李修臣 楊 凱

（1.鄭州電力高等?？茖W(xué)校 河南鄭州 450000 ；2.中國計量大學(xué) 浙江杭州 310018）

引言

近年來，隨著我國“一帶一路”倡議和“走出去”戰(zhàn)略的逐漸深入，國有企業(yè)作為對外投資的主力軍，其作用顯得愈發(fā)重要。然而，隨著國有企業(yè)加快走出國門的步伐，其屬性也備受西方國家爭議。特別是近年來，西方發(fā)達(dá)國家簽訂多個協(xié)定力推競爭中立，意欲使競爭中立成為國際經(jīng)貿(mào)的新規(guī)則，從而打壓我國國有企業(yè)的對外投資，使我國國有企業(yè)在國際市場競爭中處于不利地位。因此，亟需深入研究競爭中立相關(guān)規(guī)則，同時針對競爭中立造成的消極影響要提出應(yīng)對措施，以提升我國國有企業(yè)國際市場競爭力，確保我國對外投資順利進(jìn)行。

競爭中立的緣起與發(fā)展

（一）競爭中立在國外的緣起：從“國內(nèi)法”到“國際法”的演變

1995年，澳大利亞政府在《競爭原則協(xié)議》（Competitive Principles Agreements ) 首次提出競爭中立，在該協(xié)議中，澳大利亞政府對之予以詳細(xì)解釋說明“聯(lián)邦和州政府及其所屬企業(yè)的任何商業(yè)活動均不能依靠企業(yè)所有權(quán)性質(zhì)而享有特殊的市場競爭優(yōu)勢”。1996年，澳大利亞政府頒布《競爭中立政策聲明》，該聲明中明確“政府應(yīng)確保其所屬企業(yè)不能僅僅因為其公有性質(zhì)而享有任何市場競爭優(yōu)勢”。“競爭中立”的實施對澳大利亞國有企業(yè)不公平市場競爭行為起到了有效的遏制作用，維護(hù)了澳大利亞國內(nèi)市場正常競爭秩序。由于競爭中立在澳大利亞聯(lián)邦政府維護(hù)其國內(nèi)市場公平競爭秩序中作用顯著，其逐漸受到其他西方國家和國際組織的關(guān)注，并被加以延伸和引用。而競爭中立另外一個推崇者經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在《競爭中立和國有企業(yè)——挑戰(zhàn)和政策選擇》中提出“競爭中立的要義應(yīng)是國有企業(yè)與民營企業(yè)在公平的市場競爭環(huán)境中開展競爭，政府可以允許國有企業(yè)在有限事項范圍內(nèi)行使優(yōu)先的權(quán)利，但其核心目標(biāo)應(yīng)是確保市場公平競爭，最終提高市場經(jīng)濟(jì)績效”。隨后，經(jīng)過OECD的大力宣傳和推廣，競爭中立逐漸受到國際社會的廣泛關(guān)注。

時至今日，隨著經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的不斷高漲，以美國為首的西方發(fā)達(dá)國家在面對中國等新興經(jīng)濟(jì)體國有企業(yè)對外投資擴(kuò)張時，認(rèn)為中國的國有企業(yè)在對外投資時憑借其所有制優(yōu)勢而獲得的競爭優(yōu)勢對其國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了不利影響，從而不利于其國內(nèi)市場的公平競爭，而競爭中立恰好滿足其國家利益，能夠確保其本國企業(yè)在競爭激烈的國際市場中立于不敗之地。至此，競爭中立在國際經(jīng)貿(mào)體系中已初步確立，并逐漸演變成一種新的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，這對中國等新興經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生了重大影響。

（二）競爭中立在我國的發(fā)展：從“國際法”到“國家政策”的演變

在我國，競爭中立屬于“舶來品”，其很大程度源于《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP）。在國內(nèi)，首次提出競爭中立的是2017年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，《規(guī)劃》提出“要把競爭政策作為制定經(jīng)濟(jì)政策的重要基礎(chǔ)，實行競爭中立制度，避免對市場機(jī)制的扭曲”。2018年10月，中國人民銀行易綱行長提出“中國將考慮以競爭中立對待國有企業(yè)”。2019年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報告中指出“要按照競爭中性原則，加快清理修改相關(guān)法規(guī)制度，對妨礙公平競爭、束縛民營企業(yè)發(fā)展、有違內(nèi)外資一視同仁的政策措施應(yīng)改盡改、應(yīng)廢盡廢”。時至今日，競爭中立一詞不僅在國際貿(mào)易中影響深遠(yuǎn)，在國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)活動中逐漸發(fā)揮越來越重要的作用?？梢钥闯?，競爭中立在我國雖然并非立法術(shù)語，但依然更多地出現(xiàn)在國家政策層面。

競爭中立對國有企業(yè)的影響

（一）積極影響

盡管競爭中立并未成為我國現(xiàn)階段的法律用語，但一直以來我國進(jìn)行的一系列的改革確實契合競爭中立。從1993年十四屆三中全會明確提出“國家要為各種所有制經(jīng)濟(jì)平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁”，可以把這作為競爭中立在我國的肇始；到20世紀(jì)90年代，我國政府大力引進(jìn)外資，提倡社會資本發(fā)展并逐漸建立市場競爭機(jī)制，可以將其作為競爭中立的進(jìn)一步完善；再到2013年十八屆三中全會明確提出“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等適用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”，可以將其作為新時代競爭中立的進(jìn)一步發(fā)展運用；最后到十九屆五中全會，會議明確提出“堅持和完善社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合”，這是競爭中立的進(jìn)一步深化。梳理我國歷次經(jīng)濟(jì)體制改革，從中挖掘競爭中立內(nèi)涵，不難發(fā)現(xiàn)其核心就是要確保所有市場主體能夠公平參與市場競爭，從而維護(hù)市場公平競爭秩序。

對國有企業(yè)來說，因其在我國經(jīng)濟(jì)上的特殊地位，國家往往會在稅收、監(jiān)管等政策上給予特殊照顧，這就形成了其他類型市場主體所不具有的競爭優(yōu)勢，而這些優(yōu)勢并非來源于國有企業(yè)自身的內(nèi)部治理水平和管理機(jī)制，憑借這些優(yōu)勢，國有企業(yè)在一定程度上破壞了公平的市場競爭秩序。對國有企業(yè)而言，只有在其出現(xiàn)壟斷行為時，競爭法才對其予以規(guī)制?？傮w而言，國有企業(yè)在出現(xiàn)壟斷行為時，要通過競爭法律規(guī)范予以規(guī)制，而針對其憑借“特殊屬性”獲得的競爭優(yōu)勢，也應(yīng)該依據(jù)競爭中立這一抽象的原則予以判斷。正是由于國有企業(yè)往往憑借其特殊屬性而獲得不正當(dāng)競爭優(yōu)勢，才使得“競爭中立”能夠作為國有企業(yè)是否實施不正當(dāng)競爭行為的判斷準(zhǔn)則，在此意義上，“競爭中立”產(chǎn)生和運用能夠倒逼國有企業(yè)自發(fā)進(jìn)行內(nèi)部改革，憑借自身內(nèi)部治理水平提升而非依靠政府獲得競爭優(yōu)勢，這也是競爭中立積極的一面。

（二）消極影響

1.國際投資市場門檻提高，阻礙國有企業(yè)“走出去”步伐

競爭中立影響深遠(yuǎn)，其將成為繼“國家安全審查”之后阻礙國有企業(yè)“走出去”的另一“絆腳石”。從當(dāng)前的國際經(jīng)濟(jì)形勢看，我國國有企業(yè)在境內(nèi)獲得政府補貼、稅收減免等優(yōu)惠都有可能被西方國家視為“非競爭中立狀態(tài)”。西方國家認(rèn)為，國有企業(yè)作為我國企業(yè)對外投資主力軍，其獲得的政府財政補貼、低息貸款、稅收減免都需要嚴(yán)格按照競爭中立進(jìn)行披露。而我國國有企業(yè)在進(jìn)入東道國海外市場時，如果沒有按照要求披露或者披露程度未達(dá)到要求，將得不到海外市場的準(zhǔn)入許可。東道國相關(guān)部門如果根據(jù)競爭中立確定國有企業(yè)獲得我國政府給予特殊優(yōu)惠，而國有企業(yè)無法證明這些優(yōu)惠的合理性，其同樣會被拒絕準(zhǔn)入東道國市場。近年來，國有企業(yè)對外進(jìn)行投資，東道國常以“國家安全”等理由實施阻礙，而競爭中立的興起極有可能使其成為以美國為主的西方發(fā)達(dá)國家政府審查和阻礙中國國有企業(yè)進(jìn)軍海外市場的新理由。

2.國際競爭力降低，削弱國有企業(yè)“走出去”能力

由于不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，競爭中立在不同國家適用的條件也不同，正因為此，在所有國家均適用競爭中立的合理性面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。由于國有企業(yè)的特殊性，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，國有企業(yè)往往起著無法替代的作用，因此，政府也往往會把國有企業(yè)作為彌補市場失靈的宏觀調(diào)控政策工具。盡管我國國有企業(yè)國際競爭力不斷提升，但和美國等發(fā)達(dá)國家的跨國巨頭公司相比仍然存在一定差距。如果按照競爭中立，完全取消國有企業(yè)基于“公共服務(wù)”使命而獲得的來自政府必要的扶持，國有企業(yè)國際競爭力必然會因此受到影響，進(jìn)而會進(jìn)一步影響國有企業(yè)在國際先進(jìn)技術(shù)領(lǐng)域和重要行業(yè)的投資，最終削弱國有企業(yè)“走出去”的能力。

3.融入?yún)^(qū)域一體化難度加大，增加國有企業(yè)國際化經(jīng)營成本

當(dāng)前，區(qū)域一體化逐漸成為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的趨勢，《跨太平洋伙伴協(xié)議》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)議》（TTIP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCER）等眾多區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定隨之簽訂。作為世界第二經(jīng)濟(jì)大國，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)和國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展深度融合，加入?yún)^(qū)域性貿(mào)易協(xié)定已是大勢所趨。隨著我國加入?yún)^(qū)域貿(mào)易協(xié)定，競爭中立對我國國有企業(yè)的適用必然進(jìn)一步擴(kuò)大，但基于我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，必然不能接受對國有企業(yè)完全適用競爭中立，這無疑會加大我國融入?yún)^(qū)域一體化的難度，而我國國有企業(yè)在進(jìn)行跨國經(jīng)營決策時，更多地會考慮競爭中立對其帶來的影響，這在一定程度上會增加國有企業(yè)跨國經(jīng)營的不確定性和復(fù)雜性，從而增加國有企業(yè)國際化經(jīng)營成本。

面對競爭中立的法治應(yīng)對

（一）進(jìn)一步深化國企改革

首先是要開展混合所有制改革。推進(jìn)混合所有制改革不僅可以發(fā)揮不同所有制資本優(yōu)勢互補效應(yīng)，而且可以激發(fā)國有企業(yè)的創(chuàng)造力，從而提高企業(yè)管理效率。開展混合所有制改革應(yīng)符合競爭中立精神，在國有企業(yè)混合所有制改革過程中，社會資本和國有資本應(yīng)該在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、政府監(jiān)管諸方面享有同等待遇，彼此之間應(yīng)該平等使用各種生產(chǎn)要素資源，公平參與市場競爭并受法律保護(hù)。建議對于經(jīng)營性國企，可考慮全員持股，而對于那些關(guān)乎主權(quán)安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)，國家仍要保持控股地位，甚至是獨資地位。通過混改，不僅可以降低競爭中立的影響，而且有利于國有企業(yè)創(chuàng)新。

其次是開展公司制改革。企業(yè)內(nèi)部治理水平很大程度上影響企業(yè)市場競爭力大小，國有企業(yè)亦然。鑒于此，國有企業(yè)應(yīng)不斷完善自身治理結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮企業(yè)自我優(yōu)勢，減少憑借政府獲得的不合理競爭優(yōu)勢。只有此，才能從根源打消西方發(fā)達(dá)國家對我國國有企業(yè)對外投資的顧慮。另一方面，西方發(fā)達(dá)國家對我國國有企業(yè)的固有印象往往是“信息不透明”，其中最主要的就是“身份不透明”“管理不透明”“經(jīng)營不透明”“內(nèi)部治理不透明”，這倒逼我國國有企業(yè)信息公開。而站在政府立場，亟須建立國有企業(yè)信息披露機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化國有企業(yè)信息公開意識，對此要充分發(fā)揮企業(yè)自律和政府監(jiān)管的雙重作用，使國有企業(yè)信息披露機(jī)制更加公開透明。

（二）積極謀劃加強(qiáng)區(qū)域合作

當(dāng)前，隨著美國政府單方面宣布退出TPP，中國更應(yīng)主動與加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）與韓國、日本等五個主要亞洲國家開展自由貿(mào)易協(xié)定談判，力求降低CPTPP對我國國有企業(yè)對外投資的不利影響，從而給中國在亞太經(jīng)貿(mào)合作領(lǐng)域的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)健發(fā)展環(huán)境。除此之外，CPTPP的“包容性加入”條款給亞洲主要國家拋出了橄欖枝，從當(dāng)前來看，泰韓兩國均已對加入CPTPP表達(dá)了強(qiáng)烈的愿望。而另一方面，盡管美國目前已單方面退出TPP協(xié)議，但是縱觀CPTPP協(xié)議，其條款大部分依然是繼承TPP協(xié)議，而CPTPP協(xié)議實施的應(yīng)對條款，其本質(zhì)也是為了適應(yīng)未來如果美國重返TPP時的應(yīng)對條款，二者本就一脈相承，從性質(zhì)上來看仍然屬于一個協(xié)議。所以，中國應(yīng)開展與CPTPP的主要亞洲國家自由貿(mào)易協(xié)定談判，并加強(qiáng)合作，這樣可以最大限度抵消未來如果美國重返TPP對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的消極影響。

美國極力倡導(dǎo)TPP的核心動力來源是使亞太地區(qū)利益重新分配趨于平衡，從而主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)全球化背景下新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，以達(dá)到其國家利益最大化的目的。而美國單方面退出TPP后，遏制中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，確立自己在亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展格局的主導(dǎo)地位，已成為日本積極倡導(dǎo)CPTPP的主要動因。從當(dāng)前國際形勢來看，CPTPP將會與中國政府當(dāng)前極力推行的《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RECP）相互博弈。就當(dāng)前的國際經(jīng)貿(mào)格局而言，伴隨各國CPTPP協(xié)議簽訂意向的初步達(dá)成，原本復(fù)雜多變的國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系變得更為緊張。有鑒于此，我國政府更應(yīng)積極主動尋求與東盟成員國和日韓之間自由貿(mào)易談判，加快形成以中國政府主導(dǎo)、以RECP為基礎(chǔ)的自貿(mào)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的形成，從而在亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化格局中占據(jù)有利地位。

（三）深度融入國際經(jīng)貿(mào)投資規(guī)則

由于一直以來我國在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域法律構(gòu)建中的缺位，最終導(dǎo)致的結(jié)果是我國在國際經(jīng)貿(mào)法律規(guī)范領(lǐng)域依然空白，無法深度融入國際經(jīng)貿(mào)格局，我國政府很多時候只能被動接受對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不利的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，這明顯與我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢不相符合。隨著我國加快實施“一帶一路”倡議和“走出去”戰(zhàn)略，我國企業(yè)尤其是國有企業(yè)對外投資需求不斷擴(kuò)大，其迫切需要符合其利益的國際投資條約，以獲得公平、透明的國際市場投資環(huán)境。鑒于此，中國政府更應(yīng)主動參與國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域自由貿(mào)易談判，創(chuàng)設(shè)新的有利于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，增強(qiáng)在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域自身話語權(quán)，尤其是在諸多領(lǐng)域多邊主義都遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的形勢下，積極融入國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則更是首要之選。

（四）構(gòu)建中國版本“競爭中立”法律制度

2017年1月，國務(wù)院頒布并實施《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》，明確提出“充分尊重市場，充分發(fā)揮市場的力量，實行競爭中立制度，避免對市場機(jī)制的扭曲，影響資源的優(yōu)化配置”。從目前來看，盡管我國仍未在法律中明確規(guī)定競爭中立，但為深度融入國際市場與世界接軌，競爭中立在我國法律中出現(xiàn)只是時間問題。

為構(gòu)建中國特色的“競爭中立”，首先，要確定其適用范圍。競爭中立規(guī)范的國企應(yīng)該是國家或者各級政府投資并能實際控制的企業(yè)。對涉及國家安全、關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈、為社會提供公共服務(wù)的國有企業(yè)，這些國有企業(yè)的特點往往是政府對其具有實際控制力，對于這一類企業(yè)，政府需要對企業(yè)“壟斷”行為進(jìn)行合法性認(rèn)定，如認(rèn)定其壟斷行為合法，可對其行為豁免適用“競爭中立”。而針對競爭性國企，政府應(yīng)嚴(yán)格按照競爭中立要求對其市場行為予以規(guī)范。其次，對于現(xiàn)行國內(nèi)法中有關(guān)違背競爭中立理念的規(guī)定，立法機(jī)關(guān)要認(rèn)真審查并加以修改和完善，諸如相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策、對國有企業(yè)的各項優(yōu)惠等需要以立法形式予以明確，使之更加透明化。最后，政府應(yīng)建立聯(lián)動監(jiān)管機(jī)制，可協(xié)調(diào)諸如發(fā)改、國資、市場監(jiān)管等多個政府部門聯(lián)動緊密配合，穩(wěn)步推進(jìn)競爭中立實施。同時，建議完善市場監(jiān)管機(jī)制，可考慮在現(xiàn)行監(jiān)管體制下設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對競爭中立實施進(jìn)行全面監(jiān)管，確保競爭中立順利實施。

結(jié)語

隨著競爭中立在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的廣泛適用，其逐漸演變成國際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則，對我國尤其是國有企業(yè)的對外投資產(chǎn)生了較大影響。我國應(yīng)該不斷適應(yīng)競爭中立作為新的經(jīng)貿(mào)規(guī)則帶來的挑戰(zhàn)，并為之做好充分的應(yīng)對準(zhǔn)備，從而確保我國“走出去”戰(zhàn)略的順利實施，提升我國國有企業(yè)的國際競爭力。