李耀龍 張?zhí)烀龋ê颖苯?jīng)貿(mào)大學(xué)財務(wù)處 河北石家莊 050061）

一、引言

科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域的突破性成就對于國民經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。國家出臺的多項改善科學(xué)研究環(huán)境、激活科學(xué)研發(fā)潛力、提高科研人員地位和主動性的改革措施，極大地提升了我國的綜合科技實力和國際形象。衡量一個國家綜合科技實力的重要指標(biāo)是研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的支出規(guī)模和經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度，根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的全國科技經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計公報，近年來，國家在研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)投入上的力度逐年加大，經(jīng)費(fèi)投入強(qiáng)度（R&D/GDP）逐年提升，這充分說明了國家對科學(xué)研究領(lǐng)域的重視程度。但是，與發(fā)達(dá)國家相比，我國研究經(jīng)費(fèi)的人均投入規(guī)模和投入強(qiáng)度還有不小的差距，而且一味地強(qiáng)調(diào)科研經(jīng)費(fèi)的投入不一定能產(chǎn)出高水平的科研成果，除了增加科研經(jīng)費(fèi)的投入、努力提高科研人員的待遇外，還需要改變束縛科研人員手腳的不合理的制度體系，改革管理方式，營造出良好的科研環(huán)境。

自2015年國務(wù)院在全國簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作會議上首次提出“放管服”這一理念以來，全國各個領(lǐng)域的簡政放權(quán)、放管結(jié)合改革逐步展開。針對高校科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域的改革，主要存在以下兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，要放、要服、更要管，管是核心，要在監(jiān)管的基礎(chǔ)上給予科研人員適當(dāng)?shù)淖杂墒褂脵?quán)；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，科研工作者是科研經(jīng)費(fèi)的使用主體，他們具有自主支配科研經(jīng)費(fèi)的權(quán)利。實際中，部分高校在科研經(jīng)費(fèi)管理上存在著“會放不會管”的問題，將經(jīng)費(fèi)自主權(quán)下放之后，對于科研經(jīng)費(fèi)的實際支出完全不再監(jiān)督，也帶來了種種問題（許敏等，2019）。

二、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題

高校承擔(dān)著教書育人和科研攻關(guān)的雙重任務(wù)，高校科研經(jīng)費(fèi)管理領(lǐng)域的“放管服”改革能否深入貫徹進(jìn)行，對于激發(fā)市場活力、科研潛力、思維動力，充分發(fā)揮科研經(jīng)費(fèi)的資金價值，提升科研人員的社會認(rèn)同感起著基礎(chǔ)性的作用。當(dāng)前，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)基本上采用的是“預(yù)算+報銷”的管理方式，在預(yù)算制下，一個科研項目被劃分為若干個細(xì)目，每個細(xì)目的具體支出金額需要課題負(fù)責(zé)人做出準(zhǔn)確且合理的估計，這是科研經(jīng)費(fèi)支出計劃性的需要；在報銷制下，科研人員將為進(jìn)行科學(xué)研究活動發(fā)生支出取得的票據(jù)提交財務(wù)部門進(jìn)行報銷，財務(wù)人員對提交的票據(jù)進(jìn)行審核，確認(rèn)票據(jù)是否在形式上合法以及該項支出是否符合經(jīng)費(fèi)預(yù)算、有無超預(yù)算情況的發(fā)生。隨著高校課題數(shù)量和科研經(jīng)費(fèi)到賬金額的日益增加，“預(yù)算+報銷”的科研經(jīng)費(fèi)管理體制越來越成為束縛科研人員手腳、限制科研水平有效提升的制度缺陷，同時也隱藏著深層次的科研經(jīng)費(fèi)支出方面的財務(wù)風(fēng)險。

（一）科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制存在不合理之處

第一，在課題的立項階段，必須比較準(zhǔn)確地填報各項經(jīng)費(fèi)的預(yù)計支出情況，部分科研人員對于預(yù)算的編制和評估并不是十分了解，而且科學(xué)研究的過程又充滿了很多未知，預(yù)算不可能做到絕對的準(zhǔn)確，即便后期允許調(diào)整，程序也比較多，會耗費(fèi)科研人員很大的精力。課題組在申請課題時要求能夠比較準(zhǔn)確地編制課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并在項目研究的過程中按照既定的預(yù)算進(jìn)行支出，這嚴(yán)重違背了科研活動本身的不確定性（夏穎，2020）。第二，在現(xiàn)有的規(guī)章制度下，科研經(jīng)費(fèi)結(jié)項時允許有剩余資金，待結(jié)項之后還可以正常使用一到兩年，且無嚴(yán)格的比例限制。如《國家社會科學(xué)基金項目資金管理辦法》（財教［2016］304號）規(guī)定，研究成果通過驗收以后的結(jié)余資金可以繼續(xù)用于后續(xù)的相關(guān)支出，若通過驗收2年后資金仍有剩余的，則退回原撥款單位。這容易導(dǎo)致科研人員在課題研究期間并沒有使資金充分發(fā)揮出其使用效益，造成資金的浪費(fèi)。

（二）部分科研人員誠信意識不強(qiáng)

近年來我國的科研誠信建設(shè)在教育引導(dǎo)和監(jiān)督懲戒等方面取得了顯著的進(jìn)步，但違背科研誠信的行為時有發(fā)生。一是在課題研究過程中，部分人員隨意擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)的開支范圍，將用于科學(xué)研究的經(jīng)費(fèi)用于生活消費(fèi)，憑發(fā)票報銷。財務(wù)核算人員對于明顯用于家庭生活消費(fèi)的發(fā)票、大量的連號發(fā)票和同一個車牌號的出租車票等基本上能夠有效地識別出來，但是更多類型的票據(jù)和經(jīng)濟(jì)事項財務(wù)人員并不能準(zhǔn)確判斷其真實性。二是利用勞務(wù)費(fèi)的發(fā)放套取科研經(jīng)費(fèi)。有些科研經(jīng)費(fèi)可以給從事某項工作的本校學(xué)生和校外人員發(fā)放勞務(wù)費(fèi)，且學(xué)校財務(wù)制度對于發(fā)放勞務(wù)費(fèi)沒有明確的金額限制，部分科研人員通過虛構(gòu)勞務(wù)提供情況，將經(jīng)費(fèi)支付給并沒有提供勞務(wù)的人員，財務(wù)人員對于收取勞務(wù)費(fèi)的人員是否參與課題的研究過程無從知曉。三是違規(guī)購買增值稅發(fā)票。金稅三期的推行雖然能夠減少增值稅發(fā)票虛開，但不能杜絕購買增值稅發(fā)票的情況發(fā)生，發(fā)票購買方只需要支付極少的稅點(diǎn)便可以把整張發(fā)票的課題經(jīng)費(fèi)套取出來，尤其是對于開具的手工類發(fā)票、服務(wù)類發(fā)票等類型的票據(jù)管控起來難度相當(dāng)大，高校財務(wù)人員只能單純地從票面形式上去審查合規(guī)與否，沒有精力也沒有權(quán)力與往來單位核實經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的實質(zhì)。四是利用真實的往返交通票據(jù)、虛假的差旅行程套取伙食補(bǔ)助和交通補(bǔ)助的現(xiàn)象時有發(fā)生。為給科研人員松綁，主管部門和高校不斷修訂差旅費(fèi)管理辦法，如有的地方規(guī)定，若沒有住宿費(fèi)發(fā)票，出差人在保證往返交通票據(jù)真實的情況下，說明情況并經(jīng)所在部門領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)，就可以正常報銷票據(jù)和領(lǐng)取差旅補(bǔ)助。部分科研人員打擦邊球，利用真實的交通票據(jù)、虛假的差旅行程來領(lǐng)取大量的補(bǔ)助，科研誠信度有待提高。

（三）財務(wù)部門工作量大，無法適應(yīng)大量科研經(jīng)費(fèi)報銷的需要

隨著高校立項的科研項目和到賬經(jīng)費(fèi)金額越來越多，財務(wù)人員在審核報銷單據(jù)時，會耗費(fèi)大量的時間和精力。雖然很多高校財務(wù)部門上線了網(wǎng)絡(luò)報賬系統(tǒng)，降低了財務(wù)人員錄入憑證的工作量，但大量的單據(jù)仍然依賴于財務(wù)人員的人工審核，總體上財務(wù)核算人員的工作量有增無減。此外，部分科研人員平時不報銷，臨近年底突擊花錢、報銷，大大增加了財務(wù)人員的工作量。出于所屬高校整體發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，財務(wù)部門引進(jìn)所需人員又存在著諸多的限制，人才梯隊建設(shè)困難重重。

（四）審計部門人員數(shù)量有限，審計手段有待提升

一是審計人員數(shù)量有限，專職審計人員不多，無法滿足日益增多的科研經(jīng)費(fèi)審計的需要。二是審計人員的綜合素質(zhì)有待提升，部分審計人員對于工程成本核查等方面的專業(yè)知識技能掌握得不夠。三是審計部門在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)審計時基本上還處于手工翻閱記賬憑證的初級階段，現(xiàn)代信息技術(shù)手段在科研經(jīng)費(fèi)審計中的應(yīng)用程度不深，導(dǎo)致部分科研人員通過各種手段躲避監(jiān)管，大大增加了審計風(fēng)險。

（五）高校內(nèi)部部門之間缺乏定期交流機(jī)制

高校的財務(wù)、審計、科研等部門之間沒有建立起有效的協(xié)同辦公機(jī)制，缺乏必要的溝通交流。在科研經(jīng)費(fèi)使用過程中，科研、財務(wù)、審計等部門各自為政，沒有形成有效的監(jiān)管體系，也是造成高?？蒲蓄I(lǐng)域腐敗問題頻發(fā)的原因之一（甘朝霞、王甘竹，2018）。財務(wù)部門在處理報銷業(yè)務(wù)時基本是形式上的審核，而對于票據(jù)是通過什么渠道取得的、這一渠道是否合法、交易是否真實關(guān)注得不夠，對于有重大疑問的報銷事項只能要求報銷人簽字說明情況，并且在會計核算過程中發(fā)現(xiàn)的票據(jù)和經(jīng)濟(jì)事項的疑點(diǎn)不能及時傳達(dá)給審計部門和科研部門。審計部門在進(jìn)行科研經(jīng)費(fèi)審計時，對于發(fā)現(xiàn)的問題和相應(yīng)建議沒有及時傳達(dá)給財務(wù)部門和科研部門，影響校內(nèi)其他部門的管理決策，造成部門之間的信息不對稱?？蒲胁块T著重在課題立項、結(jié)項、科研成果等方面進(jìn)行管控，但在科研經(jīng)費(fèi)支出過程中與科研經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人、單位財務(wù)部門缺乏必要的溝通，對于經(jīng)費(fèi)支出的成本效益情況、支出的合法合規(guī)情況、執(zhí)行進(jìn)度情況監(jiān)管不到位，導(dǎo)致與科研相關(guān)的信息不對稱，降低了科研經(jīng)費(fèi)的使用效益（齊天等，2020）。

三、建立完善的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)［2021］32號）提出，要擴(kuò)大科研項目經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)、完善科研項目經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)制、加大科研人員激勵力度等。為建立完善的高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理機(jī)制，本文提出以下建議：

（一）建立以打分制為形式的科研誠信負(fù)面清單

科研和誠信不是獨(dú)立的，二者是相輔相成的關(guān)系，科研人員不僅要潛心科學(xué)研究，也要遵守相應(yīng)的法規(guī)，誠實守信。在具體的操作層面，可以探索構(gòu)建以打分制為形式的科研誠信負(fù)面清單，組織財務(wù)、審計、科研等部門的業(yè)務(wù)骨干對科研人員的誠信程度進(jìn)行打分，根據(jù)打分情況對其進(jìn)行分類管理。在進(jìn)行打分時各相關(guān)部門不能僅審查票據(jù)形式上的合法性，而應(yīng)在互相溝通的基礎(chǔ)上側(cè)重于評價科研經(jīng)費(fèi)支出實質(zhì)上的合法性、合理性、經(jīng)濟(jì)性，打分的依據(jù)和結(jié)果在相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)會簽后在學(xué)校內(nèi)部進(jìn)行公開。對于反映出的嚴(yán)重違反財務(wù)規(guī)章制度、頻繁打擦邊球的行為嚴(yán)厲打擊，如有必要，要將有關(guān)線索提交給紀(jì)檢監(jiān)察部門進(jìn)一步調(diào)查。在具體的分值設(shè)定上，比如將科研誠信度滿分定為10分，在各相關(guān)部門溝通后核定某一科研人員違規(guī)報銷的金額如果超過1 000元則扣減0.1分，超過2 000元則扣減0.2分，以此類推。如果分值低于9分，將限制其在一定期限內(nèi)申報省級及以上科研課題，如果分值低于8分，則禁止其在更長的期限內(nèi)申報任何縱向課題，到期自動恢復(fù)其申報各類課題的資格。高?？筛鶕?jù)具體情況自主劃定誠信分值線和金額，以此促使科研人員更加重視科研誠信度，避免出現(xiàn)由于誠信分值下降而不能申報課題的尷尬局面。此外，科研部門要利用多種形式的宣傳教育活動，積極引導(dǎo)科研人員自覺遵守學(xué)術(shù)底線，努力提高自身的誠信意識。

（二）改變科研經(jīng)費(fèi)過于注重過程管理的導(dǎo)向思維

為了充分發(fā)揮科研資金的效用，使科研人員能夠?qū)Ｐ你@研，促使財務(wù)等專業(yè)技術(shù)人員向管理會計等方向轉(zhuǎn)型，需要改變以往科研經(jīng)費(fèi)過于注重過程管理的導(dǎo)向思維，對科研成果進(jìn)行績效評價，并根據(jù)績效評價的結(jié)果優(yōu)化科研人才的激勵方式。比如可以在部分省份、部分高校試行科研成果績效評價和預(yù)算撥款相結(jié)合的科研經(jīng)費(fèi)管理模式，逐步深化管理體制改革。具體來說，在課題立項后預(yù)撥部分經(jīng)費(fèi)，預(yù)撥比例可以參照近幾年課題結(jié)項時的已支出金額占撥款總金額的比重來設(shè)定，同時也要根據(jù)試點(diǎn)單位經(jīng)費(fèi)管理改革工作開展情況進(jìn)行調(diào)整。預(yù)撥的經(jīng)費(fèi)要實行簡化的預(yù)算編制模式，讓科研人員自由選擇依據(jù)票據(jù)報銷費(fèi)用和直接將經(jīng)費(fèi)發(fā)放到個人銀行卡中的比例，在研究過程中自由使用、自由分配課題經(jīng)費(fèi)。在課題結(jié)項階段要從嚴(yán)掌控，組織行業(yè)內(nèi)的專家學(xué)者對提交結(jié)項申請的科研成果進(jìn)行反復(fù)論證、匿名評價，側(cè)重于評價經(jīng)費(fèi)支出的效果性，如科研成果是否符合課題結(jié)項的標(biāo)準(zhǔn)、是否能夠在行業(yè)內(nèi)產(chǎn)生反響、能夠在多大程度上轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，最終以專家評議打分的方式確定研究成果的得分情況。根據(jù)專家的打分情況進(jìn)而確定剩余經(jīng)費(fèi)的下?lián)鼙壤⑶蚁聯(lián)艿氖Ｓ嘟?jīng)費(fèi)將全額作為勞動報酬支付給課題研究者，作為對研究團(tuán)隊科研水平的認(rèn)可和對人才的一種激勵措施，鼓勵科研人員進(jìn)行更高水平的科學(xué)研究，形成一個良性的循環(huán)。具體可以分為以下四個級次（假設(shè)滿分為10分）：（1）如果最終得分大于9分，說明該研究成果屬于優(yōu)秀級次，超額完成了合同書中設(shè)定的立項目標(biāo)，科研成果是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要的，是解決現(xiàn)實問題的有效方法，對于這樣的科研項目將按照剩余經(jīng)費(fèi)的1.5倍下?lián)埽~外撥付的經(jīng)費(fèi)從沒有完成科研任務(wù)扣減的科研經(jīng)費(fèi)中支出，不足部分從撥款部門預(yù)留的機(jī)動經(jīng)費(fèi)中支出。（2）得分在8分到9分之間，屬于比較優(yōu)秀級次，科研成果基本上達(dá)到了科研項目的立項目標(biāo)，符合社會發(fā)展的需要，將全額撥付剩余經(jīng)費(fèi)。（3）得分在6分到8分之間屬于基本合格級次，說明科研成果存在著某種欠缺，不能在最大程度上轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，對于這一級次的科研項目將下?lián)苁Ｓ嗍褂媒?jīng)費(fèi)的一半，未撥付的經(jīng)費(fèi)由撥款單位進(jìn)行統(tǒng)籌使用。（4）得分小于6分的屬于不合格級次，科研成果不能滿足社會的需要，造成了公共資源尤其是前期預(yù)撥的科研資金的極大浪費(fèi)，對于這一級次的科研項目，不僅不撥付剩余經(jīng)費(fèi)，對于已經(jīng)預(yù)撥的前期資金將全額收回?？傊?，科研經(jīng)費(fèi)的放管服要放到實處、管在宏觀、服到細(xì)節(jié)，讓科研人員的智力成果能被最大程度地尊重，讓他們能從自己的科研努力中得到實實在在的回報，從而激發(fā)每個科研工作者的最大潛能。

（三）建立部門間定期溝通交流的長效機(jī)制

高校內(nèi)部各部門之間要打破以往各自獨(dú)立辦公的慣性思維，建立起科學(xué)有效的協(xié)同辦公機(jī)制。在創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)管理方面，應(yīng)建立財務(wù)、審計、科研、紀(jì)檢等多部門的聯(lián)動機(jī)制，將本部門工作人員在工作過程中發(fā)現(xiàn)的疑點(diǎn)及時告知相關(guān)部門，展開有針對性的調(diào)查，嚴(yán)格規(guī)范科研人員的財務(wù)報銷行為，提升科研誠信度，為科研經(jīng)費(fèi)的規(guī)范使用和科研成果的高效產(chǎn)出提供可借鑒的路徑。具體的溝通方式不拘泥于形式，要注重信息的及時性，任何部門發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)應(yīng)隨時采用書面或口頭的形式將信息傳遞給其他部門，以便于及時發(fā)現(xiàn)隱藏的問題并做出決策應(yīng)對，有效提高溝通效率，保證各部門監(jiān)管到位。

（四）搭建現(xiàn)代信息管理平臺，完善“云”監(jiān)管與服務(wù)系統(tǒng)

現(xiàn)代化的信息管理平臺必須是集財務(wù)、審計、科研、資產(chǎn)、教務(wù)、后勤等各個子系統(tǒng)于一身，各個子系統(tǒng)間能夠?qū)崿F(xiàn)信息實時共享的系統(tǒng)集合。搭建集合系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源在大系統(tǒng)內(nèi)的自由流動，對于監(jiān)管部門來說，有利于隨時掌握科研經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況，避免經(jīng)費(fèi)的閑置和違規(guī)使用，減少信息不對稱帶來的成本增加，從而提升科研經(jīng)費(fèi)的使用效率。當(dāng)然，監(jiān)管不是目的，提高服務(wù)質(zhì)量才是提升一所高?？蒲兴降闹匾緩剑虼?，在實際工作中要切實做到監(jiān)管與服務(wù)并重。

四、結(jié)語

高校作為基礎(chǔ)性研究的主體，改變科研經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，努力提升科研人員的科研誠信度，是把我國建設(shè)成為科研創(chuàng)新性強(qiáng)國的重要支撐。但這不是一朝一夕所能完成的，既需要科學(xué)的頂層設(shè)計和良好的制度保障，也需要高校和科研人員對制度的貫徹落實，如此，才能最大程度激發(fā)科研人員投身科學(xué)研究的創(chuàng)造性思維，產(chǎn)出更高質(zhì)量的科研成果，為我國科技事業(yè)的進(jìn)步作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。