凌 衛(wèi) 柳州市污水治理有限責任公司

一、污水處理企業(yè)現(xiàn)狀

國家對污水處理設(shè)施的大規(guī)模投資始于2008年，經(jīng)過2008—2014年各地政府委托政府平臺公司利用政府拔款、銀行貸款(包括政策性銀行)、國際金融組織和外國政府貸款建成污水處理設(shè)施，使各地、市污水處理能力顯著提高。

隨著國家對環(huán)保要求提高，建成的污水處理廠紛紛進入設(shè)備維修期，因為運行經(jīng)費不足，在一些城市特別是不發(fā)達、欠發(fā)達的市、縣、鄉(xiāng)污水處理設(shè)施不能正常運行，有的甚至成為“曬太陽”工程。城區(qū)、縣區(qū)的內(nèi)河成為污水蓄水池，直接威脅人民生活和身體健康；一些中西部城市十分緊張的水資源短缺現(xiàn)象日益嚴重，可以利用的水資源不能進入再利用的良性循環(huán)。完善污水處理收費來源，實施政府購買污水處理服務(wù)，是保證污水處理企業(yè)運行費用的最佳方式。

二、污水處理設(shè)施運行經(jīng)費來源

根據(jù)2014年12月31日，財政部、國家發(fā)改委、住建部三部委下發(fā)《污水處理費征收使用管理辦法》(下稱管理辦法，財稅(2014)151號)第十三條、第二十二條明確：隨自來水水費一并收取的污水處理費是污水處理設(shè)施經(jīng)費主要來源；不足部分地方財政應(yīng)當給予補貼，地方財政是污水處理設(shè)施經(jīng)費必要補充。在2015年發(fā)布了有關(guān)污水處理的收費標準的規(guī)定，在規(guī)定中明確提出在最遲是2017年前要進行相應(yīng)調(diào)整。其中，城市居民產(chǎn)生的污水每噸收費應(yīng)在0.95元以上，非居民污水每噸收費應(yīng)在1.4元以上；而縣城以及重點鎮(zhèn)居民產(chǎn)生的污水每噸收費應(yīng)在0.85元以上，非居民產(chǎn)生的污水每噸的收費應(yīng)在1.2元以上。

污水處理設(shè)施運行有明確的資金來源，卻因經(jīng)費不足部分停運，原因如下：

(一)污水處理運行成本與處理收費標準長期倒掛

廣西南寧市污水處理收費標準為“自來水用戶收費單價為1.17元/立方米，而財政局與南寧綠城水務(wù)(股票代碼“601368”)《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價為1.78元/立方米。云南昆明地區(qū)居民污水處理費標準為1.00元/立方米，但昆明市滇池管理局與滇池水務(wù)(股票代碼“3768.HK”)《特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議》中約定的污水處理服務(wù)單價為1.58元/立方米。

上述兩個屬于中西部省會城市，兩污水處理企業(yè)已成功上市，污水收入單價與政府購買服務(wù)的單價嚴重偏離卻無法調(diào)整，在一些污水處理量小，而污水處理單位成本高的中小城市，單位污水收費與污水處理單位成本偏離尤為嚴重。在我國污水成本與污水處理收費長期倒普遍存在，長三角經(jīng)濟帶、部分省會城市能在污水處理行業(yè)實現(xiàn)污水處理收費不足，財政給予一定補貼。但在一些中西部地區(qū)及不發(fā)達、欠發(fā)達地區(qū)財力不足，難以實現(xiàn)“在污水處理收費不足，給予財政性補貼”。

(二)難以實施的調(diào)價機制

污水處理費標準制定本質(zhì)為“政府定價”，即當污水處理成本與污水處理收費價格偏離時，政府的有關(guān)部門要按照相關(guān)法律規(guī)定對企業(yè)污水處理需要的金額進行審查，還要請相關(guān)的專家進行證實，然后有關(guān)人員通過集體會議的方式對污水重新定價。

污水處理收費作為政府定價，卻難以實施調(diào)價，其一是污水處理收費直接涉及民生，范圍廣，服務(wù)受眾多，其價格的微小調(diào)整容易引起廣泛關(guān)注，影響社會穩(wěn)；其二是污水處理收費調(diào)價涉及考核政府績效物價指數(shù)，直接影響政府的績效考核。

國家環(huán)保要求持續(xù)提升不斷推高污水處理運行成本，與多年不變的污水處理費標準，使得地方政府污水處理財政支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾日益加深。

三、建立“污染者付費”調(diào)價機制

《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》(發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號)等相關(guān)文件，協(xié)調(diào)政府打造出適用于綠色發(fā)展的價格制度，為污水行業(yè)推行政府購買服務(wù)提供資金來源。

完善污水處理收費機制。加快構(gòu)建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的價格機制，推進污水處理服務(wù)費形成市場化：

(一)確立城鎮(zhèn)污水處理費用的動態(tài)調(diào)治制度，根據(jù)要處理的污水排放以及污泥的處理情況所需要的費用(不包含其他費用)，和企業(yè)所得到的合理利潤，規(guī)定處理污水收費情況，還要依靠定時地評估情況進行相應(yīng)的調(diào)整。

(二)確立企業(yè)污水排放差異化收費制度。其中，收費標準根據(jù)不同的污水濃度、污水中所包含的類別以及企業(yè)的環(huán)保信用等級也會有所不同。制定不一樣的收費標準可以讓處理污水的企業(yè)把污水處理得更好。

(三)相關(guān)部門應(yīng)當完善各項指標以及檢測系統(tǒng)，最好實施績效考核的策略，在規(guī)定時間檢查污泥處置、出口水質(zhì)等等方面的運營情況，多建設(shè)一些污水處理廠水質(zhì)監(jiān)控平臺，最終的考核結(jié)果留待以后參考。

(四)健全城鎮(zhèn)污水處理服務(wù)費市場化形成機制，推進污水處理行業(yè)政府購買服務(wù)。

發(fā)改價格規(guī)〔2018〕943號文件從“收費標準制定”和“調(diào)價機制”兩方面提出完善意見，并明確了具體時限要求“到2020年底前城市污水處理費標準與污水處理服務(wù)費標準大體相當”，旨在疏導持續(xù)增長的地方財政污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾“到2020年底城市污水處理標準與污水處理支出壓力與污水處理企業(yè)經(jīng)營效益之間的矛盾”。

四、實施政府購買污水處理服務(wù)

據(jù)了解，實施政府購買污水處理服務(wù)目前只在PPP方式投資運行、已經(jīng)上市的污水處理企業(yè)開展，對于國有投資的污水處理企業(yè)仍采用政府通過財政預(yù)算方式拔付。拔付額度在收取污水處理收入范圍內(nèi)，財政收入寬裕的地方財政部門能夠?qū)崿F(xiàn)對運行缺口給予差額補貼。

(一)必要性

1.實施政府購買服務(wù)方法，可以有效提高污水處理企業(yè)的相關(guān)收入，保證污水處理企業(yè)擺脫虧損的狀況。隨著十四五期環(huán)保要求將進一步提升，污水處理企業(yè)的剛性成本如電力、人工成本、污泥處置費用逐年上漲，在污水收入不增加情況下，處理污水的企業(yè)損失的金額將會更多。如果只依靠處理污水的所賺到的錢，企業(yè)根本不能改進處理的技術(shù)，處理污水的工作效率也不能提高上去。

2.要嚴格把政府要做的工作和企業(yè)要做的工作區(qū)分開來，把政府購買服務(wù)寫于合同上，政府給企業(yè)處理污水的特殊權(quán)利，且在法律上擁有相同的地位。明確雙方的權(quán)責范圍；政府方主要制定服務(wù)政策、目的、內(nèi)容、標準，主要責任是按規(guī)定拔付、評價、監(jiān)督。管理污水處理的企業(yè)，則需要檢測排放的污水是否達到了標準，還要對污水排放后留下來的污泥進行合理的處理。對于報務(wù)過程中出現(xiàn)問題，按契約承擔相應(yīng)的責任，二者是平等的契約合作。

(二)內(nèi)容

1.服務(wù)內(nèi)容：把政府購買服務(wù)寫到合同中，政府和企業(yè)屬于合同關(guān)系，政府與污水處理企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。《特許經(jīng)營合同》明確污水處理服務(wù)內(nèi)容包含了對污水、污泥的處理標準，和排水管的維護工作等。

2.服務(wù)價格：污水處理服務(wù)單價根據(jù)《政府制定價格成本監(jiān)審辦法》([2017]第8號令)及污水處理運營內(nèi)容則通過地方政府與污水處理企業(yè)《特許經(jīng)營合同》計算污水處理單價，服務(wù)數(shù)量主要與合同中其他的規(guī)定內(nèi)容有關(guān)，且對處理污水的勞動費用要合理。

3.服務(wù)周期：服務(wù)周期一般定在36個月，期滿后根據(jù)前36個月運行成本進行價格調(diào)整。對服務(wù)期內(nèi)發(fā)生重大成本變動，可以追加服務(wù)費用。

五、政府監(jiān)管措施

(一)強化監(jiān)管力度

相關(guān)人員應(yīng)當建立一個收費機制，其必須與污水處理標準相協(xié)調(diào)，并且符合相關(guān)標準，某些污水處理排放設(shè)定苛刻的地方園區(qū)或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對其按照較高的污水處理收取費用。

(二)建立污水處理成本約束機制

有關(guān)政府部門對污水處理所需要的金額進行了監(jiān)管，進一步加強了對污水處理成本的監(jiān)督，對污水處理企業(yè)經(jīng)營成本、費用開支標準等進行考察處理，然后請中介進行成本監(jiān)控，中介要定時發(fā)布結(jié)果，公開污水處理需要的金額。

(三)健全污水處理服務(wù)規(guī)范

發(fā)改部門、住建部門、生態(tài)環(huán)境部門研究出臺污水處理、排污管理工作相關(guān)規(guī)定，要確立出完整的績效評估系統(tǒng)，以及完善的運行監(jiān)管方式，對污水進行合理的排放。把任務(wù)分配到具體的部門管理，確保污水管理工作可以按計劃實施。必須能夠在對于污泥的清理以及污水的處理等等各方面做詳細的規(guī)定要求，以達到設(shè)計內(nèi)容和運行維護以及建設(shè)方面都能達到所要求的標準。還要加強后面的評價要求，能夠隨時進行修改。

六、結(jié)語

十四五期國內(nèi)污水處理仍存在諸多問題：大部分地區(qū)仍雨污合流，污水處理成本居高不下，污水配套管網(wǎng)建設(shè)相對滯后；按政府要求十四五期城市污水排放水質(zhì)由1B提高到1A標準，提標改造后污水處理成本將提高30%—50%，但現(xiàn)在還有很多的污水處理設(shè)備達不到環(huán)保標準；污泥處置能力不足造成二次污染問題；污水再生水利用程度低，設(shè)施建設(shè)不齊全，通過社會資本參與方式加大污水處理投入；將原財政預(yù)算撥款改為向污水處理企業(yè)實施政府購買服務(wù)都是改變污水處理企業(yè)運行難途徑。

國務(wù)院提出實施政府購買污水處理服務(wù)，這個方法能有效推進政府職能轉(zhuǎn)變，增大公共服務(wù)提供的范圍，還可以充分使用財政資金，改善對污水的處理情況；此外，它還可以改善監(jiān)管的方法，能夠調(diào)節(jié)國資管理的性能，且對國有企業(yè)也有很多的幫助，可以增添企業(yè)的生氣。真正實現(xiàn)政府部門從管人、管資金到管資本過渡。