馬秀梅

（廣西大學(xué) 法學(xué)院，廣西 南寧 530004）

2018 年3 月2 日施行的《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《兩高解釋》）將公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，并對(duì)起訴主體、起訴的條件、裁判的類型等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。學(xué)者們側(cè)重研究無(wú)效行政行為是否適用起訴期限，起訴期限與訴訟時(shí)效的區(qū)別，法院是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)審查起訴期限等。具體到行政公益訴訟起訴期限的設(shè)定，分析現(xiàn)有法律及司法解釋關(guān)于行政訴訟起訴期限的規(guī)定，結(jié)合中國(guó)裁判文書網(wǎng)發(fā)布的對(duì)行政公益訴訟起訴期限爭(zhēng)議較大的案例的法院的裁判觀點(diǎn)，明確行政公益訴訟起訴期限的起算點(diǎn)，期間的長(zhǎng)度及扣除。

一、明確界定行政公益訴訟

公益訴訟最早起源于羅馬法，近幾年學(xué)者們都做了大量的研究，特別是我國(guó)公益訴訟試點(diǎn)前后，為了更好落實(shí)試點(diǎn)及試點(diǎn)過程中產(chǎn)生的一系列問題引發(fā)了學(xué)者們的研究熱潮。而公益訴訟是與每個(gè)個(gè)體關(guān)聯(lián)的，當(dāng)國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益遭受損害時(shí)，由法律所明確規(guī)定享有訴權(quán)的主體，根據(jù)法律規(guī)定的程序，提起訴訟的制度。[1]公益訴訟所保護(hù)的是公共利益，因此，法律關(guān)于起訴主體、起訴程序的規(guī)定比較嚴(yán)格。

（一）公益訴訟的分類

據(jù)《兩高解釋》的規(guī)定，公益訴訟分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，其中行政公益訴訟主要適用于生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域。在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書兩個(gè)月后不按要求履行法定職責(zé)，且公共利益還處于受侵害狀態(tài)的，檢察院便可依法提起行政公益訴訟。馬懷德（2003）認(rèn)為行政公益訴訟是指公民為維護(hù)公益，就與自己權(quán)利及法律上利益無(wú)利害關(guān)系的事項(xiàng)，就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起的行政訴訟。[2]與行政訴訟不同的是，行政公益訴訟以維護(hù)公共利益為目的，公共利益的損害是提起行政公益訴訟的重要前提。在起訴人向法院提起訴訟前，必須先向行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議，一方面給予行政機(jī)關(guān)自我補(bǔ)救的機(jī)會(huì)，節(jié)約了司法資源；另一方面也能促使行政機(jī)關(guān)更快地糾正自身的違法行為，彌補(bǔ)造成的損害。訴前檢察建議制度與起訴期限的設(shè)定密切相關(guān)，在設(shè)置行政公益訴訟起訴期限時(shí)必須考慮訴前檢察建議的影響。

（二）行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)的地位

檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，提起行政公益訴訟履行起訴權(quán)既是對(duì)法律的監(jiān)督也承擔(dān)了維護(hù)公共利益這一重要職責(zé)。金石、趙輝（2016）認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)是其履行的法律監(jiān)督職能的重要途徑，不能隨意放棄。對(duì)于檢察院提起的行政公益訴訟，法院應(yīng)啟動(dòng)審判程序予以回應(yīng)，不能裁定不予受理或駁回起訴。而且檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中負(fù)有監(jiān)督庭審活動(dòng)合法的使命，這也是普通原告所不具備的。[3]基于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督者的身份，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中，如果認(rèn)同法院對(duì)于行政公益訴訟的提起不應(yīng)裁定不予受理或駁回起訴，甚至在行政機(jī)關(guān)不存在損害國(guó)家或社會(huì)公共利益的行為時(shí)，也不宜判決駁回訴訟請(qǐng)求，顯然是違背了《兩高解釋》第二十五條第五項(xiàng)的規(guī)定。據(jù)《兩高解釋》第四條的規(guī)定，檢察院在行政公益訴訟中的身份是公益訴訟起訴人，享有法律賦予的訴訟權(quán)利也要依據(jù)法律規(guī)定履行相應(yīng)的義務(wù)。

二、設(shè)置行政公益訴訟起訴期限的理論支撐

（一）行政公益訴訟應(yīng)受到起訴期限的限制

設(shè)置起訴期限與訴訟時(shí)效主要是為了督促權(quán)利享有者及時(shí)行使權(quán)利，保障社會(huì)處于一個(gè)安定的狀態(tài)，如權(quán)利人不及時(shí)行使權(quán)利也相當(dāng)于對(duì)于自身狀態(tài)的默認(rèn)。行政訴訟起訴期限制度主要是為了維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，法的安定性理論追求安定性的狀態(tài)，并不反對(duì)權(quán)利人積極救濟(jì)自己的權(quán)利，其理論內(nèi)在要求權(quán)利人應(yīng)在法定期限內(nèi)及時(shí)救濟(jì)自己的權(quán)利。[4]行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家依法行使權(quán)力，彰顯國(guó)家的權(quán)威，是國(guó)家權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行政行為的作出具有被推定有效且必須予以尊重的效力。而且不同于民事訴訟時(shí)效制度，行政訴訟中如果原告超過了起訴期限，法院會(huì)裁定不予受理。基于上述理論，學(xué)界在行政訴訟為何設(shè)定起訴期限這一問題上達(dá)成了較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，主要是為了維護(hù)法律的安定性，督促行政相對(duì)人積極行使訴權(quán)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。行政公益訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)的違法行為，維護(hù)的是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，更應(yīng)該適用起訴期限制度以更快地糾正行政違法或不當(dāng)行為，以免造成更大的甚至不可彌補(bǔ)的損失。

張艷歌（2017）認(rèn)為行政公益訴訟應(yīng)該適用起訴期限制度，起訴期限制度是一項(xiàng)基本制度，既要保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，也需要維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定，因此，需要起訴期限制度平衡彼此之間的利益。[5]平衡論強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)各方利益的平衡，行政公益訴訟中也涉及多方利益，起訴期限的設(shè)定則是實(shí)現(xiàn)多方利益平衡的重要保障。韓平靜認(rèn)為行政公益訴訟應(yīng)有起訴期限限制,在法律無(wú)明確規(guī)定行政公益訴訟不受限于起訴期限的情形下，行政公益訴訟須受限于起訴期限。[6]對(duì)于行政公益訴訟是否受限于起訴期限，學(xué)者們形成較為統(tǒng)一的觀點(diǎn)，也與行政訴訟適用起訴期限的理論相呼應(yīng)，即為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，維持行政行為的公信力，提起行政公益訴訟應(yīng)受到起訴期限的限制。但也有學(xué)者指出對(duì)于一些重大的損害公共利益的行為或其他特殊情況，提起行政公益訴訟可以不受起訴期限的限制。在損害事實(shí)不易發(fā)現(xiàn)的情況下，不是說不受起訴期限的限制，而是在設(shè)置起算點(diǎn)的時(shí)候以發(fā)現(xiàn)損害事實(shí)或存在損害危險(xiǎn)之日為起算點(diǎn)，這樣便能更好地督促檢察院及時(shí)行使訴權(quán)。

（二）行政公益訴訟起訴期限適用的法律依據(jù)

既然行政公益訴訟適用起訴期限制度，那么是否適用《行政訴訟法》中關(guān)于起訴期限的規(guī)定。學(xué)者們基于行政訴訟自身固有的特性，形成較為統(tǒng)一的意見，不能依據(jù)《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定來設(shè)置行政公益訴訟起訴期限。張艷歌認(rèn)為《行政訴訟法》所規(guī)定的行政訴訟模式是行政相對(duì)人為了維護(hù)自身權(quán)益而提起的私益訴訟，原告具有的訴訟地位也不同于檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位，適用《行政訴訟法》第四十六條將導(dǎo)致行政公益訴訟的起訴期限起算點(diǎn)難以確定。行政訴訟的起訴條件、受案范圍等都是影響其起訴期限設(shè)定的重要因素，行政公益訴訟受限于特定的領(lǐng)域，檢察院作為公益訴訟起訴人的特殊地位，不能生搬套用《行政訴訟法》及其司法解釋的規(guī)定。行政訴訟起訴期限適用于行政相對(duì)人的合法權(quán)利受損且與行政行為有利害關(guān)系而提起的行政訴訟，而行政公益訴訟所要求的是檢察院為提起主體，公共利益損害為要件，并要求檢察院先作出檢察建議等要求，兩者應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，因此需要重新設(shè)置符合行政公益訴訟特點(diǎn)的起訴期限。

三、司法裁判中對(duì)行政公益訴訟起訴期限的認(rèn)定

司法實(shí)踐中，法院在認(rèn)定行政公益訴訟是否應(yīng)適用起訴期限，受到限制的期間長(zhǎng)短及起算點(diǎn)的起算等問題時(shí)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，通過以“行政公益訴訟”、“起訴期限”為關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)進(jìn)行檢索，從檢索到判決中篩選出以行政公益訴訟起訴期限為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的判決，通過匯總整理，將一審裁判中法院的裁判理由進(jìn)行了如下歸納：

〔2017〕蘇0412 行初118 號(hào)環(huán)保局在收到檢察建議后一個(gè)月內(nèi)未履行法定職責(zé)，國(guó)家和社會(huì)公共利益也持續(xù)受到侵害，檢察院的起訴符合法律規(guī)定。

〔2017〕甘0502 行初6 號(hào)自2016 年11 月25 日公益訴訟人收到被告作出的答復(fù)至2017 年5 月17 日提起訴訟，未超過六個(gè)月的起訴期限，檢察院屬于在合法期限內(nèi)起訴。

〔2017〕陜0425 行初1 號(hào)該案屬不履行法定職責(zé)案件，起訴期限應(yīng)從檢察院收到檢察建議回復(fù)之日起算，檢察院的起訴在合法范圍內(nèi)。

〔2017〕鄂0502 行初1 號(hào)財(cái)政局查處財(cái)政違法行為的履職行為尚未完結(jié)，國(guó)家和社會(huì)公共利益尚未得到恢復(fù)，故應(yīng)依法責(zé)令財(cái)政局依法繼續(xù)履行法定職責(zé)。

〔2017〕粵0203 行初116 號(hào)現(xiàn)有法律并沒有明確規(guī)定公益訴訟起訴期限。從檢察院發(fā)出檢察建議到提起公益訴訟的時(shí)間間隔也沒有超過二年。

〔2018〕吉0182 行初41 號(hào)被告未履行法定職責(zé)，侵害了社會(huì)公共利益，檢察院在法定的一年起訴期限內(nèi)起訴。

〔2019〕鄂0202 行初5 號(hào)檢察院在發(fā)現(xiàn)被告違法行使職權(quán)，損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益后，及時(shí)發(fā)出檢察建議，后依法提起公益訴訟，起訴未超期。

〔2019〕鄂0881 行初60 號(hào)檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟起訴人，應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的職責(zé)，限定檢察院檢察建議期滿之日起六個(gè)月起訴不利于國(guó)有資產(chǎn)的保護(hù)。起訴在合法限度內(nèi)，當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)連續(xù)、及時(shí)。

通過分析以上裁判觀點(diǎn)，不難發(fā)現(xiàn)，司法實(shí)踐中，在認(rèn)定行政公益訴訟起訴期限的起算點(diǎn)時(shí)，有的不設(shè)定具體的日期，只要國(guó)家或社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)便可起訴，也就不會(huì)涉及期間長(zhǎng)短的問題。有的則以檢察院發(fā)出檢察建議之日起或被建議機(jī)關(guān)回復(fù)之日起計(jì)算，這兩個(gè)日期都是比較具體明確的，容易認(rèn)定。以國(guó)家或社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)來判定，對(duì)于檢察院的起訴是比較有利的，不會(huì)因超期而被駁回起訴，當(dāng)然也會(huì)使檢察院養(yǎng)成懈怠心理，不積極督促被建議機(jī)關(guān)彌補(bǔ)損害。在期間長(zhǎng)度的認(rèn)定上，有的是參考《行政訴訟法》及其司法解釋關(guān)于行政訴訟起訴期限的規(guī)定，有六個(gè)月，一年和兩年，但并不是專門為行政公益訴訟起訴期期限而規(guī)定的。也有的以“及時(shí)”作為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并沒有具體的期限。關(guān)于期間的扣除，縣檢察院為提起公益訴訟，向省一級(jí)檢察院申請(qǐng)審批，省檢察院同意后逐級(jí)下發(fā)，此期間予以扣除。參見判決〔2019〕皖18行終157 號(hào)，此逐級(jí)層報(bào)制度系基于行政公益訴訟制度的建立需要，不應(yīng)計(jì)入起訴期限內(nèi)。

在少有的以起訴期限為爭(zhēng)議焦點(diǎn)的二審判決中，四川省綿陽(yáng)市中級(jí)人民法院審理的三臺(tái)縣檢察院訴三臺(tái)縣防空辦公不履行法定職責(zé)〔2019〕川07 行終104 號(hào)的案件中，檢察院的上訴理由和法院的裁判理由形成了鮮明的對(duì)比。檢察院主張檢察機(jī)關(guān)有別于其他行政訴訟主體，不同于普通的原告，且現(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋并未規(guī)定明確行政公益訴訟要適用起訴期限。行政公益訴訟保護(hù)的是國(guó)家和社會(huì)公共利益，如果實(shí)施了損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的行為，相關(guān)責(zé)任人就應(yīng)受到法律的追究和制裁。檢察院提起的行政公益訴訟不應(yīng)受起訴期限的限制，在被訴行政行為得到糾正前都可以提起訴訟。法院則堅(jiān)持行政公益訴訟屬于行政訴訟，在行政訴訟中，檢察院和被告法律地位平等，關(guān)于起訴條件、起訴期限等訴訟制度的規(guī)定同樣應(yīng)適用于公益訴訟起訴人。起訴期限制度的設(shè)置，不僅是要保護(hù)國(guó)家、社會(huì)公共和個(gè)人利益不受侵害或是在受到侵害時(shí)及時(shí)止損，同時(shí)也督促檢察院及時(shí)行使權(quán)利、保證社會(huì)管理秩序的穩(wěn)定。法律賦予檢察院提起行政公益訴訟的權(quán)利，在督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)的過程中，應(yīng)當(dāng)熟練掌握相關(guān)法律規(guī)定，既然要求法律意識(shí)相對(duì)薄弱的行政相對(duì)人在法律規(guī)定的期限內(nèi)提起行政訴訟，作為專門機(jī)構(gòu)的檢察院更不能例外。

四、關(guān)于設(shè)置行政公益訴訟起訴期限的建議

完整起訴期限制度通常包括期間的起算點(diǎn)、期間的長(zhǎng)度及期間的扣除等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政公益訴訟的特點(diǎn)進(jìn)行針對(duì)性的設(shè)置，更有助于行政機(jī)關(guān)及時(shí)采取措施以免對(duì)公共利益造成更大的損害，維護(hù)社會(huì)的公平正義。

（一）起算點(diǎn)的設(shè)定

起訴期限的起算點(diǎn)作為期間的開頭，必須予以明確，認(rèn)定起算點(diǎn)的依據(jù)也應(yīng)當(dāng)是存在且容易確定的，而不是難以發(fā)現(xiàn)或沒有聯(lián)系的事項(xiàng)。趙智慧（2018）認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件線索限定在“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，那么，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的起算點(diǎn)可從發(fā)現(xiàn)或者應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé)行為侵害了國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益或者嚴(yán)重危及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益之日起計(jì)算。[7]公共利益受到損害是檢察院起訴的重要事實(shí)要件，但特定領(lǐng)域公共利益的損害事實(shí)具有潛伏性和隱蔽性，難以認(rèn)定檢察院“發(fā)現(xiàn)或應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)”的時(shí)間，法院有較大的自由裁量權(quán)，易引發(fā)原被告雙方的爭(zhēng)辯。起算點(diǎn)的要求一定是明確的，可以確定的，如果模糊不清或規(guī)定得比較復(fù)雜，期間的長(zhǎng)度就難以確定，根本無(wú)法適用起訴期限。其次，起算點(diǎn)應(yīng)是和法律所要追究的行為息息相關(guān)的，必須有所關(guān)聯(lián)才能讓受約束者信服，維護(hù)法律的權(quán)威。因此，相對(duì)確定的起算點(diǎn)應(yīng)為行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日，一是檢察建議為訴前必經(jīng)程序，也能斷定行政機(jī)關(guān)是否履行職責(zé)，與檢察院是否可以起訴息息相關(guān)。二是檢察院根據(jù)行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議的情況來決定是否起訴，也是在認(rèn)定公共利益是否還處于被侵害的狀態(tài)。而且以此時(shí)間點(diǎn)為起算點(diǎn)，可以規(guī)定起訴期限的長(zhǎng)度為六個(gè)月，督促檢察院積極行使訴權(quán)。

（二）期間的長(zhǎng)度

期間的長(zhǎng)度不宜過長(zhǎng)也不宜過短，法律規(guī)定的一個(gè)月、兩個(gè)月、十五天等都是有根據(jù)的。行政公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等特殊領(lǐng)域，損害結(jié)果的發(fā)生具有潛伏性、滯后性，在認(rèn)定因果關(guān)系時(shí)也存在較大困難，給予較一般起訴期限更長(zhǎng)的期間更為合理。而期間的長(zhǎng)度與起算點(diǎn)息息相關(guān)，行政公益訴訟中檢察院收集證據(jù)需要一定的時(shí)間，但在起訴前檢察院向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議是必經(jīng)程序。據(jù)《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第四十五條的規(guī)定，檢察院在提起行政公益訴訟時(shí)承擔(dān)初步證明責(zé)任，可以對(duì)比行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”，被告要證明其行政行為合法。因此檢察院在舉證方面也不是要承擔(dān)很繁重的工作。趙智慧認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是推進(jìn)法治政府、法治國(guó)家建設(shè)的重要方式，社會(huì)影響更為廣泛而重大，而且行政公益訴訟存在訴前程序，因此，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的起訴期限相較于普通行政訴訟起訴期限應(yīng)更長(zhǎng)一點(diǎn)。[7]如果將訴前程序也算在起訴期限內(nèi)，以損害事實(shí)的發(fā)現(xiàn)為起算點(diǎn)，那么行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)設(shè)定較普通期限更長(zhǎng)的期限。檢察院履行法律監(jiān)督職能，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行為在生態(tài)環(huán)境、食品藥品安全等領(lǐng)域損害了國(guó)家或公共利益時(shí)應(yīng)當(dāng)發(fā)出檢察建議，以檢察建議為起點(diǎn)，如果還不能在規(guī)定期限內(nèi)督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，與法律規(guī)定的期限無(wú)關(guān)而與工作效率有關(guān)。期間的長(zhǎng)度與起算點(diǎn)的確定密切相關(guān)，如果以行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日為起算點(diǎn)，檢察院六個(gè)月的時(shí)間也可以做好起訴的相關(guān)準(zhǔn)備了，剛好與行政訴訟起訴期限相呼應(yīng)，也與行政公益訴訟的自身特點(diǎn)相契合。

（三）期間的扣除

訴訟時(shí)效和起訴期限均有關(guān)于期間扣除的規(guī)定，行政公益訴訟起訴期限也可以參考設(shè)置關(guān)于出現(xiàn)特殊事項(xiàng)時(shí)期間的扣除。行政公益訴訟中，相對(duì)特殊的事項(xiàng)就是訴前檢察建議，但如果以行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議之日為起算點(diǎn)，那期間的扣除則主要考慮不可抗力的情形。一個(gè)期間符合該訴訟的基本特點(diǎn)，不一定非要有中斷、中止、延長(zhǎng)等規(guī)定才完整，如何能更好地確定期間的起算、期間的長(zhǎng)度才是最重要的。明確行政公益訴訟起訴期限可以更好地督促檢察院行使訴權(quán)，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，保障憲法和法律權(quán)威。