高曉瑛

(河南科技大學法學院，河南洛陽471000)

一、市場監(jiān)管執(zhí)法的法理分析

(一)效率和公平

效率是行政行為的靈魂和基礎，公平是行政行為所追求的價值目標。效率和公平是基層市場監(jiān)管執(zhí)法的價值取向。開展市場監(jiān)管行政執(zhí)法，就是對法的效率與公平價值進行的實踐探索。通過市場監(jiān)管部門的合并，破解該領域存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、效能低下等問題，體現了對效率的價值追求。將原先多個部門的執(zhí)法職能合并交由一個部門統(tǒng)一實施，能夠避免以往因執(zhí)法程序、執(zhí)法標準、自由裁量權不統(tǒng)一等破壞公平執(zhí)法的行為發(fā)生，體現了對公平的價值追求。市場監(jiān)管執(zhí)法中要處理好效率與公平的關系，保障公平、效率在基層市場監(jiān)管執(zhí)法過程中不會缺位。

(二)權力和責任

行政權力是國家行政機關為有效執(zhí)行國家意志而依靠特定的強制手段對社會進行管理的一種能力。孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止?！弊鳛閲覚嗔Φ囊环N，行政權力的行使必須承擔相應的行政責任，通過行政責任是對行政權力的界限范圍、性質和行使方式的確定和控制。權力與責任的對等，是法治的基本要求。行政權責統(tǒng)一原則要求設定行政責任應與行政權力的大小程度相適應。如何正確對待權力與責任，如何通過規(guī)范權力、理清責任形成權責統(tǒng)一的行政執(zhí)法機制，關系到推行市場監(jiān)管行政執(zhí)法的目的和成效能否真正地實現。

二、基層市場監(jiān)管執(zhí)法效能提升面臨問題

按照黨中央、國務院關于市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的重要部署，市場監(jiān)管領域實現了“一支隊伍管執(zhí)法”，更好地滿足了監(jiān)管執(zhí)法工作的需要。以洛陽市某區(qū)市場監(jiān)管局為例，該局成立后1年內共查辦案件一般程序類203件，其中食品類案件48件，占總案件的23.6%；廣告類案件41件，占總案件的20.2%；證照類案件36件，占總案件的17.7%；侵犯知識產權類案件34件，占總案件的16.7%；不合格產品類案件12件，占總案件的5.9%；醫(yī)療器械類案件7件，占總案件的3.4%；價格類案件5件，占總案件的2.5%；計量類5件，占總案件的2.5%；特種設備類5件，占總案件的2.5%；侵害消費者權益類3件，占總案件的1.5%；“三無”類案件3件，占總案件的1.5%；不正當競爭類案件2件，占總案件的1%；藥品類案件1件，占總案件的0.5%；野生動物保護類1件，占總案件的0.5%，執(zhí)法效果成效顯著。但改革初期基層市場監(jiān)管執(zhí)法也面臨著一些問題，影響了監(jiān)管執(zhí)法效能的提升。

(一)執(zhí)法依據存在沖突

對同一種違法行為，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都會有相應的規(guī)定，由于立法技術、立法理念原因，這些規(guī)定之間在處罰種類上會存在不一致，而這種情況也并非適用“上位法優(yōu)于下位法”“新法優(yōu)于舊法”等法律適用原則就可以完全解決的。以“實施強制管理的計量器具超過檢定周期未進行檢定”行為的行政處罰為例，依據《中華人民共和國計量法》是“責令其停止使用，可并處1000元以下的罰款”，依據《河南省計量監(jiān)督管理條例》為“責令改正，沒收違法所得，并處以每臺(件)二百元以上五百元以下的罰款”。執(zhí)法實務中，因“責令其停止使用”對市場主體經營活動影響非常大，而“沒收違法所得”可能幾十萬或者更多，適用不同依據將對當事人造成迥然不同的結果，執(zhí)法人員面臨選擇法律適用困境。

(二)執(zhí)法業(yè)務融合不足

市場監(jiān)管執(zhí)法工作需要熟練掌握法律知識的人才能勝任。目前國家層面的市場監(jiān)管現行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章共292部，其中，行政綜合規(guī)定14部、工商管理領域91部、食藥監(jiān)管領域120部、質量監(jiān)督領域67部。市場監(jiān)管人員結構中，原工商人員較多，食藥監(jiān)、質監(jiān)人員較少，機構整合后，隨著部門調整、人員調崗，由于執(zhí)法人員沒有跨領域的法律知識、辦案經驗，不少基層執(zhí)法人員只會辦理原工商、食藥、質檢單一領域的案件，執(zhí)法存在“傳幫帶”斷層、“摸著石頭過河”現象。

(三)執(zhí)法隊伍數量不足

機構整合后，市場監(jiān)管執(zhí)法領域更寬、執(zhí)法事項更多，基層市場監(jiān)管面臨著監(jiān)管市場主體眾多、基層執(zhí)法人員有限與執(zhí)法范圍龐大的困境。以洛陽市某區(qū)市場監(jiān)管局為例，該局轄區(qū)市場主體50000余戶，設16個基層市場監(jiān)管所，平均每個所監(jiān)管的市場主體數量達3700多戶，每個基層監(jiān)管所平均工作人員不足8人，一般為2人專門負責執(zhí)法辦案，而執(zhí)法范圍包括商事登記、市場秩序管理、廣告、消費維權、知識產權保護、食品安全、保健品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品、特種設備安全、認證認可、計量、質量管理等，凸顯出執(zhí)法人員數量與執(zhí)法任務不匹配問題。

(四)執(zhí)法責任被追責常態(tài)化

執(zhí)法工作實行“終身責任制”，執(zhí)法實踐中，一旦某個市場主體發(fā)生事故或者違法經營行為被曝光，就要追究執(zhí)法人員是否存在失職、不作為等責任，基層執(zhí)法人員普遍感覺壓力大。近年來，屢屢出現市場監(jiān)管人員因“未取締無照經營”“食品監(jiān)管瀆職”被判刑的情況，以及由于食品安全問題工商、質監(jiān)等部門因監(jiān)管不力、檢查不嚴被追責問題，或因對非法集資監(jiān)管不到位追究刑事責任的情況(見：山西省大同市城區(qū)人民法院刑事判決書〔2016〕晉0202刑初229號)，使基層市場監(jiān)管人員對執(zhí)法工作產生了一定的畏難心理。

(五)執(zhí)法效果與立法目的存在差距

以某超市食用農產品抽檢結果為農藥殘留超標案為例。農業(yè)部門對進入農貿市場的食用農產品進行快檢，1個小時出結果，合格的發(fā)放合格證，超市從農貿市場批發(fā)購進蔬菜，市場監(jiān)管局對超市的蔬菜進行抽檢，10～15天出結果。由于市場監(jiān)管局抽檢標準高于農業(yè)部門快檢標準，經常有農產品在進入農貿市場時快檢結果為農藥殘留不超標、而該農產品被超市購入后被市場監(jiān)管局抽檢為農殘超標的情況發(fā)生。在執(zhí)法實踐中，由于超市經營者持有農業(yè)部門對該批蔬菜發(fā)放的合格證，市場監(jiān)管局通常根據《食品安全法》126條對超市經營者做出免予處罰并要求超市經營者召回該批蔬菜的行政處理決定，而蔬菜之類的食用農產品被消費者購買后通常在當天已被食用，15天后的召回沒有實際意義，無法真正達到保證百姓餐桌安全的目的。

三、基層市場監(jiān)管執(zhí)法效能提升的途徑探析

行政執(zhí)法是市場監(jiān)管部門的“拳頭”和“抓手”?；鶎邮袌霰O(jiān)管肩負著監(jiān)管“最后一公里”的重大使命，只有給基層市場監(jiān)管執(zhí)法“增效”，才能實現市場監(jiān)管綜合執(zhí)法效能提升的目標。

(一)完善市場監(jiān)管法律法規(guī)體系

德國法哲學家古斯塔夫·拉德勃魯赫所言：“法律的終極目標是公平、平等下的正義。法律為什么是正義的?對行政性法律而言，因為它給定了一種有助于實現公平執(zhí)法的范式”。法律法規(guī)的完善需要從國家層面予以整體考慮，遵循法律制定與市場監(jiān)管實際相統(tǒng)一原則。第一，加快相關法律法規(guī)的修訂力度。應在充分評估與論證的基礎上對不合理的法律法規(guī)規(guī)定進行修改和廢止，理順法律、法規(guī)和規(guī)章在同一事項規(guī)定上的競合，實現實體法上的統(tǒng)一。第二，加快相關立法解釋、司法解釋的出臺，明確法律條文具體含義，增強法律適用的可操作性。第三，完善自由裁量標準，并在設定時綜合考慮當地的經濟發(fā)展狀況、違法情節(jié)、社會危害后果、市場主體經營情況、當事人的承受能力。

(二)強化執(zhí)法人員業(yè)務能力建設

針對不同領域執(zhí)法特點制訂培訓計劃，定期開展省市級市場監(jiān)管系統(tǒng)執(zhí)法專題培訓，同時利用好“市場監(jiān)管半月沙龍”“食藥法苑”“監(jiān)管之聲”“市監(jiān)業(yè)務學習角”等公眾號對典型案例闡釋法律適用、分析裁量依據，提升基層人員的執(zhí)法辦案能力。同時，上級部門應加強辦案指導。北京市食品藥品監(jiān)督管理局出臺的食品類相關案件處理指導意見對于進一步提高依法行政水平、提高市場監(jiān)管效率、統(tǒng)一案件處理起到了積極作用，建議上級部門在部門整合初期多出臺類似的案件指導意見，促進執(zhí)法隊伍從“物理疊加”到“化學融合”。

(三)補齊補強基層執(zhí)法力量

一是對基層執(zhí)法人員配置名額給予適當傾斜。深入了解各基層所人數、年齡、性別、專業(yè)、知識水平、執(zhí)法經驗等實際情況，優(yōu)先將具有法律背景和專業(yè)知識的年輕人員配置到執(zhí)法崗位。二是探索全員執(zhí)法辦案模式，強化“小機關、大所隊”建設，改變現有機關人員數量龐大、所隊力量不足的現狀。廣西壯族自治區(qū)梧州市市場監(jiān)管局通過打造“人人都是辦案者、科科都是辦案單位”的“全員辦案”模式，創(chuàng)新提出大轄區(qū)監(jiān)管所新模式，實行科室、科所、所所之間聯動辦案，明確了執(zhí)法辦案人員年終評優(yōu)評先、提拔任用的激勵措施，切實有效解決了人少事多等矛盾。其他地市市場監(jiān)督管理局宜立足本單位實際，以全員執(zhí)法辦案制度為契機，通過業(yè)務科室與基層市場監(jiān)管所之間有機貫通協(xié)調，最大程度發(fā)揮出執(zhí)法效能。

(四)合理設定行政人員執(zhí)法責任

合理、適度的責任認定，是對行政主體的一種負責。行政責任的設定需要遵循法定和適度的原則，應從行政主體是否存在故意或者重大過失情形、違法的背景、動機、危害程度、造成的后果等方面進行綜合考量，對于不存在濫用職權、徇私舞弊等情形的予以容錯糾錯和盡職免責。浙江省市場監(jiān)管局《關于保障市場監(jiān)管行政執(zhí)法人員依法履職的若干規(guī)定》(浙市監(jiān)法〔2019〕21號)已明確23種情形執(zhí)法人員不擔責，應鼓勵其他地方出臺此類政策，為推進市場監(jiān)管執(zhí)法提供良好制度保障。

(五)規(guī)范市場監(jiān)管領域權責清單

權力清單有助于市場監(jiān)管部門合理確權。在權責清單的設置上，應從市場監(jiān)管工作實際出發(fā)。根據現行權責清單，農業(yè)部門對于農產品的市場準入環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，市場監(jiān)管部門對進入流通領域的農產品進行監(jiān)管。食用農產品準入市場時通常由農業(yè)部門低標準、快速、大量準入，在市場上流通時卻由市場監(jiān)管部門高標準監(jiān)管，而市場準入環(huán)節(jié)和流通環(huán)節(jié)緊密相連，食用農產品銷售者通常不存在再次噴灑農藥的可能，兩環(huán)節(jié)中間并無其他因素會導致結果實質差異。從市場監(jiān)管公平和效率價值角度出發(fā)，對于食用農產品的監(jiān)管標準宜由同一部門管理、實施統(tǒng)一的標準，規(guī)范行政執(zhí)法權力運行。