量

相較于城市而言，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應對突發(fā)事件的應急管理力量更加薄弱，缺乏具備專業(yè)知識和技能的應急工作者隊伍。同時由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)村之間分布的較為分散，應急力量無法集中，無論是事前預防還是事中應急處置，難度更大、成本更高。面對以上困境，將退役軍人群體納入基層應急管理體系，將會起到大大緩解地方壓力的作用。我國退役軍人數(shù)量眾多，分布于全國各個行政區(qū)劃內(nèi)，通過政府政策和相關技術支持，可以把退役軍人群體動員起來，組成應急管理志愿者編組，成為兼職應急管理力量，結合有關要求和當?shù)貙嶋H情況編制應急預案進行集中篩選和培訓，有利于宣傳和普及應急管理知識和技能，提高群眾風險識別能力，增強基層應對危機的敏銳性和主動性；遇有突發(fā)事件時，能夠做到及時響應，可以快速有效地組織起來采取預防和自救等措施。此舉可以有效降低地方應急管理成本，切實提高基層應急管理能力和效率。

（三）退役軍人群體將使社會應急救援隊伍人才庫更加充實

相比于軍隊和國家應急管理部門，社會專業(yè)救援隊在高層次人才方面有著更迫切的需求，如今各類突發(fā)事件層出不窮，對救援隊伍的專業(yè)性提出了更高的要求，對內(nèi)部成員的個人能力提出了更大的考驗，部分隊伍內(nèi)部成員專業(yè)素質(zhì)和個人水平參差不齊，嚴重制約著團隊水平的發(fā)展，甚至會對救援任務產(chǎn)生影響，急需補充新鮮血液。因此一部分掌握相關技能的退役軍人甚至可以做到無縫銜接，即插即用，可以直接有效地提升專業(yè)應急救援隊伍的實力。退役軍人的加入還有利于提高部分社會應急救援隊伍的綜合性，對于一部分救援專業(yè)單一的隊伍起到很強的彌補作用。

（四）退役軍人群體可作為社會突發(fā)事件應急管理的后備力量

與軍隊組織、國家應急管理部門以及專業(yè)應急救援隊伍相比，應急志愿者在能力和技術等方面均有不足，但是勝在救助方式靈活多變和人員規(guī)模龐大，在應急情報供給和信息交流方面發(fā)揮著重要作用，更由于志愿服務的利他性，極大地降低了應急救援的成本。退役軍人在參與處置社會突發(fā)事件的過程中相比于未經(jīng)培訓的普通志愿者，在個人能力、專業(yè)技術、團結協(xié)作等方面存在一定的優(yōu)勢。通過政策引導和廣泛宣傳，鼓勵退役軍人群體積極投身到應對社會突發(fā)事件當中來，對我國應急管理力量的建設大有裨益，相當于儲備了一支具有一定戰(zhàn)斗力，能快速投入的非職業(yè)性應急預備部隊，可根據(jù)實際情況靈活任用，快速滲透到應急救援的各個環(huán)節(jié)，可以對國家和地方應急管理部門起到輔助作用，既緩解了壓力，又提高了效率。

四、結論與啟示

雖然目前應急管理部針對退役軍人群體展開了定向招錄工作，但是退役軍人群體長久以來的安置就業(yè)體系和格局并沒有發(fā)生根本性改變，部分軍轉干部和士官存在專業(yè)不對口的問題，未能做到人崗匹配[11]，在軍隊的所學所能沒有得到充分發(fā)揮和施展。因此，我們對未來退役軍人群體介入應急管理工作滿懷期待，無論是壯大應急管理力量還是對退役軍人群體的安置保障工作，都是有益的研究和探索。

（一）重視退役軍人群體的作用，科學合理的吸納人才

全面深化改革仍是進行時，應急管理體系的升級和應急管理能力的提高離不開人力資源的助力。應急管理部門應當重視退役軍人群體的作用，充分發(fā)掘該群體的潛在優(yōu)勢和內(nèi)在價值，立足當下應對突發(fā)事件的整體要求，加強與退役軍人事務部的聯(lián)系和合作，完善相關的體制機制建設，在政府層面上形成人才流動新格局；要建立健全相關規(guī)章制度，從政策方面予以保障和支持，提高宣傳力度，鼓勵退役軍人參與進來，優(yōu)化人才引進策略和流程，提供更多的崗位和機會，樹立良好的社會導向；充分利用退役軍人群體分布廣泛的特點，充實應急情報網(wǎng)絡，打通信息治理的薄弱環(huán)節(jié)[12]；鼓勵和支持社會和團體提高對退役軍人的關注度，對退役軍人開放更多的窗口和機會。這樣既能擴大人才招錄范圍，提高人才數(shù)量和質(zhì)量，又能拓寬就業(yè)渠道，給予退役軍人更多的用武之地。不但為退役軍人參與突發(fā)事件應急管理創(chuàng)造更佳的環(huán)境和契機，也對應急管理人力資源建設起到較好的補充作用，更對退役軍人群體的安置保障工作提供新的思路，能起到一舉多得的效果。

（二）退役軍人應當積極投身到突發(fā)事件應急管理當中

未來隨著社會各界對退役軍人群體認可度的不斷提高，將會帶來更多的就業(yè)機會，其中就包括應急管理的各個領域，退役軍人的就業(yè)前景會更加廣闊。退役軍人群體要提高責任感和使命感，堅持“退伍不褪色”的原則，積極響應國家和社會號召，結合自身專業(yè)和特長，積極參與到應對突發(fā)事件的事業(yè)當中，無論是在應急管理部門、社會應急救援隊伍還是作為應急志愿者，無論是在編還是非編，都應該主動學習和了解應急管理的相關知識，以自身在部隊的所學所能，為國家和地方各類應急管理力量貢獻自身價值。