沈陽春

廊坊市自然資源和規(guī)劃局 河北廊坊 065000

當(dāng)前情況下，我國城市發(fā)展建設(shè)速度越來越快，城市中人口數(shù)量增多，人們對(duì)于城市建設(shè)的需求也不斷擴(kuò)大。為進(jìn)一步提升城市服務(wù)質(zhì)量，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行完善和改進(jìn)，城市用地的要求發(fā)生改變。因此，城市原本的基準(zhǔn)地價(jià)已經(jīng)無法迎合城市建設(shè)發(fā)展要求，需要更新基準(zhǔn)地價(jià)并做好城市土地評(píng)估工作，從而準(zhǔn)確掌握土地利用狀況，提高土地利用率，做好土地價(jià)格調(diào)控。

1 基準(zhǔn)地價(jià)更新概述

1.1 基準(zhǔn)地價(jià)定義

基準(zhǔn)地價(jià)主要指城市在計(jì)量土地使用權(quán)價(jià)格時(shí)所制定的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，該價(jià)格呈現(xiàn)出我國不同城市的土地使用權(quán)評(píng)價(jià)狀態(tài)，也是我國經(jīng)過十幾年的土地管理探索取得的良好成果。盡管當(dāng)前城市基準(zhǔn)地價(jià)還沒有達(dá)到完全規(guī)范的程度，并沒有直接以標(biāo)碼或者是尺度那樣進(jìn)行城市地價(jià)度量衡，但其中所蘊(yùn)含的主觀隨意性已經(jīng)處于逐漸減少狀態(tài)[1]。當(dāng)然，目前我國城市基準(zhǔn)地價(jià)還包含著“估價(jià)”的成分，具體體現(xiàn)在某一建設(shè)用地的使用價(jià)格在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，會(huì)受到評(píng)估人的影響，因此，出現(xiàn)房地產(chǎn)的價(jià)格混亂問題。為讓地價(jià)評(píng)價(jià)更加科學(xué)合理，城市開始制定基準(zhǔn)地價(jià)，但是，國家關(guān)于國土資源的調(diào)查需要站在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，以客觀事實(shí)了解城市用地的基本狀況，掌握城市土地資源利用率，從而及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)[2]。基準(zhǔn)地價(jià)是城市土地市場(chǎng)的指導(dǎo)性價(jià)格，是政府管理部門調(diào)控土地市場(chǎng)的主要手段?；鶞?zhǔn)地價(jià)是否科學(xué)，價(jià)格水平是否合理，是否符合城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀水平，必然要求在全國范圍內(nèi)開展土地價(jià)格調(diào)查，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，對(duì)各城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行平衡。由此可見，及時(shí)、準(zhǔn)確反映土地市場(chǎng)行情，充分發(fā)揮土地價(jià)格的調(diào)控作用，是建立公平、規(guī)范、有序的土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)。

1.2 基準(zhǔn)地價(jià)政策與制度

當(dāng)前情況下，我國土地市場(chǎng)正處于初步建設(shè)階段，政府所制定的土地管理政策以及制度都還需要適應(yīng)土地市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，很多制度和政策都無法完全符合土地市場(chǎng)要求，現(xiàn)有的土地政策及制度規(guī)定主要以土地價(jià)格管理需求來制定。

隨著城市建設(shè)發(fā)展工作的不斷推進(jìn)，城市規(guī)劃計(jì)劃越來越完善，土地利用結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生改變，城市土地的布局以及發(fā)展方向都隨之發(fā)生重大變化。以往城市利用土地的方式在后續(xù)城市建設(shè)中未必合理，甚至可能會(huì)導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制，因此需要對(duì)城市基準(zhǔn)地價(jià)進(jìn)行更新[3]。政府部門根據(jù)土地管理法將土地使用權(quán)提前收回，并通過調(diào)整土地利用方式來挖掘土地資產(chǎn)的潛在價(jià)值。即便是土地價(jià)格出現(xiàn)暴漲或者是暴跌的問題，政府部門也可根據(jù)法律規(guī)定對(duì)土地價(jià)格開展行政干預(yù)。如果發(fā)現(xiàn)土地市場(chǎng)當(dāng)存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移不合格的問題，可具備有限購買權(quán)限。國土資源管理部門可對(duì)土地交易行為進(jìn)行管理，并審批土地交易價(jià)格，面對(duì)土地使用狀況健全登記制度，配合土地價(jià)格管理，完善土地基準(zhǔn)地價(jià)管理體系建設(shè)[4]。

2 城市建設(shè)發(fā)展與基準(zhǔn)地價(jià)更新的關(guān)系分析

城市中的基準(zhǔn)地價(jià)對(duì)于城市建設(shè)發(fā)展呈現(xiàn)出如下作用：

（1）城市當(dāng)中對(duì)于土地資源的利用時(shí)，注入招標(biāo)、拍賣、土地轉(zhuǎn)讓等各種與土地相關(guān)的交易，制定的價(jià)格都需要將基準(zhǔn)地價(jià)作為主要的參考標(biāo)準(zhǔn)。如此，避免城市土地市場(chǎng)定價(jià)混亂，規(guī)避土地資源價(jià)格飛速上漲的弊端。

（2）城市當(dāng)中從事土地經(jīng)營活動(dòng)時(shí)，可將基準(zhǔn)地價(jià)作為土地經(jīng)營管理的重要檢驗(yàn)依據(jù)，并按照基準(zhǔn)地價(jià)的指導(dǎo)制定土地管理制度。如此，城市地價(jià)水平得到合理控制，土地利用效率也能達(dá)到最佳效果。

（3）基準(zhǔn)地價(jià)是城市制定土地政策并整首土地稅費(fèi)的主要參考依據(jù)，能夠充分反應(yīng)出城市土地的真實(shí)收益狀況，成為房地產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估各種稅費(fèi)的主要參考依據(jù)[5]。

（4）基準(zhǔn)地價(jià)的存在讓城市進(jìn)行行政劃撥原有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者是抵押時(shí)，能夠有明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，可按照基準(zhǔn)地價(jià)的特定比例確定補(bǔ)交土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓金的數(shù)額。

（5）基準(zhǔn)地價(jià)能夠引導(dǎo)土地利用方式，根據(jù)不同地區(qū)所呈現(xiàn)出的地價(jià)情況來看，土地使用者會(huì)根據(jù)自身生產(chǎn)需要，將土地資產(chǎn)中的潛力挖掘出來，對(duì)土地利用方式做出調(diào)整，或重新布局土地利用方式，從而讓土地發(fā)揮出最大的利用價(jià)值。

如今，城市建設(shè)發(fā)展速度越來越快，城市用地的總量調(diào)控力度卻明顯不足，政府土地供應(yīng)的市場(chǎng)化程度較低，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地形成作用產(chǎn)生的影響受到限制。在該種情況下，很多原本需要有償使用的土地在實(shí)際使用期間卻并沒有支付足夠的使用資金，甚至一些經(jīng)營性的房地產(chǎn)開發(fā)用地也并未按照土地稅法規(guī)定支付對(duì)應(yīng)土地價(jià)格。據(jù)了解，全國范圍內(nèi)大約只有5%的土地是以公開招標(biāo)競(jìng)拍的方式面向城市供應(yīng)。土地供應(yīng)還包含協(xié)議出讓土地，該類型土地在價(jià)格方面受到政府行政干預(yù)比較多，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)為了競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目而將土地價(jià)格壓低的情況[6]。從上述情況來看，如果城市能夠強(qiáng)調(diào)基準(zhǔn)地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，以構(gòu)建地價(jià)體系的方式定期根據(jù)城市土地利用情況對(duì)基礎(chǔ)地價(jià)進(jìn)行更新調(diào)整，逐漸能夠改善城市土地價(jià)格的市場(chǎng)規(guī)范問題。

3 城市建設(shè)發(fā)展中地價(jià)體系建設(shè)路徑

盡管已經(jīng)經(jīng)歷十多年的發(fā)展時(shí)間，我國制定明確的地價(jià)管理體系，將基準(zhǔn)地價(jià)作為地價(jià)管理的核心內(nèi)容，從市場(chǎng)交易價(jià)、標(biāo)定地價(jià)以及基準(zhǔn)地價(jià)等不同土地價(jià)格類型角度，強(qiáng)化土地市場(chǎng)管理。但是，隨著土地市場(chǎng)發(fā)展，土地使用方式越來越多元化，現(xiàn)有土地管理體系依然不夠完善。鑒于該種情況，需要健全土地體系并強(qiáng)化土地市場(chǎng)管理力度。

3.1 地價(jià)概述

學(xué)術(shù)界關(guān)于地價(jià)的稱呼不同，表現(xiàn)出的內(nèi)涵不同，因此可比性比較差，地價(jià)中包含的主要內(nèi)容也不過明確。據(jù)悉，不同類型的土地在使用過程中需要對(duì)應(yīng)不同價(jià)格，如今土地市場(chǎng)根據(jù)土地使用方式已經(jīng)形成承租、出讓、劃撥以及作價(jià)等多種土地使用權(quán)[7]。但是，除了出讓土地使用權(quán)以外，其他類型的土地使用方式在價(jià)格制定方面均沒有明確的參考依據(jù)。同時(shí)，因?yàn)椴煌愋屯恋卦谕恋貎r(jià)格方面的爭(zhēng)議比較大，容積率狀況、開發(fā)程度以及用途等要素都會(huì)導(dǎo)致土地價(jià)格受到影響。

3.2 地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

如今，地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定方面還存在比較明顯的問題，主要體現(xiàn)在基準(zhǔn)地價(jià)的成果路線并沒有完全統(tǒng)一，且政府相關(guān)部門在基礎(chǔ)地價(jià)方面的管理手段比較落后，并不能按照城市建設(shè)發(fā)展需求及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)。導(dǎo)致上述問題的主要原因是個(gè)別技術(shù)人員素質(zhì)比較低，對(duì)于土地的測(cè)算結(jié)果出現(xiàn)偏差，在完成土地測(cè)算以后形成的成果表達(dá)方式并不符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致基準(zhǔn)地價(jià)制定出現(xiàn)偏差[8]。除此之外，信息化時(shí)代的到來讓各個(gè)行業(yè)都開始將日常工作與信息化技術(shù)銜接起來，基準(zhǔn)地價(jià)管理也與信息技術(shù)深度融合，形成基準(zhǔn)地價(jià)系統(tǒng)，但該種系統(tǒng)建設(shè)完成后呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性能差以及升級(jí)困難的問題，無法讓地價(jià)管理保持連續(xù)性。為完善地價(jià)體系建設(shè)，國土資源管理部門需要落實(shí)專項(xiàng)資金，用于基準(zhǔn)地價(jià)管理系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)該系統(tǒng)的辦公自動(dòng)化目標(biāo)，達(dá)到及時(shí)更新基準(zhǔn)地價(jià)的目的。

3.3 地價(jià)管理制度建設(shè)

盡管我國為了適應(yīng)地價(jià)管理需求而制定明確地價(jià)管理體系，但是現(xiàn)有的配套管理制度卻還不夠完善，導(dǎo)致很多問題對(duì)地價(jià)管理水平提升產(chǎn)生限制。例如，很多地方政府雖然響應(yīng)國家號(hào)召，制定與宏觀土地管理政策想一致的土地管理政策，但卻因?yàn)槿狈?duì)宏觀管理政策的系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致地價(jià)管理?xiàng)l款并不細(xì)致。尤其是未體現(xiàn)出地價(jià)管理的核心地位，導(dǎo)致各項(xiàng)管理制度之間不具備銜接性，無法充分發(fā)揮出土地管理制度的效果[9]。再例如，目前我國存在地價(jià)管理制度落實(shí)不到位的問題，該問題主要體現(xiàn)在地價(jià)管理工作中并未明確具體目標(biāo)，關(guān)于地價(jià)管理的程序制定也缺乏規(guī)范。如此一來，地價(jià)管理制度雖然制定，但在實(shí)際落實(shí)時(shí)卻缺乏行之有效的操作細(xì)則。

為改善上述問題，我國號(hào)召各個(gè)地方政府強(qiáng)調(diào)地價(jià)調(diào)控土地市場(chǎng)的作用，并將地價(jià)管理納入到地價(jià)體系建設(shè)的核心內(nèi)容當(dāng)中。一方面，通過政策法規(guī)方式對(duì)土地轉(zhuǎn)讓或出讓的形式進(jìn)行約束，強(qiáng)化地價(jià)管理協(xié)調(diào)性。另一方面，提高地價(jià)市場(chǎng)化程度，確?；鶞?zhǔn)地價(jià)制定過程中能夠充分反應(yīng)土地市場(chǎng)當(dāng)中價(jià)格變化的實(shí)際情況。例如，政府部門可對(duì)土地的出讓價(jià)格做出調(diào)整，根據(jù)土地流轉(zhuǎn)稅的征收實(shí)際情況，對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行空管調(diào)控，重視出讓地價(jià)管理，從而控制土地出讓市場(chǎng)的價(jià)格失控問題。再例如，政府部門需要認(rèn)同土地管理的作用，并提高土地管理的層次，為其配套完善的政策法規(guī)，并提出監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。目前我國之所以會(huì)存在諸多基準(zhǔn)地價(jià)方面的問題，主要原因在于缺乏對(duì)土地價(jià)格管理的監(jiān)管，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)始終處于半隱形的狀態(tài)。強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制建設(shè)以后，設(shè)定對(duì)應(yīng)的監(jiān)管部門，各項(xiàng)土地交易均在監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍之內(nèi)，只要監(jiān)管部門能夠認(rèn)真履行自身職能，且具備明確的監(jiān)管依據(jù)，其最終能夠規(guī)避土地交易中的價(jià)格混亂現(xiàn)象。盡管我國土地成分還比較復(fù)雜，地價(jià)的監(jiān)管難度也比較大，但通過對(duì)地價(jià)體系的不斷完善，最終能夠制定行之有效的基準(zhǔn)地價(jià)更新標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提升土地市場(chǎng)控制管理效果。

4 結(jié)語

無論怎么說，一個(gè)城市的地價(jià)一旦形成，它就會(huì)有一種慣性，對(duì)后來城市地域結(jié)構(gòu)、發(fā)展方向、房地產(chǎn)市場(chǎng)和土地市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)的影響。如果地價(jià)水平較為合理，它可以促進(jìn)城市建設(shè)的健康發(fā)展，因?yàn)樗环矫孢m應(yīng)城市發(fā)展的承受能力，而又給開發(fā)商建立了一個(gè)可以獲利的價(jià)格機(jī)制。如果地價(jià)水平不合理，它必然給城市發(fā)展建設(shè)的正常運(yùn)行造成阻礙，實(shí)際上損害市場(chǎng)參與各方的利益。因此作為市場(chǎng)的參與者和社會(huì)的管理者，政府應(yīng)主動(dòng)采用有效合理的手段對(duì)土地價(jià)格進(jìn)行監(jiān)測(cè)、分析和必要的宏觀間接調(diào)控，以保證市場(chǎng)的正常運(yùn)行。