文/黃建紅

在“科教興國”戰(zhàn)略的推動下，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策作為20世紀(jì)“再就業(yè)工程”的溢出產(chǎn)物，逐漸成為高等教育領(lǐng)域的重大事件。這一政策在推進(jìn)高等教育綜合改革，促進(jìn)教育發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著積極作用。2015年《關(guān)于深化高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》）的發(fā)布，對促進(jìn)我國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育發(fā)展起到了重要作用。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育由此進(jìn)入對問題的反思、整改的深水區(qū)。當(dāng)前學(xué)界對其政策的內(nèi)容、意義有較多的解讀，但對其運(yùn)行和變化的內(nèi)部機(jī)制研究相對不足，對這一認(rèn)識不清勢必會導(dǎo)致公眾對這場聲勢浩大的國家行動缺乏理解和相應(yīng)的支持，進(jìn)而在認(rèn)識及實(shí)踐領(lǐng)域消減創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的功能的釋放。

一、多源流理論的分析框架

多源流理論是一種解釋政策制定的方法，在研究政策制定和演進(jìn)邏輯上具有較強(qiáng)的適切性[1]。它的提出者金登指出政策被提上議程是由問題流、政策流、政治流協(xié)同作用的結(jié)果。在這一過程中，問題流主要通過指標(biāo)、焦點(diǎn)事件和反饋等引導(dǎo)輿論走向；政策流指向政策共同體提供可行的方案；政治流則借助國民情緒、政治力量等權(quán)力機(jī)關(guān)來影響政策的議程?！罢咧啊敝柑岚钢С终邆兊男袆訖C(jī)會。政策之窗一旦開啟，就意味著政策變遷得以實(shí)現(xiàn)。

運(yùn)用多源流理論多維動態(tài)解析大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策演進(jìn)機(jī)制，有助于解讀《實(shí)施意見》邏輯機(jī)制，加深公眾對國家行動的認(rèn)同，有望在對政策演進(jìn)邏輯理解的同時(shí)，對未來政策制定提出更為合理化的建議，從而推動新的政策進(jìn)入議程。

二、大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的多源流分析

（一）問題流：人才質(zhì)量危機(jī)倒逼

問題流是由各種問題的指標(biāo)及其所界定的內(nèi)容而形成的。金登認(rèn)為官員通過指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、危機(jī)與符號、反饋來了解實(shí)際情況。他還指出，在實(shí)際情況被界定為問題時(shí)，思想觀念發(fā)揮了關(guān)鍵作用[2]。

在指標(biāo)方面，兩個(gè)重要的指標(biāo)引起了政府的關(guān)注：一是高等教育毛入學(xué)率的上升和大學(xué)生就業(yè)率低迷；二是中國科技競爭力和創(chuàng)業(yè)率在全球的排行。《2020年中國大學(xué)生就業(yè)報(bào)告》顯示，在就業(yè)滿意度方面，2019屆本科畢業(yè)生在畢業(yè)半年后就業(yè)滿意度最高的專業(yè)是信息安全專業(yè)（79%），其次是初等教育和醫(yī)學(xué)影像學(xué)，滿意度均達(dá)77%。就月薪/月收入而言，2019屆畢業(yè)生月薪最高的本科專業(yè)是信息安全（7310元），其次是軟件工程（7123元），再次是網(wǎng)絡(luò)工程（6857元）。就熱門職業(yè)而言，2019屆本科畢業(yè)生就業(yè)比例最高的是文員，月薪4571元，就業(yè)比例為4.2%，月薪4571元；其次是小學(xué)教師和會計(jì)，就業(yè)比例為4%，其中，小學(xué)教師月收入為4619元，會計(jì)人員則為4784元。《全球競爭力報(bào)告》顯示，我國科技對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率僅為39%，創(chuàng)新型驅(qū)動型國家則高達(dá)70%，我國企業(yè)對外部技術(shù)依賴程度高達(dá)50%，美國、日本僅為5%左右，這說明我國科技創(chuàng)新水平和自主研發(fā)能力亟待提升。

在危機(jī)事件方面，由于就業(yè)形勢嚴(yán)峻，一是高校擴(kuò)招帶來畢業(yè)生人數(shù)急劇增加市場準(zhǔn)備不足；二是2008年金融危機(jī)的暴發(fā)加劇了就業(yè)危機(jī)；三是高校應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型發(fā)展明顯不足。隨著供給側(cè)向需求側(cè)的傾斜以及大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的呼吁，促使高校必須重構(gòu)人才質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

高校創(chuàng)新政策主要是基于人才培養(yǎng)不適應(yīng)創(chuàng)新型社會和大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求，而創(chuàng)業(yè)政策則來源于高校擴(kuò)招以及金融危機(jī)引起的就業(yè)危機(jī)，這兩者并非平行關(guān)系，其根源在于高校人才創(chuàng)新機(jī)制不足所導(dǎo)致的就業(yè)結(jié)構(gòu)性失調(diào)。

綜上，創(chuàng)新型人才培養(yǎng)舉步不前、就業(yè)形勢嚴(yán)峻及大數(shù)據(jù)時(shí)代的倒逼，通過權(quán)威數(shù)據(jù)、危機(jī)事件和輿情的發(fā)酵引起了官方的關(guān)注。

（二）政策流：政界學(xué)界企業(yè)界集體發(fā)難

政策流指的是“政策共同體”關(guān)注某一領(lǐng)域的政策問題并提出建議以期得到政府的重視?！罢吖餐w”通常為某一領(lǐng)域的專業(yè)人員，包括政府、學(xué)者、企業(yè)家等。

1.政府發(fā)難與導(dǎo)向

2009年溫家寶進(jìn)課堂聽課后，直指當(dāng)前教育缺乏對實(shí)踐能力和創(chuàng)造精神的培養(yǎng)。一般來說，國家制定的政策對教育具有重要的影響。習(xí)近平、李克強(qiáng)等相繼在大會上強(qiáng)調(diào)，完善創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育服務(wù)體系建設(shè)，對高校畢業(yè)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提出明確的要求。當(dāng)前大學(xué)生是“雙創(chuàng)”的生力軍，這與政府大力推行大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育是分不開的。

2.學(xué)界的發(fā)難與助推

作為學(xué)界最為活躍的群體，研究國家方針政策，緊跟國際發(fā)展前沿資訊，密切關(guān)注當(dāng)前高校人才培養(yǎng)現(xiàn)狀，審視目前高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)的現(xiàn)狀，理清當(dāng)前創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策需解決的問題，為推進(jìn)人才培養(yǎng)提供方案。為了順利推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育工作，2009年成立了高等教育學(xué)會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育分會，匯聚了一批為推進(jìn)高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的發(fā)展的社會精英。特邀一批知名的極具創(chuàng)新特色的創(chuàng)業(yè)成功的知名人士，包括李開復(fù)、馬云、俞洪敏等。這次跨界組合是高校積極主動地和企業(yè)聯(lián)手創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的一次重要嘗試。2015年“中國高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育聯(lián)盟”在清華大學(xué)成立，強(qiáng)勢打響了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才培養(yǎng)的第一槍。

3.企業(yè)的發(fā)難與呼吁

近年來，企業(yè)家呼吁校企合作。馬化騰指出應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)、政府、高校、科研院所和社會中介組織等創(chuàng)新體系相關(guān)機(jī)構(gòu)的作用。具有“創(chuàng)業(yè)教父”之稱的李開復(fù)，批判當(dāng)前高校和企業(yè)“為了創(chuàng)新而創(chuàng)新”的傾向，他主張“有用的創(chuàng)新”即創(chuàng)新+實(shí)踐，要把高校的人才智力資源和企業(yè)發(fā)展實(shí)踐結(jié)合起來。

（三）政治流：公共情緒發(fā)力和科學(xué)發(fā)展觀建立

高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的出臺，主要是受強(qiáng)烈的公眾情緒、黨的意志和國家發(fā)展戰(zhàn)略的影響。

1.強(qiáng)烈的公眾情緒

公眾情緒對政策議程的影響重大。2003年，畢業(yè)生陡增67萬人，畢業(yè)生就業(yè)率比上年下降10%，與2001年比下降了20%。隨著社會上“回爐讀技?！薄按髮W(xué)生畢業(yè)賣豬肉”等類似新聞不斷出現(xiàn)，公眾批評高校人才培養(yǎng)質(zhì)量下降的聲音不絕于耳，這些公眾情緒成為一股強(qiáng)大推動力量，促使國家和高校積極應(yīng)對人才培養(yǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)型。“卓越計(jì)劃”和“2011計(jì)劃”啟動，都是在強(qiáng)烈的公眾情緒推動下出臺的人才培養(yǎng)計(jì)劃。

2.科學(xué)發(fā)展觀的執(zhí)政理念

高等教育必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀。朱九思、王懷宇指出，高等教育領(lǐng)域的改革并沒有跟上高校擴(kuò)招的步伐，仍舊帶有濃厚的計(jì)劃體制的色彩，不能有效地調(diào)整教育體制、專業(yè)結(jié)構(gòu)和加強(qiáng)對學(xué)生的能力培養(yǎng)，造成畢業(yè)生的結(jié)構(gòu)性過剩。在提出協(xié)調(diào)有序發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀中，提到高等教育規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，必須將質(zhì)量問題擺在更為突出位置。創(chuàng)新型人才是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的原動力，創(chuàng)業(yè)教育是培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的重要途徑。高等教育必須始終堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀不動搖。

（四）政策之窗：三源流耦合觸發(fā)

政策之窗是指倡導(dǎo)者有機(jī)會提出最得體的解決辦法或促使他們的特殊問題受到關(guān)注，一般分為基于問題的問題之窗和基于政治的政治之窗，當(dāng)窗戶因某一問題開啟，被提出的備選方案符合政治可接受的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，那進(jìn)展會更順利。政策之窗稍縱即逝。因此，政策倡導(dǎo)者必須提前想好解決辦法靜候在政府周圍，等待他們可以將其解決辦法運(yùn)用在所出現(xiàn)的問題上。

關(guān)于大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育政策的發(fā)展歷史由來已久，而且從政策文件的表述來看，長期以來我國的創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)政策都是有分流的?！皠?chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育”一詞是隨著人們對創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)教育耦合機(jī)制的認(rèn)識的深入以及創(chuàng)新型國家建設(shè)的推進(jìn)而提出。21世紀(jì)被譽(yù)為創(chuàng)業(yè)的世紀(jì)，隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略的推進(jìn)和創(chuàng)業(yè)教育實(shí)踐拋出的現(xiàn)實(shí)難題，我國創(chuàng)業(yè)教育政策之窗首度開啟。

首次開啟是以政治為基礎(chǔ)的“科教興國”戰(zhàn)略的確立。1995年提出科教興國戰(zhàn)略為高新技術(shù)的創(chuàng)業(yè)活動開啟一扇窗戶。1998年舉辦“清華大學(xué)創(chuàng)業(yè)計(jì)劃大賽”引起了全國關(guān)注。教育部于2002年啟動高校創(chuàng)業(yè)教育試點(diǎn)工作。這一時(shí)期是大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的探索階段，在國家政策的倡導(dǎo)下，高校開展創(chuàng)業(yè)活動。這對科教興國的政策之窗打開具有重要意義。

第二次開啟是以問題為基礎(chǔ)的大學(xué)生就業(yè)危機(jī)的倒逼。我國就業(yè)形勢愈加嚴(yán)峻，國民不滿情緒高漲，倒逼政府關(guān)注大學(xué)生就業(yè)。2003年國務(wù)院辦公廳出臺政策，首次對高校畢業(yè)生創(chuàng)業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)支持。隨后各部委出臺了支持大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)的政策法規(guī)。很快“以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略確立、《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布。

第三次開啟是以政治為基礎(chǔ)的以習(xí)近平總書記為核心的國家領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的治國觀的關(guān)照。2015年《實(shí)施意見》的發(fā)布，直指高校育人核心，將創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育作為推動高教整體變革的突破口和重要抓手?！秾?shí)施意見》提出的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育完成，體現(xiàn)了國家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的治國理念和決心。

三、結(jié)語

目前，國家對高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革的完成敲定了時(shí)刻表，這意味著大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育的實(shí)施已然成為“新常態(tài)”。在下一階段中，如何進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育改革將成為高校工作的重點(diǎn)。

從延展意義上看，《實(shí)施意見》的出臺展示了諸多公共政策轉(zhuǎn)型的趨勢：即由問題流中的重大事件或政治流中發(fā)展戰(zhàn)略的確立所引發(fā)的多源流耦合，最終促成政策之窗的頻頻打開，推動政策的調(diào)整或終結(jié)。因此，多源流分析理論在教育政策轉(zhuǎn)型中充分顯示出較強(qiáng)的解釋效力。