林婧，陳奕青

(福州大學 法學院，福建 福州 350116)

一、引 言

第四次工業(yè)革命背景下，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術的發(fā)展，正引發(fā)新一輪的國際競爭。中國本已在5G國際標準競爭中占有一定的優(yōu)勢，但以美國為首的西方發(fā)達國家卻一步步對中國的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)品與服務輸出加以鉗制。2019年，歐美等32個國家制定了《布拉格5G提案》(Prague 5G Proposal)，提出了帶有排華性質(zhì)的5G安全國際審查標準。2020年5月，美國戰(zhàn)略與國際問題研究中心發(fā)布了《電信網(wǎng)絡和服務的安全性和信任標準》(Criteria for Security and Trust in Telecommunications Networks and Services)。2020年6月，美國提出“清潔網(wǎng)絡計劃”，并與歐盟共同發(fā)布《關于歐盟和美國在電信基礎設施安全方面伙伴關系重要性的聲明》(Statement on Importance of EU and U.S.Partnership for Security Telecommunications Infrastructure)，以加強《歐盟5G網(wǎng)絡安全工具箱》(EU Toolbox for 5G Security)與該計劃的協(xié)同[1]。2020年10月，美國電信行業(yè)解決方案聯(lián)盟成立了“6G聯(lián)盟”，試圖搶先研發(fā)6G網(wǎng)絡技術，重新奪回通信技術的壟斷霸權?！?G聯(lián)盟”以美系科技廠商為主，還有部分歐日韓科技巨頭，唯獨沒有一家中國廠商。顯然，這是以美國為首的西方發(fā)達國家企圖通過政治力量干預技術產(chǎn)業(yè)的競爭。對此，中國正加快推進5G網(wǎng)絡安全標準體系的建設與重點標準研制[2]，并積極推進中國5G網(wǎng)絡安全標準國際化。

隨著與新業(yè)務、新應用的不斷結(jié)合，具有強網(wǎng)絡性特點的新一代信息技術除面臨物理層與網(wǎng)絡技術層的安全威脅外，還面臨著系統(tǒng)與終端潛在的安全威脅。新一代信息技術標準化在保障技術互操作性方面，能夠提高技術應用的安全性[3]，但無法完全解決網(wǎng)絡安全問題。而網(wǎng)絡安全標準能夠?qū)π乱淮畔⒓夹g的安全保障功能起到補強作用。國際網(wǎng)絡安全標準制定權關系到各國在網(wǎng)絡空間治理領域的話語權與網(wǎng)絡安全秩序方面的影響力，因此各國都積極致力競爭這一制定權。當前，中國現(xiàn)有標準化能力還較為薄弱，而國際網(wǎng)絡安全標準制定權由以美國為首的西方發(fā)達國家片面主導。我國若要實現(xiàn)網(wǎng)絡安全標準制定話語權的提升，不僅要從提升技術、產(chǎn)業(yè)方面入手，還要從國際網(wǎng)絡安全標準化制度方面入手。因而，研究國際網(wǎng)絡安全標準化之爭和我國的因應之策具有重要意義。

二、國際網(wǎng)絡安全標準化之爭的由來

網(wǎng)絡安全已成為國際社會共同面臨的問題，而制定確保有關網(wǎng)絡系統(tǒng)的硬件、軟件及其系統(tǒng)數(shù)據(jù)安全的網(wǎng)絡安全標準，已逐漸成為網(wǎng)絡空間安全治理的重要方式。網(wǎng)絡安全威脅來源于全球，且網(wǎng)絡安全技術本身具有復雜性與高難度，僅憑一國法律、政策和技術難以解決全部網(wǎng)絡安全問題。在此背景下，國際層面的網(wǎng)絡安全標準化活動興起。

(一)國際組織成為國際網(wǎng)絡安全標準的制定平臺

網(wǎng)絡安全標準化大致經(jīng)歷了國家標準化、區(qū)域標準化和國際標準化三個階段，并最終形成國家標準化、區(qū)域標準化與國際標準化并存的局面。網(wǎng)絡安全標準最早由美國、加拿大和歐洲國家等網(wǎng)絡技術先發(fā)國為維護國家安全而制定。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，網(wǎng)絡技術先發(fā)諸國意識到協(xié)調(diào)統(tǒng)一網(wǎng)絡安全標準的重要性，于是開始合作開發(fā)網(wǎng)絡安全標準。當時的標準僅算是區(qū)域標準。國際網(wǎng)絡安全標準化始于1990年，國際標準化組織(International Organization for Standardization，ISO)啟動開發(fā)通用的網(wǎng)絡安全標準評估準則。1999年12月，國際標準化組織與國際電工委員會(International Electrotechnical Commission，ITU)采納CC通用準則(1)CC通用準則由加拿大、法國、德國、荷蘭、英國、美國NIST(National Institute of Standards and Technology)和美國NSA(National Security Agency)六國七方聯(lián)合開發(fā)。，發(fā)布首個國際網(wǎng)絡安全標準ISO 15408。當前，國際標準化組織、國際電信聯(lián)盟(International Telecommunication Union，IEC)、國際電工委員會、互聯(lián)網(wǎng)工程任務組(Internet Engineering Task Force，IETF)、第三代合作伙伴計劃標準化組織(The 3rd Generation Partnership Project，3GPP)等分別就網(wǎng)絡安全中的系統(tǒng)互聯(lián)、數(shù)據(jù)加密、身份認證、安全評估、設備安全、安全框架和管理服務等制定國際標準。其中，國際標準化組織與國際電工委員會成立了第一聯(lián)合技術委員會(ISO/IEC Joint Technical Committee for Infor mation Technology,JTC1)負責制定信息技術安全領域的國際標準，國際電信聯(lián)盟電信標準化部門(ITU Telecommunication Standardization Secton,ITU-T)負責制定IT化網(wǎng)絡設施安全領域的國際標準。

國際組織成為國際網(wǎng)絡安全標準制定的主要平臺，這是各國部分主權權力向國際組織轉(zhuǎn)移的結(jié)果。在全球化過程中，最具影響力的政治實體和決策者的國家降低了其在國際社會的價值分配體系中的地位[4]。而網(wǎng)絡安全作為全球公共產(chǎn)品，無法避免搭便車問題和外部性問題[5]。因此，網(wǎng)絡安全公共產(chǎn)品的供給需要國際制度的介入。其中，由國際組織制定國際網(wǎng)絡安全標準，在有效供給網(wǎng)絡安全公共產(chǎn)品的同時，還可通過付費使用的方式減少搭便車問題。盡管主權國家降低了決策地位，但其在國際網(wǎng)絡安全標準制定過程中仍具有重要作用。國際網(wǎng)絡安全標準的形成即是由各國所提交的標準方案轉(zhuǎn)化而成；并且，作為國際組織成員，各國家行為體會對國際組織的制度設計、議程設置和互動理念產(chǎn)生不同的影響力[6]。盡管這與各國在相關國際組織中的地位、角色、技術實力、提供標準方案的能力有關，但總體上反映了主權國家的重要作用。另外，以國際組織為制定平臺，從機制上避免了發(fā)達國家對國際網(wǎng)絡安全標準制定的絕對壟斷，為網(wǎng)絡技術后發(fā)國參與國際網(wǎng)絡安全標準化提供了空間。

(二)“協(xié)商一致”成為國際網(wǎng)絡安全標準的制定程序

采取不同的決策程序會對國際組織的運作、決策質(zhì)量和效率產(chǎn)生不同的影響。早期，國際組織多采取“全體一致”表決方式，但“全體一致”的表決方式存在難以達成共識的弊端，因而逐漸被“多數(shù)決”的表決方式所取代。然而“多數(shù)決”的表決方式容易出現(xiàn)表決結(jié)果與現(xiàn)實狀況不對等、政治抱團取代決策理性的問題。之后，“協(xié)商一致”的決策方式出現(xiàn)。作為前兩種方式的折中，“協(xié)商一致”既能體現(xiàn)“全體一致”對各國平等主權的尊重，又能避免絕對一致的低效；既有“多數(shù)決”對多數(shù)意見的重視，又兼具對少數(shù)利益的關注[7]。而且，“協(xié)商一致”有利于規(guī)避國家的機會主義傾向[8]。當然，“協(xié)商一致”允許任何一個成員否決所建議的措施，也存在著表決程序癱瘓或極端運用不同意策略的風險[9]。然而，相較“全體一致”“多數(shù)決”等決策方式，“協(xié)商一致”兼顧效率、平等與民主，能更有效地保障達成共識，同時，又使決策不失合理性。因而“協(xié)商一致”逐漸為國際組織所采用。

“信息通信技術的不斷突破，加速了對人類傳統(tǒng)社會的解構和重構”[10]。這也意味著網(wǎng)絡安全風險不斷快速更迭。因此，網(wǎng)絡安全標準必須及時制定更新，以防范風險。當前，以國際標準化組織為代表的標準制定平臺采用“協(xié)商一致”的決策程序來制定網(wǎng)絡安全標準，遵循4大關鍵原則：(1)滿足市場需求；(2)基于全球?qū)＜乙庖姡?3)通過多利益攸關方程序制定；(4)基于共識[11]。其中，遵循“全球?qū)＜乙庖姟庇欣谥贫ǖ臉藴史峡茖W性要求；“多利益攸關方程序”則有利于關注不同意見，最大程度地體現(xiàn)民主；“協(xié)商一致”達成的共識則有利于在兼顧效率的同時，使制定的標準為大多數(shù)成員接受?？陀^上講，這從機制層面為實力不同的各國、各利益攸關方提供了發(fā)表意見、參與決策的機會，使各方參與國際網(wǎng)絡安全標準化成為可能。

(三)國際網(wǎng)絡安全標準話語權成為各國競爭的對象

國際規(guī)則話語權是國家間話語權爭奪的重要對象。作為網(wǎng)絡空間治理規(guī)則的重要部分，國際網(wǎng)絡安全標準兼具“網(wǎng)絡安全標準”和“國際標準”雙重屬性，發(fā)揮著維護全球網(wǎng)絡安全的作用，有著特殊的功能價值。國際網(wǎng)絡安全標準既具有反映標準制定方價值訴求的內(nèi)涵，又在客觀上起到保障國家網(wǎng)絡安全、提升國家軟實力、強化市場競爭力的作用。

一方面，國際網(wǎng)絡安全標準作為先進科學技術的載體，能夠?qū)ν廨敵鲇绊懥?。科學技術是“軟權力”的核心支柱，本身可以成為“硬權力”的基礎，但它所體現(xiàn)的知識屬性是軟體，誰是科學技術的創(chuàng)造國和輸出國，誰就有可能影響國際社會[12]。此外，國際網(wǎng)絡安全標準所具有的強約束力進一步強化了影響力的輸出。盡管國際網(wǎng)絡安全標準為推薦性、自愿性國際標準，但網(wǎng)絡安全技術落后國需要依靠它來降低網(wǎng)絡安全風險，因而不得不采用。而網(wǎng)絡技術先進國通常為網(wǎng)絡安全標準的制定國，無論是基于對自身利益維護的需要，或是基于全球網(wǎng)絡互聯(lián)互通的考慮，都會采用該標準。因此，國際網(wǎng)絡安全標準具有強約束力。

另一方面，國際網(wǎng)絡安全標準在國際貿(mào)易領域發(fā)揮著指導一國經(jīng)濟和社會活動的作用?！都夹g性貿(mào)易壁壘協(xié)議》(Agreement on Technical Barriers to Trade)的協(xié)商一致規(guī)則要求，若成員方有技術法規(guī)、標準或合格評定程序的制定需要，而相關國際標準已經(jīng)存在或即將擬就，那么成員方應當將其作為制定技術法規(guī)、標準或合格評定程序的基礎[13]。另外，以市場需求為導向的國際貿(mào)易要求產(chǎn)品或者服務符合安全是必然的。因此，在市場全球化的經(jīng)濟環(huán)境下，企業(yè)研發(fā)新產(chǎn)品，采購原材料，購置半成品均需以此為標準，只有符合國際網(wǎng)絡安全標準的網(wǎng)絡、系統(tǒng)、軟件和設備才能投入運行、使用和出廠銷售。

三、中國參與國際網(wǎng)絡安全標準化之爭的舉措

作為新興的網(wǎng)絡大國，我國也積極致力提升國際網(wǎng)絡安全標準話語權。我國參與國際網(wǎng)絡安全標準化的過程，可分為三個階段：(1)適用國際標準階段(1984—2001)：1984年成立數(shù)據(jù)加密技術委員會，1997年改組為全國信息技術標準化委員會信息安全技術分委會，負責制定國家信息安全標準，并將國際信息安全基礎技術標準轉(zhuǎn)化為國家標準。(2)參與國際標準化階段(2002—2015)：2002年，全國信息安全標準化技術委員會成立，負責參與國際標準化工作。該階段，我國提出了一些具有國際影響力的標準方案。(3)競爭標準制定權階段(2016年至今)：2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》將“參與國際網(wǎng)絡安全標準化”納入國家戰(zhàn)略，以參與國際網(wǎng)絡安全標準化制定權的競爭。

(一)將“參與國際網(wǎng)絡安全標準化”納入國家戰(zhàn)略

為達成國家目標、保證國家安全，各國通常會制定國家戰(zhàn)略以籌劃指導國家建設與發(fā)展。國家戰(zhàn)略以基本國情為基礎，以完善國內(nèi)戰(zhàn)略布局為核心目標[14]，通常會涉及各種國家力量，用以實現(xiàn)全局性、長期性的國家發(fā)展目標。當前，我國已將“參與國際網(wǎng)絡安全標準化”納入國家戰(zhàn)略，以期通過《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》等具體戰(zhàn)略部署，提升網(wǎng)絡空間治理話語權。2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》在“參與國際規(guī)則制定”部分指出，“積極參與國際網(wǎng)絡空間安全規(guī)則制定。鞏固和發(fā)展區(qū)域標準化合作機制，積極爭取國際標準化組織重要職位。在移動通信、下一代互聯(lián)網(wǎng)、下一代廣播電視網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、智能制造、智慧城市、網(wǎng)絡安全等關鍵技術和重要領域，積極參與國際標準制定。鼓勵企業(yè)、科研機構、社會組織和個人積極融入國際開源社區(qū)”。2016年《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》明確指出，“建立完善國家網(wǎng)絡安全技術支撐體系。加強網(wǎng)絡安全基礎理論和重大問題研究。加強網(wǎng)絡安全標準化和認證認可工作，更多地利用標準規(guī)范網(wǎng)絡空間行為”“支持聯(lián)合國發(fā)揮主導作用，推動制定各方普遍接受的網(wǎng)絡空間國際規(guī)則、網(wǎng)絡空間國際反恐公約，健全打擊網(wǎng)絡犯罪司法協(xié)助機制，深化在政策法律、技術創(chuàng)新、標準規(guī)范、應急響應、關鍵信息基礎設施保護等領域的國際合作”。此外，2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》也明確了將網(wǎng)絡安全標準化工作作為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要任務來推進。

從內(nèi)容來看，《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》側(cè)重于標準化具體工作的指導，而《國家網(wǎng)絡空間安全戰(zhàn)略》側(cè)重于網(wǎng)絡安全治理，兩者共同構成“參與國際網(wǎng)絡安全標準化”的整體戰(zhàn)略部署。當前，我國在實施國家戰(zhàn)略方面，已通過制定相關法律來提供法治保障：一方面，2017年《中華人民共和國標準化法》(以下簡稱《標準化法》)的修訂，奠定了我國標準化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的法治基礎[15]；另一方面，網(wǎng)絡空間安全國家戰(zhàn)略在《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》(以下簡稱《網(wǎng)絡安全法》)、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》)等有關網(wǎng)絡空間安全的法律中予以明確。2017年頒布的《網(wǎng)絡安全法》第七條規(guī)定了“國家積極開展網(wǎng)絡空間治理、網(wǎng)絡技術研發(fā)和標準制定、打擊網(wǎng)絡違法犯罪等方面的國際交流與合作，推動構建和平、安全、開放、合作的網(wǎng)絡空間，建立多邊、民主、透明的網(wǎng)絡治理體系”，第十五條規(guī)定“國家建立和完善網(wǎng)絡安全標準體系。國務院標準化行政主管部門和國務院其他有關部門根據(jù)各自的職責，組織制定并適時修訂有關網(wǎng)絡安全管理以及網(wǎng)絡產(chǎn)品、服務和運行安全的國家標準、行業(yè)標準。國家支持企業(yè)、研究機構、高等學校、網(wǎng)絡相關行業(yè)組織參與網(wǎng)絡安全國家標準、行業(yè)標準的制定”。2021年頒布的《數(shù)據(jù)安全法》第十一條指出，“國家積極開展數(shù)據(jù)安全治理、數(shù)據(jù)開發(fā)利用等領域的國際交流與合作，參與數(shù)據(jù)安全相關國際規(guī)則和標準的制定，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動”，第十七條明確了“國家推進數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術和數(shù)據(jù)安全標準體系建設。國務院標準化行政主管部門和國務院有關部門根據(jù)各自的職責，組織制定并適時修訂有關數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術、產(chǎn)品和數(shù)據(jù)安全相關標準。國家支持企業(yè)、社會團體和教育、科研機構等參與標準制定”。

(二)實施“政府主導網(wǎng)絡安全標準化”競爭策略

作為網(wǎng)絡技術后發(fā)國，我國的網(wǎng)絡安全技術、產(chǎn)業(yè)整體實力與發(fā)達國家相比還較為薄弱。在此情況下，我國通過實施“政府主導網(wǎng)絡安全標準化”策略，調(diào)動各種力量，能在短期內(nèi)提升我國參與國際標準化的能力。一方面，我國確立了以國務院行政主管部門為標準化工作負責機構，并設置全國信息安全標準化技術委員會，負責國際標準化組織和國際電工委員會第一聯(lián)合技術委員會信息安全分技術委員會的技術業(yè)務工作。全國信息安全標準化技術委員會依據(jù)《標準化法》《中華人民共和國標準化法實施條例》制定了《參加國際標準化組織(ISO)和國際電工委員會(IEC)國際標準化活動管理辦法》及《全國信息安全標準化技術委員會章程》《信息安全國際標準化活動管理辦法》等，明確了委員會的職責，包括組建信息安全國際標準化專家隊伍，推動我國信息安全技術標準成為國際標準，以及就國際標準新工作領域、新工作項目提案，對在研國際標準以及已發(fā)布國際標準修訂或補篇等提出建議。

另一方面，我國政府還通過其他途徑來提升競爭能力。一是深度參與國際標準化組織與行業(yè)協(xié)會的網(wǎng)絡安全標準化工作，通過主動承辦國際網(wǎng)絡安全相關的國際會議、常態(tài)化的技術峰會和設立行業(yè)協(xié)會等提升設立國際議程能力。二是積極介入國際組織構造之中，以增強標準化的制度性優(yōu)勢。例如，促成國際標準化組織和國際電工委員會第一聯(lián)合技術委員會信息安全分技術委員會工作小組的增設以及秘書處主體的多元化，推動我國專家技術人員成為國際標準化組織的技術委員會或分技術委員會的主席、副主席、秘書，工作組或者特別工作組的召集人、聯(lián)合召集人、秘書，研究組或者特別研究組的召集人、秘書，以及標準編輯、聯(lián)合編輯等。事實上，當前我國已經(jīng)取得了一定的成果。例如，2004年中興通訊獲得了國際電信聯(lián)盟電信標準化部門新標準草案X.msec-3的編輯者席位。又如，2018年我國成功舉辦了國際標準化組織和國際電工委員會第一聯(lián)合技術委員會信息安全分技術委員會國際網(wǎng)絡安全標準化工作會議，并在該會上成功立項7個網(wǎng)絡安全標準研究項目。再如，2019年騰訊主導的“服務訪問過程持續(xù)保護參考框架”國際標準在國際電信聯(lián)盟電信標準化部門安全研究組全體會議上成功立項，成為零信任安全技術領域的首個國際標準。

四、中國參與國際網(wǎng)絡安全標準化之爭的障礙

當前，民粹主義、單邊主義與“逆全球化”思潮高漲，新冠肺炎疫情的全球流行加劇了世界格局的變化。這使中國參與國際網(wǎng)絡安全標準化的進程變得更為復雜。西方發(fā)達國家占據(jù)網(wǎng)絡資源及標準化的主導地位，并通過推行技治主義來維持網(wǎng)絡安全標準化的優(yōu)勢。這給包括中國在內(nèi)的網(wǎng)絡技術后發(fā)國參與國際網(wǎng)絡安全標準化造成了一定的阻礙。另外，我國所實施的政府主導策略在實踐中容易產(chǎn)生政府過多介入企業(yè)自治，從而導致企業(yè)過度依賴政府的問題，進而對我國參與國際網(wǎng)絡安全標準化進程產(chǎn)生不利影響。

(一)西方發(fā)達國家占據(jù)網(wǎng)絡安全標準制定的主導地位

互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展至今，全球數(shù)字鴻溝問題依舊存在。發(fā)展中國家的網(wǎng)絡技術和基礎建設相對落后，而西方發(fā)達國家卻占有全球大部分的網(wǎng)絡資源，包括“根服務器及管理權、域名解析及分配權、傳輸控制協(xié)議的確定、互聯(lián)網(wǎng)協(xié)議規(guī)則的確定、計算機核心技術的保有和使用以及建立在所有技術架構上的關鍵設備、技術發(fā)展、人員分配、規(guī)則制定等一系列的決定權”[16]。依靠“技術多邊主義”戰(zhàn)略，通過組建技術聯(lián)盟來推動全球高科技領域的發(fā)展以及技術治理規(guī)則與標準的制定，西方發(fā)達國家占有了高新科技的塑造權力[17]。在國際網(wǎng)絡安全標準化領域，西方發(fā)達國家同樣占據(jù)著主導地位。一方面，現(xiàn)有的大部分國際網(wǎng)絡安全標準都是建立在西方發(fā)達國家已有標準的基礎之上，是為迎合發(fā)達國家某些產(chǎn)業(yè)集團需要所制定的。另一方面，在國際組織結(jié)構上，標準化機構主席、秘書處等重要職位多由西方發(fā)達國家擔任。西方發(fā)達國家憑借在網(wǎng)絡資源和國際組織中占有的優(yōu)勢，常承擔主持國際標準的起草工作，并借此將其國家網(wǎng)絡安全標準轉(zhuǎn)變?yōu)閲H標準。因而，無論是現(xiàn)有國際網(wǎng)絡安全標準的占有數(shù)量，或是組織結(jié)構的介入程度，西方發(fā)達國家都占據(jù)主導的優(yōu)勢。

而當網(wǎng)絡技術后發(fā)國的網(wǎng)絡安全標準提案可能挑戰(zhàn)其地位時，西方發(fā)達國家則會利用占有的制度性權力，阻礙競爭者提交的標準提案進入國際議程。隨著參與國際網(wǎng)絡安全標準化能力的提升，中國也正成為以美國、歐盟和日本等為代表的現(xiàn)有國際標準體系主導者的新競爭者。因此，中國在標準國際化過程中也受到了阻撓。例如，在國際標準化組織和國際電工委員會第一聯(lián)合技術委員會第六分技術委員會2004年全會及工作組會議上，作為國際標準化組織與國際電工委員會第一聯(lián)合技術委員會秘書處的美國國家標準技術協(xié)會單方面撤銷了中國無線局域網(wǎng)安全標準WAPI提案。2011年，該分委會2011年全會及工作組會議在美國召開，會前，美國以簽證為由再度干擾中國WAPI國際標準進程。

(二)國際網(wǎng)絡安全標準化機制過于依賴專家治理

技術常被認為是客觀中立的，然而技術是在特定歷史環(huán)境、文化背景、意識形態(tài)下結(jié)合技術設計者主觀價值判斷而建構起來的[18]。國際網(wǎng)絡安全標準具有很強的技術屬性，標準背后的目的性和社會性容易被忽視。但現(xiàn)有國際網(wǎng)絡安全標準制定程序并不能解決該問題。當前，標準的制定程序僅遵循“全球技術專家共識”和“多利益攸關方程序”導致國際網(wǎng)絡安全標準在某些情況下由技術強勢方?jīng)Q定。這是因為全球技術專家多來源于西方發(fā)達國家，而多利益攸關方也以西方發(fā)達國家的企業(yè)為代表。換言之，過于依賴技術專家的網(wǎng)絡安全標準化機制并不能確保所制定的標準符合國際社會整體利益的期待。

國際網(wǎng)絡安全標準化機制過度依賴專家治理，實際上是西方發(fā)達國家推行技治主義的結(jié)果。技治主義主張社會行動應由精通現(xiàn)代科學技術的專家進行決策，要求將政治治理轉(zhuǎn)變?yōu)閷＜也僮鱗19]?；ヂ?lián)網(wǎng)的架構、語言以及基礎工具是技術性的，這決定了網(wǎng)絡安全標準化離不開技術手段。而占有全球網(wǎng)絡資源與技術優(yōu)勢的西方發(fā)達國家，則恰好利用技術優(yōu)勢，在網(wǎng)絡空間治理領域推行技治主義。實際上，網(wǎng)絡社會的技治主義是美國技治主義在網(wǎng)絡空間的翻版，在不同時期分別以網(wǎng)絡自由主義、多利益攸關方治理主義、聯(lián)合國治理主義等面目示人[20]。而以美國為首的西方發(fā)達國家推行技治主義的目的，就是為了維持其在網(wǎng)絡空間規(guī)則制定中所占有的優(yōu)勢。

(三)我國在標準化進程中的政府介入引發(fā)外界擔憂

網(wǎng)絡安全標準化需要依靠政府與非政府行為體的共同協(xié)作。一方面，網(wǎng)絡安全技術與產(chǎn)業(yè)發(fā)展是網(wǎng)絡安全標準化的重要基礎，而這需要企業(yè)與政府的共同協(xié)作。另一方面，在國際網(wǎng)絡安全標準化活動中，雙方的共同協(xié)作能夠最大限度促進標準化。政府與非政府行為體在不同議題下的合法性、權力、利益與資源不同，決定了各自所處地位與所發(fā)揮的作用也不同。非政府行為體，尤其是企業(yè)，作為技術的實踐者，同時又直接面對市場，對技術的理解和對市場需求的把握也最直接，因而對如何運用技術滿足市場需求最有發(fā)言權。這個特質(zhì)使企業(yè)采用、應用和制定國際標準具有先天優(yōu)勢。而且，擁有大量核心技術的企業(yè)多在技術委員會、國際標準制定組織與聯(lián)盟的執(zhí)行董事會中占據(jù)重要地位。因此，國際層面的網(wǎng)絡安全標準化更需要政府和企業(yè)的共同協(xié)作。

國家標準化是一國參與國際標準化的基礎。在國家標準化方面，不同于西方發(fā)達國家由市場力量和私營部門發(fā)揮基礎性作用，我國政府常常利用主導者的身份參與其中。我國的標準化過程由政府發(fā)揮主導作用，通過政策制定、行政管理來引導非政府主體參與國際網(wǎng)絡安全標準化活動，以促成網(wǎng)絡安全領域國家戰(zhàn)略的實現(xiàn)。政府本身對技術變化方向缺乏市場敏感性和足夠的把握能力，對標準化介入過多會產(chǎn)生不利的外界影響。政府介入標準化的形式包括改變標準設定條件，利用管理者身份影響自主標準與國外標準的競爭；限定國家法定標準的開放性和兼容性等。當前技術標準形成機制中，技術聯(lián)盟制定標準方式逐漸成為主流[21]。政府作為標準利益聯(lián)盟的重要成員，其介入方式會影響標準利益聯(lián)盟的成員規(guī)模與整體行動能力。當政府采取過度保護政策時，容易激起與之競爭的標準聯(lián)盟的抵制，有時還會限制本國利益聯(lián)盟的擴展[22]。例如，在電氣和電子工程師學會IEEE 802.11 Wi-Fi標準成為國際標準化組織的國際標準時，中國政府決定使用不同的安全協(xié)議，強制相關產(chǎn)業(yè)遵守自行研發(fā)的WAPI標準，由此受到Wi-Fi利益聯(lián)盟強烈反對和抵制，同時也造成國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界對WAPI標準的態(tài)度分化。此外，政府的過多介入可能會強化國外對來自中國的國際網(wǎng)絡安全標準的政治擔憂。這在客觀上會損害中國企業(yè)獨立自主的形象。例如，國外認為，中國的無線局域網(wǎng)認證和隱私基礎設施WAPI標準是典型的自上而下的政府中央標準化體系[23]。因而，政府的過多介入引發(fā)的外界擔憂，對我國的網(wǎng)絡安全標準國際化進程產(chǎn)生不利影響。

五、中國參與國際網(wǎng)絡安全標準化之爭的未來進路

我國參與國際網(wǎng)絡安全標準化所面臨的外部障礙歸根結(jié)底在于現(xiàn)有標準化秩序由西方發(fā)達國家主導，內(nèi)部障礙在于國內(nèi)現(xiàn)在的標準化能力不強。對此，我國應積極推動國際網(wǎng)絡安全標準化向更符合國際社會整體期待的方向發(fā)展，同時繼續(xù)提升參與國際網(wǎng)絡安全標準化能力。

(一)推動形成國際網(wǎng)絡安全標準化法律體系

盡管標準與法律均強調(diào)利益攸關方參與決策，標準制定程序與立法程序也都強調(diào)自治性[24]。但同法律相比較，網(wǎng)絡管理的程序與其所控制的標準不具有公開透明性，因而“技術矯正技術”所具有的公正性令人存疑[25]。通常，國際網(wǎng)絡安全標準會涉及各方權利、社會公共利益、國家主權以及國際貿(mào)易利益等問題，因而標準的制定不能僅依靠技術專家，還應基于公平正義并綜合考量其他因素，標準內(nèi)容的合理性評判也要加入法律要素。在一國國內(nèi)，對于網(wǎng)絡安全標準的合法性通常會通過法律予以實現(xiàn)。例如，中國通過《網(wǎng)絡安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律確保網(wǎng)絡安全標準內(nèi)容的合法性，通過《標準化法》指導網(wǎng)絡安全標準化工作，以確保制定程序的合法性。但在國際層面，當前國際網(wǎng)絡安全標準的內(nèi)容合理性判斷僅依靠技術專家，而程序合法性的判斷則僅以國際組織制定的章程與議事原則作為依據(jù)。這顯然不足以保障所制定的標準符合國際社會期待。

國際法作為具有政治與倫理要素的技術方式，既需要國際社會中政治博弈的道德引導，也需要國際社會道德價值的政治約束[26]。因而將國際網(wǎng)絡安全標準化納入法律的規(guī)制中，更有利于保障制定的標準符合實質(zhì)公平。盡管世界各國已是現(xiàn)代國際法的主體，但由于傳統(tǒng)的國際法來源于西方文明，因而仍然有西方文明的影響。在西方發(fā)達國家的軟實力占據(jù)價值影響力優(yōu)勢的條件下，國際法形成過程越偏向于價值，越不利于發(fā)展中國家[27]。而以聯(lián)合國框架為核心的多平臺參與相關國際法制定，能夠在一定程度上制衡網(wǎng)絡霸權[28]。因而，推動以聯(lián)合國為平臺來制定網(wǎng)絡安全國際法，最有利于塑造更良好的參與網(wǎng)絡安全標準化的國際環(huán)境。而中國作為負責任大國，應積極支持并推動國際平臺制定國際網(wǎng)絡安全標準化法律體系的形成。

(二)拓展我國對國際網(wǎng)絡安全標準化的影響力輸出方式

我國欲在國際網(wǎng)絡安全標準化之爭中獲取主動權，必須要擁有一定的影響力輸出方式。當前，我國在提升設立國際議程能力、介入國際組織構建方面已經(jīng)做出了一定的努力。非政府行為體在網(wǎng)絡空間治理機構中的地位會對標準化工作產(chǎn)生影響，因此我國應進一步助力互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、行業(yè)組織和學術機構進入國際標準政策制定機構、網(wǎng)絡治理機構等國際機構的決策層，利用“多利益攸關方”決策層的影響力來提升中國參與國際網(wǎng)絡安全標準化的影響力。同時，我國應積極牽頭組織并參與全球性或區(qū)域性的網(wǎng)絡安全合作活動，這有利于提升各行為體對網(wǎng)絡安全領域的認識。另外，在提升競爭力方面，中國可以聯(lián)合其他國家或地區(qū)共同制定網(wǎng)絡安全標準，這有利于增強標準的共識性和影響力，提升標準方案被采納的概率。

此外，我國還可以積極利用非正式的國際網(wǎng)絡安全標準化。除由標準化國際組織制定或者確認公布的正式標準外，國際網(wǎng)絡安全標準還有其他專業(yè)組織和跨國公司制定的網(wǎng)絡安全標準。在經(jīng)濟技術活動中，此類標準雖然在形式與名義上不是國際標準，但卻發(fā)揮著事實上的國際標準作用[29]。美國在其標準化綱領性文件《美國標準戰(zhàn)略》中提出，不論是哪個組織編制的，只要得到廣泛承認、被全球市場使用的標準都是國際標準[30]。這類標準制定周期比正式標準短，制定程序更加靈活，更能及時地適應市場的需求，因而在相關領域具有一定的影響力。因此，我國可通過推進與其他專業(yè)組織和跨國公司制定相關網(wǎng)絡安全標準的途徑來擴大影響力。

(三)完善我國網(wǎng)絡安全標準化的激勵機制

在網(wǎng)絡安全技術、商業(yè)組織、市場架構和法律規(guī)則迅速變化的背景下，政府經(jīng)常要協(xié)調(diào)不同利益相關方之間發(fā)生的利益沖突[31]。而政府介入的時機、方式與程度，將會對網(wǎng)絡安全標準化工作產(chǎn)生不同影響。對于政府過度介入問題，我國可通過完善網(wǎng)絡安全標準化的激勵機制予以應對。同時，該激勵機制應以能夠促進企業(yè)發(fā)揮標準化的主體性作用為目標。

首先，我國當前已經(jīng)構建起網(wǎng)絡安全標準化法律體系。這為我國參與國際網(wǎng)絡安全標準化工作提供了法律支持。但網(wǎng)絡安全領域變化速度快，如果大量的法規(guī)和安全政策不能及時協(xié)調(diào)跟進，將會給企業(yè)造成困擾。因此，立法者和政策制定者要保持兼容審慎的態(tài)度合理制定并及時修訂不合理的部分。其次，以中共中央、國務院2021年10月發(fā)布《國家標準化發(fā)展綱要》為契機，加強整體標準化建設以引領、支持網(wǎng)絡安全標準化工作。同時，在管理層面，政府既要協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡安全標準化工作中涉及的知識產(chǎn)權、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和市場之間的關系，又應注意協(xié)調(diào)各行政機構之間的職權沖突問題，為企業(yè)參與標準化活動做好保障工作。最后，政府要努力幫助企業(yè)解決因政治因素導致的標準適用問題。雖然技術具有很強的客觀性，但在復雜的國際關系中，技術標準常因應用技術主體等而被“政治化”[32]。這一因素導致中國企業(yè)制定的標準轉(zhuǎn)化成市場經(jīng)濟效益的能力被大大減弱。對此，企業(yè)呼吁全球應持續(xù)采用統(tǒng)一的行業(yè)技術標準和安全標準，以降低政治因素的影響。而政府則要積極發(fā)揮其職能，幫助企業(yè)實現(xiàn)這一目標。

六、結(jié) 論

國際網(wǎng)絡安全標準化已成為網(wǎng)絡空間安全治理的重要方式。雖然國際網(wǎng)絡安全標準化之爭愈發(fā)激烈，但仍表現(xiàn)出一些折中性和非意識形態(tài)性，對話與合作仍然是主基調(diào)。在國與國之間的關系日趨緊密、牽一發(fā)而動全身的今時今日，片面強調(diào)競爭和利益的獲取，未必能給當事國帶來收益，有時甚至會損害相對國利益，同時又可能增加當事國的發(fā)展成本。而這將會加大國家網(wǎng)絡安全保障的難度，導致國際合作總成本的增加，最終產(chǎn)生近似負和博弈的效應。中國作為國際網(wǎng)絡安全標準制定的后來者，盡管選擇的標準化戰(zhàn)略、政策、路徑與西方國家有所不同，但這不應成為阻礙中國公平競爭的理由。隨著參與國際網(wǎng)絡安全標準化能力的提升，中國將會為網(wǎng)絡安全領域帶來更成熟的中國方案。同時，中國作用的發(fā)揮也將會推動國際網(wǎng)絡安全秩序向更為公正合理的方向發(fā)展。