范桂華 楊鑫

諸城市自然資源和規(guī)劃局 山東諸城 262200

1 耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況

1.1 耕地保護(hù)工作制度化和信息化管理水平明顯提升

各省均已出臺(tái)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法，并將耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)完成情況納入地方人民政府年度績(jī)效考核。同時(shí)，各地也在積極探索利用信息化技術(shù)加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管力度，耕地保護(hù)深度和廣度不斷延伸。

1.2 推動(dòng)耕地激勵(lì)性保護(hù)，建立耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制

例如：廣東省自2012年起，省級(jí)財(cái)政預(yù)算設(shè)立專項(xiàng)資金對(duì)全省范圍內(nèi)的永久基本農(nóng)田進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；浙江省省級(jí)財(cái)政按永久基本農(nóng)田保護(hù)面積給予每年每畝30元補(bǔ)助資金，并與耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和違法用地情況相掛鉤[1]。

1.3 探索耕地保護(hù)基層治理機(jī)制，激發(fā)耕地保護(hù)內(nèi)生動(dòng)力

例如：山東省多地探索實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督“田長(zhǎng)制”，每個(gè)行政村配備一名“總田長(zhǎng)”，每個(gè)圖斑都配備對(duì)應(yīng)一名“田長(zhǎng)”，使得保護(hù)責(zé)任全覆蓋。

2 當(dāng)前耕地目標(biāo)考核制度存在的問(wèn)題

2.1 考核機(jī)制不夠健全，尚未充分發(fā)揮考核效能

2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，指明了考核的原則和方向，但并未對(duì)具體內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和深化[2]。目前，目標(biāo)考核工作缺少對(duì)具體事項(xiàng)的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)范，考核機(jī)制的不健全，特別是數(shù)據(jù)生產(chǎn)和使用時(shí)間的銜接、數(shù)據(jù)來(lái)源和統(tǒng)計(jì)口徑、考核評(píng)價(jià)方法等問(wèn)題，將直接影響考核效能和結(jié)果。

2.2 考核方式缺少手段，創(chuàng)新性不足

考核周期方面，目前是以“年”為單位開(kāi)展，基本按照“一年一小考，三年一中考，五年一大考”的頻次開(kāi)展考核工作，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的時(shí)效性和及時(shí)性受到一定制約?？己私Y(jié)果上報(bào)方式方面，目前考核工作成果主要通過(guò)郵寄和電子郵件等較為傳統(tǒng)的工作方式開(kāi)展，大量紙質(zhì)材料查詢，既不方便，效率又低，加之電子表格不夠規(guī)范、完整，致使考核部門匯總工作效率較低。

2.3 考核內(nèi)容有待進(jìn)一步優(yōu)化完善

一是考核指標(biāo)缺少分層設(shè)置，約束性指標(biāo)和激勵(lì)性指標(biāo)無(wú)明顯界線，約束激勵(lì)機(jī)制體現(xiàn)不夠充分。二是目前的考核指標(biāo)體系主要體現(xiàn)在耕地保護(hù)的數(shù)量和質(zhì)量上，對(duì)于耕地生態(tài)考核方面反映不足。三是目前的耕地保護(hù)更多的是看政府執(zhí)行情況，缺少社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

2.4 考核結(jié)果應(yīng)用不強(qiáng)、不廣、不實(shí)

目前的考核結(jié)果應(yīng)用與相關(guān)制度要求還存在一定差距，難以發(fā)揮獎(jiǎng)懲和激勵(lì)作用，部分較嚴(yán)重問(wèn)題的處理，對(duì)地方政府沒(méi)有形成震懾作用。在實(shí)際考核工作中，地方政府未能充分體現(xiàn)其主體責(zé)任，影響考核質(zhì)量和效率。

3 相關(guān)完善建議

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，深化、細(xì)化考核制度

筆者建議從四方面優(yōu)化制度設(shè)計(jì)：一是確定考核指標(biāo)和對(duì)應(yīng)指標(biāo)權(quán)重，指標(biāo)選取的原則應(yīng)遵循科學(xué)性、可操作性、有效性和可比性；二是進(jìn)一步明確考核組織方式、程序和具體要求等；三是健全上級(jí)考核部門對(duì)下級(jí)考核部門評(píng)價(jià)體系建設(shè)；四是明確考核結(jié)果應(yīng)用范圍和形式，提出具體獎(jiǎng)懲措施等?？己瞬块T可在《省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》基礎(chǔ)上編制耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核工作指南和技術(shù)規(guī)范，進(jìn)一步指導(dǎo)各地有序開(kāi)展考核工作。

3.2 創(chuàng)新考核方式，強(qiáng)化信息化考核監(jiān)管

考核周期上，建議變“年度考核”為“日常監(jiān)督”，通過(guò)衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)定期解譯判讀耕地變化情況，充分利用已有工作基礎(chǔ)和成果（如國(guó)土調(diào)查、自然資源專項(xiàng)督察、衛(wèi)片執(zhí)法、永久基本農(nóng)田劃定、儲(chǔ)備區(qū)劃定、儲(chǔ)備補(bǔ)充耕地核查、國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地核查等成果），及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、及時(shí)督促整改，強(qiáng)化耕地保護(hù)利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。同時(shí)，建立部、省、市、縣四級(jí)部門互聯(lián)互通的考核管理平臺(tái)，以信息化手段輔助實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核的精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)在線填報(bào)和綜合評(píng)價(jià)，提升考核工作效率；建立與自然資源部“智慧耕地管理平臺(tái)”數(shù)據(jù)的接口，統(tǒng)一數(shù)據(jù)來(lái)源和口徑。構(gòu)建耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核綜合數(shù)據(jù)庫(kù)，將歷年考核成果進(jìn)行數(shù)字化管理，提升成果管理水平[3]?？己私Y(jié)果運(yùn)用上，建議做好與糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核、生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核等有關(guān)考核的銜接，做到考核結(jié)果共享共用。

3.3 進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整考核評(píng)分體系

一是分層次設(shè)置考核指標(biāo)。對(duì)耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積和耕地占補(bǔ)平衡面積等設(shè)置為“一票否決”項(xiàng)。二是增加生態(tài)效益指標(biāo)。有效落實(shí)中央層面提出的耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)要求，構(gòu)建生態(tài)型耕地保護(hù)機(jī)制。三是增加社會(huì)評(píng)價(jià)指標(biāo)?？衫镁W(wǎng)絡(luò)手段進(jìn)行民意調(diào)查。同時(shí)為便于考核部門對(duì)往年考核情況對(duì)比分析，預(yù)判耕地保護(hù)突出問(wèn)題，考核指標(biāo)體系應(yīng)有一定連續(xù)性。針對(duì)不同考核時(shí)期，考核重點(diǎn)也應(yīng)有所不同，考核指標(biāo)體系應(yīng)具有一定差異性，建議將考核指標(biāo)區(qū)分為“必考指標(biāo)”和“選考指標(biāo)”。

3.4 強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，讓耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核落地有聲

考核部門要及時(shí)通報(bào)考核結(jié)果，公布排名及具體扣分事項(xiàng)，充分發(fā)揮檢查、考核的督促和調(diào)動(dòng)作用，引起地方政府對(duì)耕地保護(hù)的高度重視。制度上，應(yīng)從國(guó)家層面強(qiáng)化政府主體責(zé)任，加強(qiáng)考核部門間的聯(lián)動(dòng)，共同落實(shí)耕地保護(hù)考核職責(zé)。方法上，地方政府要注重實(shí)效，綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、自然條件、生態(tài)環(huán)境等因素，依法依規(guī)制定切實(shí)可行的差別化獎(jiǎng)懲辦法。措施上，從實(shí)際長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)，抓住癥結(jié)，對(duì)癥下藥；評(píng)判獎(jiǎng)懲措施效果，要看是否能真正獎(jiǎng)到被獎(jiǎng)勵(lì)者心里，罰到被懲罰者痛處。形式上，獎(jiǎng)懲內(nèi)容和形式要多樣化。主體上，既要獎(jiǎng)勵(lì)到人，也要獎(jiǎng)勵(lì)到事，既要處理到人，也要處理到事。