陳 文 上海市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)企業(yè)發(fā)展服務(wù)中心(稽查事務(wù)中心)

引言

在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求之下，人民對公共服務(wù)的要求也在不斷調(diào)整和革新，因此事業(yè)單位的管理機(jī)制正不斷趨于規(guī)范體系化，需要通過多元手段來實(shí)現(xiàn)體系結(jié)構(gòu)和系統(tǒng)作用關(guān)系在新的內(nèi)部控制管理過程之中的優(yōu)化和調(diào)整方案。但目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制在制度機(jī)制和目標(biāo)形態(tài)建構(gòu)的發(fā)展要求之中都存在著較多困難和障礙。從整體上看，我國的事業(yè)單位內(nèi)部控制在時(shí)代的發(fā)展要求之中，并沒有尋找到與社會(huì)機(jī)制相互契合的作用軌道。因此事業(yè)單位內(nèi)部控制的形態(tài)和要求并不能夠全面應(yīng)對社會(huì)發(fā)展的多樣化需求，為了充分提升行政事業(yè)單位的管理發(fā)展水平，不斷提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部建設(shè)需要，要通過法制化和機(jī)制設(shè)定原則，將行政事業(yè)改革的方式方法應(yīng)用于實(shí)踐操作的具體范疇之中。

一、可行性分析和意義探索

在經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展要求之下以及改革開放的不斷深入拓展，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制需要應(yīng)對經(jīng)濟(jì)變遷及時(shí)對時(shí)代的發(fā)展做出當(dāng)下最貼切的快速回應(yīng)。為此，需要不斷拓展行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系網(wǎng)絡(luò)之中的自我要求要素以及環(huán)境考察方案。同時(shí)，在政府管理的多樣性發(fā)展模式之中加大力度來實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位的長期控制方略，政府在不斷實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的要求之下，明確行政事業(yè)單位基礎(chǔ)管理管制要求的具體細(xì)則方案，通過實(shí)現(xiàn)明確的處理辦法和處理方式來確保行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督和管理工作的控制方式。以制度的集約化管理形態(tài)來實(shí)現(xiàn)對行政事業(yè)單位人員的合理管控，在資金分配和制度約束的條件之下，實(shí)現(xiàn)規(guī)范性管理控制。同時(shí)篩選科學(xué)有效的行政管理方式與手段作用于發(fā)展環(huán)節(jié)之中以規(guī)避可能出現(xiàn)的行政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)務(wù)問題。因此，針對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題，需要在改革發(fā)展的攻關(guān)階段來不斷凸顯行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的現(xiàn)代化發(fā)展水準(zhǔn)。

在行政事業(yè)單位的發(fā)展體系要求之下，需要全面依托合理的內(nèi)部控制體系來幫助政府實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)本位的結(jié)構(gòu)性平衡要求，同時(shí)幫助政府實(shí)現(xiàn)危機(jī)應(yīng)對的特殊條件。因此，行政事業(yè)單位要根據(jù)內(nèi)部形態(tài)特征來合理安排管理方式和管理策略。通過對內(nèi)部管理體系的全面完善，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位之中人員安排的合理化準(zhǔn)則，保證事業(yè)單位在資金鏈的穩(wěn)定維持條件之下，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制管理的規(guī)范性要求和明確性發(fā)展方式。與此同時(shí)，合理的行政事業(yè)單位控制管理方案，也能夠確保在公共事業(yè)管理的工作范疇之內(nèi)和具體職責(zé)本位下的工作需要得到全面提升，在公共性服務(wù)發(fā)展的階段實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的職責(zé)對接，不斷確保資金的規(guī)范使用。

在內(nèi)部權(quán)力多元一體的互動(dòng)模式之下，構(gòu)建了公共治理的核心形態(tài)模式。為確保單位主體能夠擁有自我參與和集中控制的范圍與空間，避免公共經(jīng)濟(jì)活動(dòng)手段被消極性的單位功能要求所割裂，則需要對行政事業(yè)單位的體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部建設(shè)要求下的經(jīng)驗(yàn)考察和時(shí)效判斷，拓展以績效發(fā)展為中心的過程控制要求，實(shí)現(xiàn)具有原則性導(dǎo)向的政府內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)理論。

二、行政單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀及問題

(一)內(nèi)部控制意識(shí)欠缺

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識(shí)在工作過程之中體現(xiàn)為工作人員的自我意識(shí)在具象化范疇之內(nèi)的能動(dòng)性欠缺，大部分行政單位事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)層以及控制主體對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的管理方案還沒有形成明確的意識(shí)性附加原則。在傳統(tǒng)管理方略和傳統(tǒng)控制要求之下的集約化處理形態(tài)，使內(nèi)部管理者并沒有針對這一發(fā)展變化的趨勢來及時(shí)提出應(yīng)對措施[1]。這就造成大部分內(nèi)部控制的工作過程僅僅局限于對于單位體系和管理人員的簡單要求，并沒有深入行政事務(wù)的具體操作模式來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的多元提升，大部分的內(nèi)部控制建設(shè)僅僅局限于當(dāng)前的工作范疇，而沒有將其控制性規(guī)劃和建設(shè)方略放在期望的高度之上來進(jìn)行參考。因此，大部分的控制管理問題都缺乏對策性的操作意識(shí)，而無法在行為的表現(xiàn)之上體現(xiàn)出對內(nèi)部控制問題的建設(shè)性意見。

(二)內(nèi)部控制制度不完善

大多數(shù)行政事業(yè)單位在針對工作要求的內(nèi)部控制發(fā)展體系建設(shè)之中，并沒有根據(jù)制度建設(shè)的要求來集合內(nèi)部控制的制度方案[2]。因此也無法根據(jù)內(nèi)部控制的建設(shè)方向和發(fā)展內(nèi)容來明確行政事業(yè)單位的總體目標(biāo)針對內(nèi)部控制，使其僅僅局限于小范圍的制度化處理，并沒有考慮多元要求下的深入管理體系結(jié)構(gòu)。目前大部分行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的部門并沒有跳脫出傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)職能范疇，所以也就難以與時(shí)代作用下的根本要求和系統(tǒng)原則之下的具體要素進(jìn)行貼合性比對和基礎(chǔ)掛鉤，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制就無法從質(zhì)量要素和控制方式職中內(nèi)化出長久發(fā)展的制度動(dòng)力來源。

(三)內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)得不到保障

在信息科技的浪潮突飛猛進(jìn)的趨勢之下，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)方向應(yīng)該契合時(shí)代的發(fā)展來對應(yīng)建立相匹配的信息管理網(wǎng)絡(luò)。然而，目前我國大部分事業(yè)單位并沒有針對風(fēng)險(xiǎn)防控的要素來實(shí)現(xiàn)點(diǎn)對點(diǎn)的監(jiān)控和查證體系，也沒有根據(jù)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)展內(nèi)容和決策情況進(jìn)行多元化的網(wǎng)絡(luò)控制模式。因此，其內(nèi)部信息發(fā)展的質(zhì)量要求和質(zhì)量層次就無法得到全面保障。正因?yàn)樾姓聵I(yè)單位部門跨度較大、人員預(yù)算較少，從而使在信息系統(tǒng)在開發(fā)的過程中遇到較多瓶頸，也無法花費(fèi)大量財(cái)政撥款來用于系統(tǒng)維護(hù)和長期發(fā)展。

(四)內(nèi)部控制管理存在不足

大部分行政事業(yè)單位的專職管理人員和團(tuán)隊(duì)以及財(cái)務(wù)專職技術(shù)人員在工作執(zhí)行過程之中，僅僅針對政策文件的根本導(dǎo)向來實(shí)現(xiàn)單一化的形態(tài)控制，而沒有深入到行政事業(yè)單位所固有的突出性質(zhì)和運(yùn)行模式之中來進(jìn)行實(shí)際操作方面的全面掌控。在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過程之中，缺乏專業(yè)化的操作支撐，所以在實(shí)現(xiàn)方式之下，容易出現(xiàn)管理上的專業(yè)程度上的缺陷。另外，行政事業(yè)單位之間的上下級關(guān)系較為恒定，大部分的行政工作僅僅是上級把任務(wù)進(jìn)行強(qiáng)制性分配到下級部門之中，并沒有對內(nèi)部控制進(jìn)行發(fā)展要求上的全面分析和建設(shè)性組織[3]。

三、提升內(nèi)部控制的根本性對策分析

(一)健全完善體系，提升內(nèi)部控制意識(shí)

在行政事業(yè)單位相關(guān)人員的內(nèi)部控制參與過程之中，需要進(jìn)行全方位以及全體系的著重參與意識(shí)提升[4]。因此可以通過行政事業(yè)單位內(nèi)部的培訓(xùn)學(xué)習(xí)和社會(huì)實(shí)踐，以及其他形式的學(xué)習(xí)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制在意識(shí)層面的教育和宣傳，通過不間斷的意識(shí)培養(yǎng)來發(fā)展相關(guān)人員的理論認(rèn)知素質(zhì)和職業(yè)認(rèn)知操守，通過培養(yǎng)全面化的工作環(huán)境來為行政事業(yè)單位工作人員提供更多的參與機(jī)會(huì)和參與空間，這樣大部分的人員能夠被吸納到整體的工作環(huán)境之中。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位的工作人員就能夠創(chuàng)造出更多的內(nèi)部控制管理辦法和管理積極手段，并針對內(nèi)部控制的概念和意義來進(jìn)行實(shí)踐方式和操作內(nèi)容的綜合性考量。

(二)實(shí)施協(xié)同模式，促進(jìn)內(nèi)部控制原則

內(nèi)部控制建設(shè)的相關(guān)工作涉及跨領(lǐng)域、多范疇、強(qiáng)實(shí)踐的操作形態(tài)和操作特性，通過規(guī)范化的協(xié)同模式和合作要求來形成綜合發(fā)展的根本性立場。因此，第一個(gè)層面是需要建立協(xié)調(diào)性的全面原則機(jī)制，以特定機(jī)制涵蓋多領(lǐng)域、多范疇的工作方式和工作程序，通過全面化的發(fā)展效應(yīng)，將內(nèi)部控制的整體要求全部實(shí)現(xiàn)在制度領(lǐng)域之中。第二個(gè)層面就是要通過科學(xué)發(fā)展的手段措施來避免在制度建設(shè)之外所出現(xiàn)的核心矛盾點(diǎn)。第三個(gè)層面就是要通過制度建設(shè)的協(xié)調(diào)性處理方式，將制度建設(shè)提上日程，根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)的亟待解決的問題，通過及時(shí)響應(yīng)的處理方式來實(shí)現(xiàn)試用性的針對措施。

(三)堅(jiān)定發(fā)展道路，完善內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)需要根據(jù)傳統(tǒng)與新時(shí)代相互結(jié)合的發(fā)展理路來探索當(dāng)下信息化模式的適用渠道。對于一些資金較少、人員不足的相關(guān)部門需要通過資產(chǎn)協(xié)調(diào)等優(yōu)勢互補(bǔ)的發(fā)展辦法來實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的功能化目標(biāo)跟進(jìn)。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立與維護(hù)要通過動(dòng)態(tài)發(fā)展的模式來實(shí)現(xiàn)契合性的發(fā)展方案和多樣性的完善措施。同時(shí)要通過內(nèi)部控制的發(fā)展方向和發(fā)展手段來實(shí)現(xiàn)深入建設(shè)的全面貫穿路徑，繼而確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)覆蓋能夠得到全方位的根本落實(shí)[5]。

(四)積極拓展素質(zhì)，優(yōu)化內(nèi)部控制水準(zhǔn)

在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟(jì)高速運(yùn)作的范疇之內(nèi)，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)方案和建設(shè)要求應(yīng)該隨著發(fā)展的趨勢來形成匹配性要素集合。行政事業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)時(shí)需要提升事業(yè)單位全體人員的綜合素質(zhì)能力，通過不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制的系統(tǒng)給定要求來引導(dǎo)員工開發(fā)自我意識(shí)追求和能力提升的根本素養(yǎng)[6]。并結(jié)合實(shí)踐發(fā)展要求來進(jìn)行員工的專業(yè)性素質(zhì)補(bǔ)充和更新，使其操作技能不落后于時(shí)代發(fā)展和外部體系的建設(shè)水準(zhǔn)。同時(shí)可以根據(jù)內(nèi)部控制的建設(shè)階段來契合不同層面的工作方向，進(jìn)而配備專業(yè)化的控制人員來進(jìn)行更加規(guī)范的操作運(yùn)營，使內(nèi)部控制工作在避免重要失誤問題的過程之中不斷發(fā)揮核心影響作用。確保在整體范疇之中，進(jìn)行內(nèi)部控制工作的行政事業(yè)單位人員并能夠針對工作方式的具體原則來實(shí)現(xiàn)自我能力提升。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位在目標(biāo)管控的不同方向之中，需要不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制的管理工作，才能夠?qū)κ聵I(yè)單位財(cái)務(wù)信息進(jìn)行全面完整的維護(hù)。繼而防止出現(xiàn)私人利益侵害公共利益的消極現(xiàn)象，確保公共行政工作維持在為人民服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求之下。