文/李志坡 王紅燕 編輯/章蔓菁

自2009年跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)啟動(dòng)以來，人民幣國(guó)際化不斷深入，本外幣跨境資本流動(dòng)和使用逐步融合。在這一過程中，人民銀行和外匯局切實(shí)加強(qiáng)本外幣政策的協(xié)調(diào)配合，從本外幣一體化的視角推出多項(xiàng)宏觀審慎管理舉措，并在微觀監(jiān)管方面積極實(shí)踐，有效防范了監(jiān)管政策套利和跨境資本流動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)跨境資本流動(dòng)管理不斷得到完善

近年來，外匯管理部門持續(xù)深化外匯領(lǐng)域改革開放，服務(wù)全面開放新格局；同時(shí)，積極響應(yīng)國(guó)家提出的治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，不斷完善跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理和外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管，維護(hù)國(guó)際收支基本平衡。

積極探索跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）將帶有宏觀審慎性質(zhì)的資本流動(dòng)管理措施大致分為三類：一是限制類措施，二是稅收類措施，三是準(zhǔn)備金要求。從作用機(jī)制看，跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理政策不以某一特定市場(chǎng)主體為調(diào)整對(duì)象，而是以防范或降低系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目的，逆周期、市場(chǎng)化調(diào)控外匯市場(chǎng)主體的交易行為，具有政策效果外溢效應(yīng)。

為適應(yīng)新形勢(shì)下外匯市場(chǎng)發(fā)展對(duì)監(jiān)管的要求，我國(guó)外匯管理不斷探索宏觀審慎下的原則性監(jiān)管方式，主動(dòng)防范跨境資本異常流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。一是完善頂層設(shè)計(jì)，探索建立跨境資本流動(dòng)宏觀審慎監(jiān)測(cè)、預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，以公開、透明和市場(chǎng)化的方式逆周期調(diào)節(jié)跨境資本流動(dòng)。二是豐富跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理的政策工具箱，運(yùn)用人民幣匯率中間價(jià)逆周期因子、遠(yuǎn)期售匯風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、全口徑跨境融資宏觀審慎管理、銀行結(jié)售匯綜合頭寸管理等各類政策工具，管理跨境資本流動(dòng)。三是重視本外幣政策的協(xié)調(diào)配合，從本外幣一體化的視角開展宏觀審慎監(jiān)管，如對(duì)貿(mào)易融資、外債、境外放款、跨境擔(dān)保的管理，不再區(qū)分人民幣和外幣，統(tǒng)一納入宏觀審慎管理。四是做好宏觀審慎政策與其他政策的協(xié)調(diào)配合，防范世界主要經(jīng)濟(jì)體貨幣政策的溢出效應(yīng)通過境內(nèi)主體國(guó)際投資頭寸對(duì)國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)造成沖擊。五是加強(qiáng)政策宣傳和預(yù)期引導(dǎo)，加強(qiáng)市場(chǎng)主體審慎經(jīng)營(yíng)理念的培育，引導(dǎo)企業(yè)樹立“財(cái)務(wù)中性”管理理念，正確看待風(fēng)險(xiǎn)敞口和套期保值的關(guān)系，支持涉外主體依法合規(guī)參與境內(nèi)外衍生品交易，防范匯率風(fēng)險(xiǎn)。

不斷完善外匯市場(chǎng)微觀監(jiān)管

相較于宏觀審慎管理，微觀監(jiān)管措施明確指向單個(gè)市場(chǎng)主體或者某一類業(yè)務(wù)，立足對(duì)外匯市場(chǎng)各類主體及其交易行為實(shí)施真實(shí)性審核、行為監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管，維護(hù)外匯市場(chǎng)秩序。多年來，微觀監(jiān)管措施在保證外匯管理政策有效落地的同時(shí)，不斷促進(jìn)外匯管理治理能力的提升。其一，進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。包括對(duì)市場(chǎng)主體報(bào)送的各類數(shù)據(jù)、報(bào)表、報(bào)告，運(yùn)用一定的方法進(jìn)行分析，評(píng)估市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)和風(fēng)險(xiǎn)情況；加強(qiáng)外匯業(yè)務(wù)系統(tǒng)建設(shè)和整合，打造跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)與分析系統(tǒng)；提升監(jiān)管科技力量，按業(yè)務(wù)進(jìn)行分類，利用金融科技提升非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管精確度等。其二，聚焦重點(diǎn)業(yè)務(wù)開展現(xiàn)場(chǎng)核查檢查。例如，針對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)在個(gè)人外匯、貿(mào)易融資、跨境擔(dān)保、跨境信貸、第三方支付、統(tǒng)計(jì)申報(bào)等具體外匯業(yè)務(wù)中發(fā)現(xiàn)的線索，有計(jì)劃地開展現(xiàn)場(chǎng)核查檢查，糾正市場(chǎng)主體違規(guī)行為。其三，實(shí)施業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、登記備案及核準(zhǔn)管理。例如，對(duì)于結(jié)售匯、衍生產(chǎn)品、保險(xiǎn)外匯、本外幣特許兌換等外匯業(yè)務(wù)，實(shí)施逐筆準(zhǔn)入管理；對(duì)于貿(mào)易融資、內(nèi)保外貸、對(duì)外放款、對(duì)外債權(quán)債務(wù)等實(shí)施登記管理；對(duì)于內(nèi)保外貸履約購(gòu)付匯、特殊目的公司項(xiàng)下境內(nèi)個(gè)人購(gòu)付匯、金融機(jī)構(gòu)外債結(jié)匯等實(shí)施核準(zhǔn)管理。其四，實(shí)施分類監(jiān)管。例如，根據(jù)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)核查結(jié)果，結(jié)合企業(yè)遵守外匯管理規(guī)定的情況，對(duì)企業(yè)進(jìn)行分類，根據(jù)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定考核的情況，對(duì)銀行進(jìn)行分類；再根據(jù)分類結(jié)果，賦予市場(chǎng)主體不同的業(yè)務(wù)資格或便利度，并為銀行跨境金融服務(wù)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理提供依據(jù)。其五，促進(jìn)市場(chǎng)主體內(nèi)控制度的完善與落實(shí)，重視金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)內(nèi)控制度建設(shè)。例如，在業(yè)務(wù)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，確保申請(qǐng)主體已具備比較完善的內(nèi)控制度，督促金融機(jī)構(gòu)將外匯管理政策落實(shí)到自身的內(nèi)控制度，協(xié)同銀行同業(yè)公會(huì)、自律機(jī)制，加強(qiáng)行業(yè)自律，將外匯管理政策落實(shí)到銀行展業(yè)規(guī)范等。特別是在推進(jìn)外匯管理改革創(chuàng)新試點(diǎn)過程中，更注重試點(diǎn)主體的內(nèi)控制度建設(shè)，以防范試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)踐中，跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理與微觀監(jiān)管措施相互依存、互為補(bǔ)充，共同促進(jìn)我國(guó)跨境資本流動(dòng)管理框架的不斷完善。一方面，宏觀審慎政策為微觀監(jiān)管措施指示方向，并將審慎的思想逐漸滲透到微觀監(jiān)管中；另一方面，微觀監(jiān)管措施為宏觀審慎政策效果的充分發(fā)揮和順暢傳導(dǎo)提供了微觀基礎(chǔ)。

本外幣一體化角度下的宏觀審慎與微觀監(jiān)管

隨著人民幣國(guó)際化的不斷深入，跨境人民幣業(yè)務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，跨境人民幣對(duì)國(guó)際收支平衡、跨境資本流動(dòng)的影響日益顯著。統(tǒng)籌本外幣監(jiān)管政策、有效防范跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的重要性逐漸成為共識(shí)。近年來，人民銀行和外匯局不斷加強(qiáng)本外幣政策協(xié)調(diào)，縮小跨境人民幣業(yè)務(wù)管理政策與外匯管理政策的差異。這些舉措不但符合促進(jìn)貿(mào)易投資自由化、便利化的大方向，而且對(duì)探索跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理和微觀監(jiān)管在本外幣一體化上的運(yùn)用也具有重要意義。

全口徑跨境融資宏觀審慎管理

2016年之前，我國(guó)短期外幣外債由外匯局實(shí)施指標(biāo)管理，人民幣外債按照跨境人民幣業(yè)務(wù)試點(diǎn)政策由人民銀行管理，本外幣外債在具體政策規(guī)定上存在一定差別。2016年4月，人民銀行印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施全口徑跨境融資宏觀審慎管理的通知》（銀發(fā)〔2016〕132號(hào)），明確對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)從非居民融入本外幣資金的行為實(shí)施一體化管理，在全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建起本外幣全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架。2017年1月，人民銀行印發(fā)《關(guān)于全口徑跨境融資宏觀審慎管理有關(guān)事宜的通知》（銀發(fā)〔2017〕9號(hào)），在前述框架的基礎(chǔ)上，對(duì)政策適用主體、相關(guān)參數(shù)等微觀要素進(jìn)行了調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化了全口徑跨境融資政策。在全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架下，人民幣與外幣跨境融資管理口徑實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，監(jiān)管部門可通過調(diào)整跨境融資主體的跨境融資杠桿率、宏觀審慎調(diào)節(jié)參數(shù)、匯率風(fēng)險(xiǎn)折算因子、類別風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換因子等指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)跨境融資的逆周期調(diào)節(jié)。這是我國(guó)探索跨境資本流動(dòng)本外幣一體化監(jiān)管的重要突破，為建立本外幣宏觀審慎監(jiān)管框架積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

本外幣一體化跨境資金池試點(diǎn)

2019年3月，外匯局印發(fā)《跨國(guó)公司跨境資金集中運(yùn)營(yíng)管理規(guī)定》（匯發(fā)〔2019〕7號(hào)），進(jìn)一步優(yōu)化資金池功能和配套政策，調(diào)整優(yōu)化賬戶功能，允許跨國(guó)公司主辦企業(yè)以國(guó)內(nèi)資金主賬戶為主，辦理跨境資金集中運(yùn)營(yíng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)，國(guó)內(nèi)資金主賬戶為多幣種（含人民幣）賬戶，實(shí)現(xiàn)了人民幣資金和外匯資金在統(tǒng)一資金池框架下的集中運(yùn)營(yíng)。這是本外幣一體化監(jiān)管在跨國(guó)公司跨境資金管理領(lǐng)域的重要探索。2021年3月，人民銀行和外匯局在深圳和北京開展本外幣一體化資金池業(yè)務(wù)首批試點(diǎn)，整合升級(jí)了現(xiàn)有跨境資金池業(yè)務(wù)的本外幣政策。這不僅進(jìn)一步便利了跨國(guó)公司企業(yè)集團(tuán)靈活擺布全球資金、降低資金跨境結(jié)算與融資成本、切實(shí)提升金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，也有助于持續(xù)推動(dòng)對(duì)跨境資金的本外幣一體化監(jiān)管。

境外放款業(yè)務(wù)本外幣一體化監(jiān)管

2009年6月，外匯局推出《關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)〔2009〕24號(hào)）等境外放款相關(guān)政策，對(duì)境內(nèi)企業(yè)開展境外放款業(yè)務(wù)的資金用途、參與要求、放款余額比例等進(jìn)行了規(guī)范。2016年下半年，人民銀行印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步明確境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀發(fā)〔2016〕306號(hào)），明確了對(duì)境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款業(yè)務(wù)實(shí)行本外幣一體化的宏觀審慎管理，并設(shè)置了宏觀審慎調(diào)節(jié)系數(shù)、幣種轉(zhuǎn)換因子等參數(shù)，以對(duì)跨境資金流動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。2017年1月，外匯局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)外匯管理改革 完善真實(shí)合規(guī)性審核的通知》（匯發(fā)〔2017〕3號(hào)），明確了實(shí)施本外幣全口徑境外放款管理的思路，規(guī)定境內(nèi)機(jī)構(gòu)辦理境外放款業(yè)務(wù)，本幣境外放款余額與外幣境外放款余額合計(jì)最高不得超過其上年度經(jīng)審計(jì)財(cái)務(wù)報(bào)表中所有者權(quán)益的30%。在具體業(yè)務(wù)實(shí)踐中，人民銀行和外匯局通過信息交換共享，落實(shí)人民幣與外幣境外放款余額的上限管理要求，實(shí)現(xiàn)對(duì)境外放款業(yè)務(wù)的本外幣協(xié)同監(jiān)管，切實(shí)有效地防范了跨境資本通過人民幣境外放款途徑違規(guī)異常流出的行為。2020年年底，人民銀行印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化跨境人民幣政策 支持穩(wěn)外貿(mào)穩(wěn)外資的通知》（銀發(fā)〔2020〕330號(hào)），統(tǒng)一了部分資本項(xiàng)目人民幣收入與外匯管理政策中同類資本項(xiàng)目外匯收入的使用要求，明確本外幣收入需共同遵循負(fù)面清單管理要求，并明確境內(nèi)企業(yè)人民幣境外放款提前還款額不再計(jì)入企業(yè)境外放款余額，以與外幣境外放款業(yè)務(wù)政策保持一致。

銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核體現(xiàn)本外幣一體化監(jiān)管理念

外匯局自2008年開始實(shí)施《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》以來，積極探索在對(duì)金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)日常監(jiān)管中增加風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)，監(jiān)測(cè)和控制銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并對(duì)銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，以引導(dǎo)銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)。這也體現(xiàn)了對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的宏觀審慎管理思路。2019年，為進(jìn)一步提高外匯管理水平，維護(hù)金融體系穩(wěn)定，外匯局對(duì)《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》進(jìn)行了修訂，并將其更名為《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估辦法》，對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)開展專門的宏觀審慎評(píng)估。該辦法將原先對(duì)銀行的風(fēng)險(xiǎn)考核指標(biāo)調(diào)整為審慎評(píng)估指標(biāo)，并將其分為銀行外匯業(yè)務(wù)常規(guī)穩(wěn)健性指標(biāo)和非常規(guī)平衡性指標(biāo)兩大類。其中，常規(guī)穩(wěn)健性指標(biāo)包括離岸轉(zhuǎn)手買賣收支偏離度、銀行90天以上貿(mào)易融資比重、內(nèi)保外貸履約率，主要聚焦于容易產(chǎn)生套利、違約風(fēng)險(xiǎn)高的銀行業(yè)務(wù)，旨在通過引導(dǎo)銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)，防范資金大幅異常波動(dòng)和跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；此外，還通過設(shè)置外匯流動(dòng)性覆蓋率、外匯凈穩(wěn)定資金比例等，為引入更為宏觀的監(jiān)管指標(biāo)預(yù)留了空間。非常規(guī)平衡性指標(biāo)包括銀行結(jié)售匯差額比率變動(dòng)、銀行代客涉外收付款差額比率變動(dòng)、銀行對(duì)外外匯凈負(fù)債比率變動(dòng)等，均可根據(jù)跨境資金流入流出壓力或風(fēng)險(xiǎn)情況“靈活啟?！?。借助上述指標(biāo)體系，銀行監(jiān)管重點(diǎn)可以根據(jù)外匯收支形勢(shì)的轉(zhuǎn)變進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，宏觀審慎管理與微觀監(jiān)管在銀行外匯業(yè)務(wù)監(jiān)管方面得到進(jìn)一步融合。

近年來，本外幣一體化監(jiān)管理念在銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核中逐步凸顯。2017年，為應(yīng)對(duì)人民幣跨境資本凈流出一度大幅增加的局面，外匯局在銀行考核風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)中加入按照本外幣共同評(píng)估的“跨境收付款差額占總額年度比例變動(dòng)”指標(biāo)，以客觀反映全口徑跨境資金的流動(dòng)情況。2019年，隨著《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》修訂并更名為《銀行外匯業(yè)務(wù)合規(guī)與審慎經(jīng)營(yíng)評(píng)估辦法》，“跨境收付款差額占總額年度比例變動(dòng)”指標(biāo)被納入非常規(guī)平衡性指標(biāo)。此外，近年來銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況的考核更關(guān)注人民幣匯率大幅波動(dòng)下市場(chǎng)主體結(jié)售匯行為的變化。例如，2016年針對(duì)人民幣兌美元匯率的大幅波動(dòng)，外匯局曾將“貨物貿(mào)易結(jié)匯/收匯率變動(dòng)”納入銀行外匯業(yè)務(wù)考核風(fēng)險(xiǎn)性指標(biāo)，引導(dǎo)銀行關(guān)注貨物貿(mào)易收結(jié)匯業(yè)務(wù)異常變動(dòng)和結(jié)售匯逆差總量變化。

對(duì)持續(xù)加強(qiáng)本外幣一體化監(jiān)管的思考

市場(chǎng)一直在創(chuàng)新，風(fēng)險(xiǎn)總是在變化。防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)永遠(yuǎn)只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)。在金融市場(chǎng)雙向開放和人民幣國(guó)際化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)的背景下，為更有效地防范和化解跨境資本流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，建議從以下幾方面繼續(xù)加強(qiáng)本外幣一體化監(jiān)管。

一是加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)的一體化。不同監(jiān)管部門要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，完善監(jiān)管理念，加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)。根據(jù)市場(chǎng)實(shí)際需求以及宏觀審慎和微觀監(jiān)管的需要，繼續(xù)創(chuàng)新、探索本外幣一體化監(jiān)管、宏觀審慎和微觀監(jiān)管相互協(xié)調(diào)的跨境資本流動(dòng)監(jiān)管實(shí)踐。

二是不斷完善、健全跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，繼續(xù)探索建立、健全以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)跨境資本流動(dòng)宏觀審慎評(píng)估體系，豐富跨境資本流動(dòng)宏觀審慎管理的政策工具箱，加強(qiáng)對(duì)短期資本流動(dòng)的逆周期調(diào)節(jié)，以降低跨境資本的大幅波動(dòng)。

三是加強(qiáng)監(jiān)管系統(tǒng)建設(shè)和數(shù)據(jù)共享。以業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)，推動(dòng)本外幣政策協(xié)同、宏觀審慎逆周期調(diào)控和市場(chǎng)微觀監(jiān)管；積極推動(dòng)本外幣一體化監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)，促進(jìn)監(jiān)管部門之間業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的逐步開放、整合和共享，在統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換規(guī)則的基礎(chǔ)上，提高跨部門監(jiān)測(cè)效率，為構(gòu)建、完善跨境資本流動(dòng)“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”的管理框架，實(shí)施宏觀審慎的逆周期調(diào)節(jié)等，提供有力支持。