楊永娟 西安市長安區(qū)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站

長安區(qū)2017年9月開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，2018年5月全面推開產(chǎn)改工作，對全區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員進(jìn)行認(rèn)定、開展股權(quán)設(shè)置、制訂收益分配辦法，至2019年底全面完成了改革工作。共成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織271個，均已登記賦碼頒證。本文所講的資產(chǎn)，就是農(nóng)村集體所有的流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、其他資產(chǎn)及資源性資產(chǎn)。農(nóng)村產(chǎn)改工作完成后，農(nóng)村集體資產(chǎn)按照不同權(quán)屬、不同類型建立了臺賬，并已納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理平臺統(tǒng)一管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在長安區(qū)政府農(nóng)經(jīng)部門的指導(dǎo)下，開展了集體資產(chǎn)移交，按照相關(guān)法律法規(guī)及管理制度，秉承民主、公開、成員受益的原則管理運行、開展工作。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的四項基本職能是：“管理集體資產(chǎn)、開發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員”。管理集體資產(chǎn)是其職能之一，而且農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、分配最為敏感，最容易誘發(fā)廣大農(nóng)民對集體經(jīng)濟(jì)組織有不良情緒，也會對農(nóng)村地區(qū)的黨群關(guān)系和干群關(guān)系帶來直接的傷害[1]。

一、西安市長安區(qū)基本情況

西安市長安區(qū)地處關(guān)中平原腹地，生態(tài)資源豐富，秦嶺長安境內(nèi)面積876平方公里，森林覆蓋率達(dá)到36%?！鞍怂@長安”中的灃、滈、潏、浐四條河流源自或流經(jīng)長安，河道全長297.52公里，擁有大中小型水庫29座。長安區(qū)現(xiàn)轄16個街道232個行政村，全區(qū)戶籍總?cè)丝?020年末129萬人，其中城鎮(zhèn)人口62萬人，鄉(xiāng)村人口67萬人。2020年全區(qū)一、二、三產(chǎn)業(yè)比重為2.9:53.2:43.9。長安區(qū)農(nóng)村花園鄉(xiāng)村建設(shè)全域推進(jìn)，打造了一大批“五化”道路、“兩新”田園、郊野公園，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢明顯。2020年長安區(qū)榮獲首批“陜西省全域旅游示范區(qū)”榮譽稱號。

從2017年到2020年，連續(xù)對全區(qū)所有農(nóng)村集體資產(chǎn)進(jìn)行了年度清查，并將清查結(jié)果逐級上報國家清產(chǎn)核資管理系統(tǒng)。2020年度長安區(qū)清查農(nóng)村集體資產(chǎn)總額78.01億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)8.03億元，非經(jīng)營性資產(chǎn)69.98億元；集體土地總面積：117.82萬畝，其中農(nóng)用地102.53萬畝，建設(shè)用地11.83萬畝，未利用地3.46萬畝。同時，規(guī)范村級集體資產(chǎn)移交，制訂印發(fā)了《長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權(quán)移交辦法》，指導(dǎo)農(nóng)村集體資產(chǎn)按規(guī)定程序移交至村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行規(guī)范管理。

二、西安市長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理成效

(一)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權(quán)移交村集體經(jīng)濟(jì)組織

為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，防止集體資產(chǎn)流失，確保村集體經(jīng)濟(jì)組織健康、規(guī)范、有序運轉(zhuǎn)，長安區(qū)轉(zhuǎn)發(fā)了陜西省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳、陜西省民政廳《關(guān)于做好農(nóng)村集體資產(chǎn)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織移交的通知》，印發(fā)了《長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權(quán)移交辦法》，指導(dǎo)農(nóng)村按照文件要求，對集體資產(chǎn)按規(guī)定程序移交至村集體經(jīng)濟(jì)組織，使村集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會實行政經(jīng)分離，也使農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作逐步走上了程序化、規(guī)范化的軌道[2]。

(二)農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查

為加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理，落實集體資產(chǎn)年度清查制度，長安區(qū)在2017年農(nóng)村清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，連續(xù)三年對全區(qū)所有集體資產(chǎn)進(jìn)行年度清查，全面摸清了“家底”存量及資產(chǎn)變化情況。近年來，長安區(qū)農(nóng)村利用當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢、地理區(qū)位優(yōu)勢，因地制宜發(fā)展新型集體產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民整體致富，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)也得到了迅速發(fā)展。

通過近年的農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查工作，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、公開及閑置集體資產(chǎn)盤活利用等方面，長安區(qū)都取得了一定成效，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大打下了堅實的基礎(chǔ)[5]。涌現(xiàn)出了一大批運用盤活集體資產(chǎn)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的典型村：王曲街道南堡寨村，將農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)600畝和閑置宅基地使用權(quán)240畝進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對老村落閑置房屋進(jìn)行改造提升并打造堡寨藝術(shù)村落，發(fā)展古村落保護(hù)提升、打造了“長安唐村”農(nóng)業(yè)公園；灤鎮(zhèn)街道施張村，出租廢置學(xué)校開發(fā)“六公里”民宿；太乙街道太乙村，利用廢置學(xué)校開發(fā)了“終南逸”民宿等。

(三)村干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計和集體經(jīng)濟(jì)組織年度審計

為加強農(nóng)村基層服務(wù)型黨組織建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾合法權(quán)益，發(fā)現(xiàn)村級組織工作中存在的問題，進(jìn)一步健全完善村務(wù)公開和民主管理制度，長安區(qū)持續(xù)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計、干部任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，農(nóng)村干部履職情況良好。近年來，違法違紀(jì)行為案件極大減少，村務(wù)公開和民主管理有所提升，農(nóng)村信訪矛盾大幅減少，農(nóng)民群眾對審計工作認(rèn)可度較高。2020年開展了全區(qū)村(社區(qū))委員會成員、集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，無違法違紀(jì)現(xiàn)象。

三、長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理存在的問題

長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理雖取得了一定成效，但是由于缺少專業(yè)的財務(wù)人員、各項經(jīng)濟(jì)收支審批機制不健全等原因，農(nóng)村集體資產(chǎn)管理仍然存在一些問題。

(一)農(nóng)村會計核算不完善

長安區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作完成后，沒有按要求進(jìn)行賬務(wù)處理。據(jù)調(diào)查，只有不足半數(shù)街辦對相應(yīng)財務(wù)科目做了調(diào)整，且調(diào)整得不完全；多數(shù)街辦未跟進(jìn)處理清產(chǎn)核資后續(xù)賬目調(diào)整問題。雖然清產(chǎn)核資結(jié)果已納入平臺管理，卻與農(nóng)村財務(wù)記賬不相干，存在賬實不符的問題。

據(jù)調(diào)查，長安區(qū)農(nóng)村財務(wù)“村賬鎮(zhèn)管”，農(nóng)村財務(wù)會計科目設(shè)置不規(guī)范、各項經(jīng)濟(jì)收支審批機制不健全的問題普遍存在。街辦農(nóng)財中心會計由街辦干部擔(dān)任，故而財務(wù)記賬重點是財政補助收入支出，且存在幾方面突出問題：財務(wù)記賬不及時，財務(wù)制度執(zhí)行不到位，對農(nóng)村林木資產(chǎn)、長期資產(chǎn)未納入會計核算，債權(quán)債務(wù)、固定資產(chǎn)核算不完全，對農(nóng)村其他資產(chǎn)資源未開展監(jiān)管。

(二)集體資產(chǎn)管理水平不高

長安區(qū)“村賬鎮(zhèn)管”下農(nóng)村集體資產(chǎn)移交，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村(居)民委員會暫時一本賬冊進(jìn)行會計核算，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)繼續(xù)由街道辦事處代管。在這種管理模式下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)跟以前村(居)委員會財務(wù)沒有任何區(qū)別，加之農(nóng)村會計核算存在的多方面突出問題，大部分街道農(nóng)財中心依然只重財政支付資金，故而農(nóng)村的資產(chǎn)、資源動態(tài)管理不及時、資產(chǎn)管理水平不高。

(三)審計監(jiān)督不到位

在長安區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村財務(wù)通過“村賬鎮(zhèn)管”的管理模式，農(nóng)村審計主要聘請第三方機構(gòu)進(jìn)行審計，完全脫離了集體經(jīng)濟(jì)組織成員委托及監(jiān)督；審計完成后，對第三方機構(gòu)審計出的問題，街道農(nóng)財中心不夠重視，沒有嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究制度，僅限于對會計處理問題做賬務(wù)調(diào)整，整改不到位，限制了審計效能的發(fā)揮。

(四)街辦產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)站履職不到位

長安區(qū)各街道都建有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)站，但是沒有專職工作人員。產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)工作力量薄弱、加之農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作政策性強、專業(yè)性強，街辦產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)站不能很好地履行機構(gòu)職責(zé)、發(fā)揮其作用，這對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理造成一定的影響。

四、對策及建議

(一)提高對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的認(rèn)識

長安區(qū)提出的“深化農(nóng)村改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興”18項重點工作任務(wù)，其中壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、加大土地流轉(zhuǎn)力度、投資準(zhǔn)入等條款都與農(nóng)村集體資產(chǎn)管理相關(guān)。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理影響著農(nóng)村黨群干群關(guān)系、也影響著基層黨組織形象，同時能助力鄉(xiāng)村振興。

建議長安區(qū)政府部門高度重視農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管工作，把農(nóng)村集體資產(chǎn)管理當(dāng)作一項政治工作來抓。一是要夯實街辦屬地監(jiān)管職責(zé)，強化農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管。二是探索出臺統(tǒng)一管理制度，細(xì)化農(nóng)村財務(wù)管理制度，制定農(nóng)村財務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)。三是農(nóng)村集體資產(chǎn)移交后，因地制宜采取區(qū)別措施加強資產(chǎn)管理。建議在條件成熟的村實施政經(jīng)分離，實行村集體經(jīng)濟(jì)組織與村委會職能分開、財務(wù)分開、人員分開，按照“誰使用、誰管護(hù)”的原則，落實好管護(hù)責(zé)任。建議針對條件稍差的村，可村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織暫時一本賬冊、一套人馬進(jìn)行財務(wù)會計管理，但要明確職責(zé)、制定可行的資產(chǎn)管理制度，切實加強集體資產(chǎn)管理。四是充分運用政府財政支持、項目帶動、稅費優(yōu)惠和金融支持、用地政策等方面的扶持政策，借力做好農(nóng)村集體資產(chǎn)管理、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值，營造良好發(fā)展環(huán)境，維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定與和諧發(fā)展，助力鄉(xiāng)村振興。

(二)規(guī)范農(nóng)村財務(wù)會計核算，提升資產(chǎn)管理水平

要將會計相關(guān)法律法規(guī)、《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》等作為基本依據(jù)，而且要從農(nóng)村流動資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)、長期資產(chǎn)、固定資產(chǎn)及其他資產(chǎn)各不同資產(chǎn)類別著手完整核算，同時通過各項制度規(guī)范會計工作。

第一，規(guī)范完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會計委托代理。一是繼續(xù)強化長安區(qū)“村財鎮(zhèn)管”模式。繼續(xù)實行村賬鎮(zhèn)管的制度，加強人員力量管理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)。農(nóng)財中心設(shè)主任、副主任、總會計、資金、資產(chǎn)、資源會計，管理人員等崗位。各集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)各自實際，設(shè)立一名或兩名報賬人員，負(fù)責(zé)其所在集體經(jīng)濟(jì)組織報賬工作。做到規(guī)范財務(wù)工作同時，確保確保財務(wù)審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使。二是推動核算管理電算化。全面推行農(nóng)財集體財務(wù)管理和會計核算電算化，建立健全集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部管理制度，以電算化推動專業(yè)化，提高村集體財務(wù)工作效率和監(jiān)督管理規(guī)范化水平[4]。

第二，2020年農(nóng)村集體資產(chǎn)清查工作，長安區(qū)已于2021年4月全面完成，16個街辦中10個街辦聘請第三方公司進(jìn)行資產(chǎn)清查，其余6個街辦由街辦組織資產(chǎn)清查。按照農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查工作要求，資產(chǎn)清查對集體所有的固定資產(chǎn)、林木資產(chǎn)做了盤點，對一些長期掛賬的應(yīng)收應(yīng)付款項按資產(chǎn)清查要求進(jìn)行了核銷。建議將集體資產(chǎn)清查結(jié)果向全體成員公示，無異議后固定資產(chǎn)、林木資產(chǎn)等按盤盈登記入賬、債權(quán)債務(wù)按清查結(jié)果登記入賬等，完成賬務(wù)調(diào)整。將集體所有的資源性資產(chǎn)，重新建立臺賬。

第三，在現(xiàn)有各項管理制度的基礎(chǔ)上，全區(qū)探索出臺統(tǒng)一的集體資產(chǎn)、資源管理細(xì)則，加強集體資產(chǎn)管理、提升資產(chǎn)管理水平。出臺機構(gòu)職責(zé)及財務(wù)人員管理制度，明確農(nóng)財中心職責(zé)及崗位職責(zé)，明確村報級賬員崗位職責(zé)。出臺資產(chǎn)管理制度，建立財務(wù)預(yù)算、資金使用管理、財務(wù)收支、報銷審核、債權(quán)債務(wù)管理核銷制度。出臺農(nóng)村集體固定資產(chǎn)管理制度，進(jìn)一步規(guī)范資產(chǎn)清查制度、資產(chǎn)臺賬制度，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理制度。出臺資源性資產(chǎn)管理制度及合同管理制度，規(guī)范農(nóng)村集體承包、租賃等合同建立、登記、備案制度。出臺民主理財制度，使得集體經(jīng)濟(jì)組織堅持民主理財、財務(wù)公開。出臺征地補償管理制度、會計核算與收益分配制度、管理費用報銷制度、會計資料與會計檔案管理制度、審計制度、財務(wù)手續(xù)移交制度。針對農(nóng)村財務(wù)收支和報賬，制定統(tǒng)一詳細(xì)的工作標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步農(nóng)村規(guī)范財務(wù)工作。

第四，建議政府農(nóng)經(jīng)部門定期對代理會計入賬的原始憑證進(jìn)行全部或抽查審核，定期監(jiān)督農(nóng)村集體資產(chǎn)資源狀況，并定期走訪群眾。探索出臺相關(guān)考核和獎懲機制，提升農(nóng)村干部工作責(zé)任感，激發(fā)其工作熱情。

(三)加強對農(nóng)村資產(chǎn)管理人員的培訓(xùn)

一是加強對街道農(nóng)財中心人員的培訓(xùn)指導(dǎo)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)和政策理論水平，確保資產(chǎn)管理工作健康有序開展；二是加強對農(nóng)村報賬員的培訓(xùn)。一方面培訓(xùn)各項財務(wù)制度，重點培訓(xùn)財務(wù)收支制度、報賬制度等；一方面制定持續(xù)性培訓(xùn)計劃，讓農(nóng)村報賬員及時學(xué)習(xí)最新的財務(wù)知識、政策知識。三是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶頭人進(jìn)行培訓(xùn)，建立相應(yīng)的激勵機制，鼓勵學(xué)習(xí)相關(guān)財務(wù)知和財經(jīng)法規(guī)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人的綜合素質(zhì)。開展相關(guān)財務(wù)知識培訓(xùn)的同時，對村黨組織書記、主任和報賬員開展廉政教育，增強村干部法紀(jì)觀念[3]。

(四)建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審計隊伍

針對目前長安區(qū)依賴第三方審計機構(gòu)審計，花費大卻審計工作效能不高的問題，建議區(qū)級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門設(shè)定專門的審計科室，挑選有會計、審計知識的專業(yè)人員組建審計隊伍。明確工作崗位職責(zé)，定期對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行審計，有效開展好內(nèi)部審計工作。針對聘請第三方機構(gòu)進(jìn)行審計，審計整改不到位的問題，建議可由區(qū)級農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政管理部門設(shè)定的專門審計科室監(jiān)督檢查審計整改情況，對拒不整改的交區(qū)級相關(guān)部門處理，確保農(nóng)村集體財務(wù)管理規(guī)范，農(nóng)村集體資產(chǎn)安全。

(五)加強街村農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)站建設(shè)

一是加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)，對街、村相關(guān)工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，提升基層人員業(yè)務(wù)管理水平。二是要對產(chǎn)權(quán)交易活動進(jìn)行監(jiān)督和管理，建立工作考評制度、激勵機制，進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源的流轉(zhuǎn)和交易活動，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。三是要夯實街道農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心職責(zé)，借力鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策措施，做好農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源的流轉(zhuǎn)交易監(jiān)督管理。