宋松宛

（中共中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100091）

理清政府與市場的關(guān)系是建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟的關(guān)鍵。在人類發(fā)展的歷史長河中，政府和市場的職能都是不可或缺的，但在不斷變化的技術(shù)、經(jīng)濟、政治環(huán)境下，需要進一步理清政府與市場的各自邊界或者需要在政府職能與市場機制之間尋找平衡。因此，新型市場監(jiān)管體系的焦點問題是明確政府監(jiān)管權(quán)責邊界。市場監(jiān)管清單制度是確立政府責任，劃分政府監(jiān)管權(quán)限的重要方式，該制度為市場監(jiān)督主體履行職責提供了合法依據(jù)，為社會、公民以及其他組織創(chuàng)造了監(jiān)督平臺。其中市場監(jiān)管責任清單制度建立是在權(quán)力清單的基礎(chǔ)上“有效保障政府權(quán)力規(guī)范運行”的關(guān)鍵，也是理清政府與市場關(guān)系的具體措施。

1 市場監(jiān)管責任清單制度的內(nèi)容

目前，各監(jiān)管機關(guān)及其部門制定了大量內(nèi)容各異的責任清單，其原因在其責任清單的建構(gòu)標準并不明確，只是停留在政策層面，在責任清單的建構(gòu)上各市場監(jiān)管機關(guān)及其部門具有較大的自主權(quán)。各市場監(jiān)管機關(guān)及其部門編制的責任清單內(nèi)容一般有以下內(nèi)容：①具體責任，包含監(jiān)管責任事項、監(jiān)管責任依據(jù)、監(jiān)管責任主體等；②責任界限，包含各監(jiān)管機關(guān)間的責任劃分界限，多監(jiān)管機關(guān)協(xié)調(diào)監(jiān)管事項的責任界限、各監(jiān)管機關(guān)及其部門的監(jiān)管責任范圍等；③事中、事后監(jiān)督制度，事中、事后監(jiān)管是建設(shè)現(xiàn)代化市場經(jīng)濟的關(guān)鍵一環(huán)，是責任清單制度內(nèi)容的重要部分；④責任承擔，它規(guī)定了對于監(jiān)管機關(guān)相關(guān)部門及其工作人員違反市場監(jiān)管法律或超越職權(quán)，以及不積極履行監(jiān)管職責等所應追究責任的情形、追究監(jiān)管責任的程序與依據(jù)等。

2 市場監(jiān)管責任清單制度構(gòu)建的理論依據(jù)

2.1 責任清單構(gòu)建的理念

作為市場監(jiān)管中的重要一環(huán)，也是實現(xiàn)有效監(jiān)管的關(guān)鍵一步，市場監(jiān)管中責任清單制度的建構(gòu)必然要遵循一系列市場監(jiān)管的法治理念。

一是依法監(jiān)管理念。社會主義市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場監(jiān)管行為也要以法律為準繩，構(gòu)建市場監(jiān)管責任清單需要依據(jù)市場監(jiān)管法律。二是底線監(jiān)管理念。社會性監(jiān)管的相關(guān)重點領(lǐng)域應包括涉及公共安全和人民群眾生命健康的領(lǐng)域，如藥品、食品、生產(chǎn)、醫(yī)療器械等重點領(lǐng)域，構(gòu)建市場監(jiān)管責任清單制度需要遵循底線監(jiān)管理念，對人們?nèi)罕娎嫦嚓P(guān)的監(jiān)管領(lǐng)域應加以關(guān)注。三是審慎監(jiān)管理念。在建構(gòu)責任清單制度時要考慮到市場活力，謹慎構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)及其部門的監(jiān)管責任，保證市場的活力運行。四是精準監(jiān)管理念。國務院《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》中強調(diào)精準監(jiān)管的理念，即對各監(jiān)管領(lǐng)域的不同特點和風險程度進行精細劃分，采取相應的監(jiān)管手段，提高監(jiān)管效率，以適應新型現(xiàn)代化監(jiān)管體系。相應的，在責任清單制度的構(gòu)建中，責任的細化程度也應與相關(guān)領(lǐng)域相匹配。五是整體政府理念。在以大部門為基本特點的整體政府改革中，我國呈現(xiàn)出監(jiān)管權(quán)力整體運用的趨勢，而責任清單制度的構(gòu)建不僅要保證監(jiān)管權(quán)力的整體運用，而且要限制監(jiān)管權(quán)力的濫用。六是協(xié)調(diào)監(jiān)管理念。目前，我國的監(jiān)管理念正在向監(jiān)管型國家理念轉(zhuǎn)變，這與監(jiān)管型國家理念高度契合，在新型現(xiàn)代化市場監(jiān)管體系的要求下，社會共治是其內(nèi)在要求。社會共治是指多元化主體參與，多元化手段并用的“多元治理”格局，而如何實現(xiàn)多元化主體的參與有效協(xié)調(diào)配合是問題的關(guān)鍵。這就需要堅持協(xié)調(diào)監(jiān)管理念，使市場監(jiān)管中的各類主體相互配合，相互協(xié)調(diào)，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管，構(gòu)建新型市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)社會共治。而市場監(jiān)管中責任清單的建構(gòu)也要依據(jù)協(xié)調(diào)監(jiān)管原則，使各市場監(jiān)管主體實現(xiàn)更好地協(xié)調(diào)配合，加快構(gòu)建科學、有效的新型市場監(jiān)管體系。

2.2 責任清單構(gòu)建的原則

制定市場監(jiān)管中的責任清單制度既要遵循市場監(jiān)管法的基本原則，又要遵循其特定原則，具體而言主要有以下幾方面。

一是公開監(jiān)管原則。公開監(jiān)管原則是實現(xiàn)市場監(jiān)管法治化的內(nèi)在要求，適用于市場中的各方當事人。公開監(jiān)管是以信息公開為核心，要求市場主體準確、及時完整地披露其信息，是提升監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本的重要途徑。責任清單的公開也屬于信息公開的重要組成部分，其建構(gòu)與制定當然需要遵循公開監(jiān)管原則，因而市場監(jiān)管責任清單要依法公開。二是公平監(jiān)管原則。公平監(jiān)管原則是要求努力營造市場中的公平競爭環(huán)境，這是市場經(jīng)濟健康運行的基本要求，也是市場監(jiān)管所要達到的目的，所以市場監(jiān)管中責任清單制定的建構(gòu)也需要依據(jù)公平監(jiān)管的原則來營造市場運作的良好環(huán)境。三是公正監(jiān)管原則。公正監(jiān)管就是要執(zhí)法公正，而制定市場監(jiān)管責任清單很好地確立了監(jiān)管主體的監(jiān)管責任，能夠有效保證監(jiān)管者依法監(jiān)管、嚴肅執(zhí)法。有關(guān)信息公開的一系列制度正是公開、公平、公正監(jiān)管原則在市場中的體現(xiàn)，信息公開是解決市場中信息不對稱問題的重要法寶，是解決市場失靈、達到有效監(jiān)管目的的重要手段，而責任清單制度是信息公開制度的關(guān)鍵一環(huán)。四是有效監(jiān)管原則。有效監(jiān)管是構(gòu)建科學有效的新型現(xiàn)代化監(jiān)管體系所要達到的目的，體現(xiàn)了現(xiàn)代化市場經(jīng)濟中政府的新型監(jiān)管理念。五是權(quán)責統(tǒng)一原則。在權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上構(gòu)建的責任清單制度，必然要遵循權(quán)責統(tǒng)一的原則，該原則是實現(xiàn)有效監(jiān)管的內(nèi)在要求，也是監(jiān)管機關(guān)在履行監(jiān)管職責時需要遵循的原則。

2.3 責任清單構(gòu)建的政策依據(jù)

一系列有關(guān)信息公開的法律法規(guī)、規(guī)范性文件等都是制定責任清單制度的基礎(chǔ)，其能夠使市場監(jiān)管責任清單制度在政府改革的深入推進中逐漸形成并完善。當前，我國正在構(gòu)建一個符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展要求的科學有效的新型市場監(jiān)管體系，必須以構(gòu)建新型市場監(jiān)管機制為依托。黨和政府發(fā)布了一系列重要的政策性文件，奠定了新型市場監(jiān)管機制的基礎(chǔ)，其中包括一系列關(guān)于清單機制的重要文件。例如2004 年國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》；2013年9月，中共中央、國務院印發(fā)的《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，其中明確要求各級政府部門公布權(quán)責清單、明確責任主體；2013年11 月通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，2014 年10 月通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，2015 年12 月發(fā)布的《國務院部門權(quán)力和責任清單編制試點方案》，要求以清單的形式大力推進權(quán)責公開；2019 年國務院發(fā)布的《關(guān)于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》等。

3 市場監(jiān)管中責任清單制度的法治邏輯

為建立科學有效的新型市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)有效監(jiān)管的目標，政府的監(jiān)管理念應隨之轉(zhuǎn)變。監(jiān)管的透明度與問責機制是影響市場監(jiān)管有效性的關(guān)鍵要素。透明度是指有關(guān)市場監(jiān)管的信息必須如實公開，在透明度的要求下，監(jiān)管機構(gòu)對于其公開的信息要依法負責，并依法履行其監(jiān)管職責。與透明度緊密關(guān)聯(lián)的是問責制，監(jiān)管部門要以公共利益為依歸，采取有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的監(jiān)管措施，其不僅需要對法定的立法機關(guān)和相關(guān)政府部門負責，而且需要對被監(jiān)管對象和社會公眾負責。為使監(jiān)管機構(gòu)在其監(jiān)管過程中積極承擔責任，需要一系列制度加以保障，如立法、信息披露等。而市場監(jiān)管責任清單制度是保證市場監(jiān)管主體責任的重要制度。要實現(xiàn)有效監(jiān)管，必然要遵循法治，那么新型市場監(jiān)管體系必然也是法治市場監(jiān)管體系，據(jù)此，市場監(jiān)管中責任清單制度的法治邏輯，即通過構(gòu)建責任清單制度來明確監(jiān)管機關(guān)的責任，保證監(jiān)管機關(guān)的責任實現(xiàn)，同時限制監(jiān)管機關(guān)權(quán)力，在此基礎(chǔ)上明確責任主體、理清與權(quán)力相對應的責任事項，并進一步明確市場監(jiān)管中各監(jiān)管主體及其部門間的責任界限，健全問責機制。

總之，市場監(jiān)管中的責任清單制度應遵循上述的法治邏輯，具體體現(xiàn)為：①明確責任——確立監(jiān)管機關(guān)責任，明確監(jiān)管機關(guān)責任邊界；②限制權(quán)力——限制監(jiān)管機關(guān)權(quán)力；③公眾監(jiān)督——通過公眾監(jiān)督落實監(jiān)管責任；④有效監(jiān)管——達到有效監(jiān)管目的。

4 市場監(jiān)管中責任清單制度存在的問題與優(yōu)化

4.1 市場監(jiān)管中責任清單制度存在的主要問題

4.1.1 責任主體、范圍、邊界不明確

首先，目前該制度缺乏上層指導，沒有統(tǒng)一的建構(gòu)標準，各市場監(jiān)管機關(guān)及其部門多持有以形式主義與拿來主義對待責任清單的不認真態(tài)度，又因各市場監(jiān)管機關(guān)及其部門具有其特定的部門利益，在沒有統(tǒng)一標準的情況下，責任清單制度中存在大量的責任主體不明問題，造成確定監(jiān)管責任困難。其次，目前的監(jiān)管主體設(shè)置的責任清單對民生問題和其他重大問題關(guān)注不夠，對社會性監(jiān)管的相關(guān)重點領(lǐng)域，如涉及公共安全和人民群眾生命健康的食品、藥品、醫(yī)療器械、特種設(shè)備等領(lǐng)域，市場監(jiān)管責任清單中責任邊界的設(shè)定并不明確，具有模糊性，這為監(jiān)管責任主體在承擔責任時進行相互推諉提供了可能性。

4.1.2 內(nèi)容不完善，部分責任鏈條缺失

“構(gòu)建貫穿責任清單的完整責任鏈”是建立責任清單的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，責任事項、責任主體、責任形式、監(jiān)督方式和事中事后監(jiān)管等主要鏈條在各省市場監(jiān)管責任清單中有所缺失，其主要原因是市場監(jiān)管責任清單制度缺乏統(tǒng)一的制定規(guī)則和中央的專門指導。

4.1.3 缺乏法律依據(jù)，責任清單缺乏權(quán)威性、規(guī)范性

目前，我國幾乎沒有關(guān)于規(guī)范責任清單制度的法律，各市場監(jiān)管部門在構(gòu)建責任清單時具有很大的自主性與隨意性，這樣會使責任清單制度缺乏法律正當性和權(quán)威性，進一步導致責任清單制度無法發(fā)揮應有效用，不利于實現(xiàn)監(jiān)管目標和建設(shè)新型市場監(jiān)管體系。

4.2 針對市場監(jiān)管中責任清單制度存在的問題所采取的的應對措施

4.2.1 加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)有法可依

目前，市場監(jiān)管責任清單缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)，出現(xiàn)了雜、亂、沖突的現(xiàn)象，要解決這些問題，必須從加強頂層設(shè)計入手，完善市場監(jiān)管責任清單相關(guān)立法，盡早實現(xiàn)有法可依，確保該制度的正當性、權(quán)威性，從而實現(xiàn)有效監(jiān)管，為市場經(jīng)濟保駕護航。同時，市場監(jiān)管責任清單法律法規(guī)的完善實際上是中國特色社會主義法治體系的進一步完善，是實現(xiàn)良法善治、建設(shè)法治經(jīng)濟的重要一步。

4.2.2 完善責任鏈條，重點加強事中事后監(jiān)管

各地方的監(jiān)管實踐表明，監(jiān)管責任鏈條的不完善是普遍現(xiàn)象。這就需要完善責任鏈條，對于相關(guān)責任缺失部分加以補充明確，構(gòu)建貫穿責任清單的完整責任鏈。同時，新型市場監(jiān)管體系要放寬市場準入標準，加強事中事后監(jiān)督，尤其是對市場監(jiān)管責任清單應重點關(guān)注事中事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，實現(xiàn)監(jiān)管的持續(xù)性，改變監(jiān)管主體主抓事前準入的陳舊觀念，真正實現(xiàn)有效監(jiān)管。

4.2.3 明確責任主體、范圍、邊界，落實責任追究，強化責任承擔

責任主體不明確為責任推諉留下了空間，因此，完善該制度首先要明確主體責任，明確落實責任，杜絕責任的相互推脫。而明確責任主體要依靠法律、政策等上層文件指導，當務之急是完善相關(guān)法律法規(guī)，進而落實責任追究。另外責任范圍、邊界的混亂也是導致監(jiān)管主體推諉責任的重要因素，明確責任邊界、范圍需要相關(guān)部門相互配合、共同明確責任，以避免責任的沖突或者缺失，這樣才能倒逼監(jiān)管主體主動作為，實現(xiàn)有效監(jiān)管。