徐杰

山東省臨沂市蘭山區(qū)自然資源局 山東臨沂 276000

自然保護地土地確權是重要的民生問題，不僅關系到每位農民的切身利益，而且影響著社會主義新自然保護地建設，對于我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的事實有著重要的現(xiàn)實意義。

1 自然保護地土地確權工作存在的問題

1.1 確權登記困難

土地確權工作應按原承包地的狀態(tài)，結合實際的土地現(xiàn)狀進行相應確權，但此過程存在大量的確權登記難點。自然保護地人口大量外流，自然保護地留守地老人去世，周圍鄰居或住戶不知情，土地原始登記憑證缺失等，導致相關土地確權工作難以有效開展，在實地走訪與調查中浪費大量時間成本，增加了調查難度。隨著經濟結構的調整與自然保護地生產模式的改變，大量資本及生產方式涌入自然保護地，改變了農戶的原有生產方式，城村距離不斷拉近，自然保護地土地的用途發(fā)生了改變，部分耕種土地被改為養(yǎng)殖場、自建房屋、旅游民俗、道路基礎設施等，耕種土地面積大量減少，增加了土地確權的實施難度。

1.2 工作推進難

我國人口眾多，土地及產權劃分情況復雜，基礎檔案因為年代久遠，未實現(xiàn)電子化錄入與保存，阻礙了我國自然保護地土地確權工作的開展，降低了工作人員的工作效率。當前，我國土地確權存在硬件上的缺失與相應的技術指導，也未建立起相關土地確權的具體法律條例，大量確權人員及農戶沒有相關的法律意識，在確權工作中極易與村民發(fā)生沖突，導致村民形成抵觸情緒，不配合相關確權工作的開展，進而使政策的推行工作阻力加大，工作效率低下。當前，我國大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權工作沒有相應的指導意見及具體辦事流程，挑選的試點地區(qū)缺乏代表性。當前，確權工作未能推行與制定出相應的處罰措施及責任劃分制度，工作責任未能層層落實，考核標準及考察制度也不甚明確，有待完善與修改。

2 我國自然保護地土地權屬管理策略

2.1 完善集體土地征收補償制度和生態(tài)效益補償機制

一方面，完善自然保護地集體土地征收補償制度。在法律授權范圍內，基于保護生態(tài)環(huán)境的需要，在符合比例原則的前提下，遵守法定程序且給予公平的補償?；诂F(xiàn)實情況，目前急需提高征收補償標準，并且對于需要通過生態(tài)移民方式遷出自然保護地的居民除了補償之外，還要關注居民的后續(xù)安置和發(fā)展問題。另一方面，完善生態(tài)效益補償機制，切實保障所有權人的各項合法權益，包括占有權、使用權、收益權、處分權，保障當?shù)厣鐓^(qū)的基本經濟利益。自然保護地的自然資源尤其是土地資源，承載著經濟和生態(tài)的雙重價值，自然保護地管理機構為了實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的目的，通過各種方式獲取集體土地使用權，并向集體土地所有權人支付合理的費用，這是集體土地所有權人實現(xiàn)其經濟利益的方式。自然保護地所在地方政府，可以根據(jù)本地實際情況，制定相應的生態(tài)效益補償標準，在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，給予當?shù)鼐用窈侠硌a償。

2.2 在完善集體土地流轉市場規(guī)則的前提下采取靈活多樣的流轉方式

《建立國家公園體制總體方案》指出“集體土地在充分征求其所有權人、承包權人意見基礎上，優(yōu)先通過租賃、置換等方式規(guī)范流轉，由國家公園管理機構統(tǒng)一管理”。新修訂的《土地管理法》、《農村土地承包法》明確了集體土地經營權的市場化流轉方式，并且通過“債權物權化”的方式實現(xiàn)對權利流轉的充分保護。在自然保護地集體土地的流轉過程中，應發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，逐步實現(xiàn)集體土地所有權人、承包權人和流轉對象（自然保護地管理機構）在交易中的平等，充分征求所有權和承包權人的意愿，構建合法、公平、自由的市場交易環(huán)境。

2.3 建立社區(qū)共建共管共享機制以實現(xiàn)生態(tài)保護與居民利益之間的平衡

在自然保護地集體所有土地權屬不變的情況下，在實現(xiàn)國家公園分區(qū)保護目標的前提下，確保土地權利人依舊能夠實施一定的利用行為，充分調動其積極性，最大限度地避免對其利用活動的干擾，可以通過簽訂保護地役權合同，建立共建共管共享機制的路徑來實現(xiàn)。自然保護地管理機構與當?shù)厣鐓^(qū)居民簽訂的共建共管共享協(xié)議或者保護地役權合同中應將保護自然保護地生態(tài)環(huán)境和促進自然保護地建設列為目標條款，其次明確雙方的權利與義務。

當?shù)厣鐓^(qū)居民可以在自然保護地體系建設的政策指導下，在當?shù)卣陀嘘P部門的引導下，從供給側對現(xiàn)有產業(yè)進行改革，促進產業(yè)結構轉型升級。例如，可以依據(jù)當?shù)卣咭?guī)劃，在集體土地上開展森林康養(yǎng)、森林旅游、美麗鄉(xiāng)村、一村一品等生態(tài)服務，既可以滿足自身經濟需求又可以參與自然保護地的建設，實現(xiàn)利益獲取和生態(tài)保護的雙贏局面。

3 結語

綜上所述，土地是自然保護區(qū)最基本的生產資料，是農民賴以生存的根本。土地確權是保護生態(tài)權益、維護自然保護區(qū)穩(wěn)定的重要工作。為了有序高效地完成此項工作，各級部門需要正視問題、通力配合、完善制度、提升業(yè)務水平，為我國自然保護區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻。