王小林

蘇州市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)，江蘇蘇州 215000

引言

“一日游”作為旅游經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要組成部分，與多日游一樣對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到重要的推動(dòng)作用[1]。隨著高鐵交通的進(jìn)一步發(fā)達(dá)，蘇州一日游的需求將進(jìn)一步擴(kuò)大，遺憾的是一日游市場(chǎng)亂象叢生給蘇州的旅游城市形象帶來(lái)了不少負(fù)面影響，漸漸地“一日游”成為大家口誅筆伐的負(fù)面名詞，“一日游”＝“非法一日游”成為習(xí)慣表達(dá)。為了使“一日游”重新回歸中性名詞，本文將“非法一日游”重新定義為“非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”[2]。

為規(guī)范旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序，蘇州市持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，多措并舉，打擊非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取得了階段性成果。但是，非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)就像“牛皮癬”，傳統(tǒng)的打擊模式很難能達(dá)到根治的效果，網(wǎng)絡(luò)輿情針對(duì)蘇州旅游亂象的投訴時(shí)有發(fā)生，“一日游”旅游市場(chǎng)秩序的規(guī)范任重道遠(yuǎn)。

一 近年來(lái) “一日游”旅游市場(chǎng)治理情況

蘇州對(duì)“非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的整治由來(lái)已久，總體分三個(gè)階段。

第一階段，從2018年10月至2019年4月，突出“全面清理”。針對(duì)“一日游”市場(chǎng)點(diǎn)多面廣、經(jīng)營(yíng)混亂、投訴嚴(yán)重的問題，重點(diǎn)對(duì)“一日游”市場(chǎng)存在的非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)展開大排查、大整治、大消除，依法整治從事“一日游”經(jīng)營(yíng)的旅行社門店，對(duì)從事“非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”業(yè)務(wù)的旅行社作出吊銷經(jīng)營(yíng)許可證的行政處罰，基本扭轉(zhuǎn)我市旅游市場(chǎng)外部形象。

第二階段，從2019年4月至12月，突出“重點(diǎn)規(guī)范”。針對(duì)“一日游”產(chǎn)品需求增加，市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)不規(guī)范問題，以掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)為契機(jī)，以旅游合同管理為突破口，對(duì)經(jīng)營(yíng)境外游業(yè)務(wù)旅行社、外地旅行社在蘇營(yíng)業(yè)部以及網(wǎng)點(diǎn)等重點(diǎn)領(lǐng)域開展了3次專項(xiàng)行動(dòng)，檢查各類旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體近800家次，查辦案件81起，持續(xù)擠壓非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)生存空間，強(qiáng)化旅游市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)秩序。

第三階段，從2020年1月起至今，突出“精準(zhǔn)斷鏈”。針對(duì)“一日游”市場(chǎng)違規(guī)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象再次抬頭的問題，連續(xù)多次開展打擊非法旅游經(jīng)營(yíng)“斷鏈”行動(dòng)，重點(diǎn)斬?cái)嗦眯猩缗c旅游掮客之間的利益鏈。同時(shí)，以游客投訴舉報(bào)為線索排查前移，通過(guò)“訴轉(zhuǎn)案”糾處違法違規(guī)行為，追本溯源夯實(shí)鞏固旅游市場(chǎng)秩序。同時(shí)假日專班在協(xié)調(diào)打擊保障中起到了重要作用，保證了整治規(guī)范工作的有序推進(jìn)[3]。

近年來(lái)，蘇州市對(duì)“一日游”中存在的違法違規(guī)行為的監(jiān)管強(qiáng)度、處罰力度是空前的，對(duì)非法旅游經(jīng)營(yíng)行為起到了很好的預(yù)防和震懾效果。但是，隨著新冠疫情對(duì)旅游市場(chǎng)的影響逐漸減退，旅游消費(fèi)開啟持續(xù)反彈，非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有所抬頭、花樣翻新，并呈現(xiàn)出向周邊區(qū)縣、社區(qū)、農(nóng)村擴(kuò)散，向連鎖酒店、小賓館等場(chǎng)所延伸的新特點(diǎn)。旅游掮客（蘇州俗稱“黃牛”）和“黑導(dǎo)游”尾隨拉客、擾客問題開始凸顯，虛假宣傳、欺騙游客、售賣劣質(zhì)商品等投訴案例呈上升趨勢(shì)。

二 當(dāng)前“一日游”旅游市場(chǎng)亂象與新趨勢(shì)

一是“黃?！爆F(xiàn)象化整為零，針對(duì)“黃牛”的投訴時(shí)有發(fā)生。市委市政府對(duì)“一日游”市場(chǎng)高度重視，各有關(guān)部門全力以赴保障“一日游”市場(chǎng)秩序，公安、交通、綜合執(zhí)法等部門，對(duì)“黃?！崩骀湹母鱾€(gè)環(huán)節(jié)展開地毯式打擊，目前基本保證重大節(jié)假日（如春節(jié)、清明節(jié)、五一勞動(dòng)節(jié)、十一國(guó)慶節(jié)）期間旅游市場(chǎng)的安全有序。但假期過(guò)后，特別是春、秋兩季旅游旺季期間有一定數(shù)量的“黃?！痹谖鞅苯?、拙政園周邊出現(xiàn)。“黃?！迸c監(jiān)管部門之間一直上演貓和老鼠的游戲，拙政園周邊打擊力度大他們就往周邊轉(zhuǎn)移，單靠公安機(jī)關(guān)目前的打擊手段已經(jīng)不能解決“黃?！眴栴}。

二是跨地區(qū)“非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”執(zhí)法難度大。蘇州地處長(zhǎng)三角的中心地帶，交通便利，部分非法旅游活動(dòng)經(jīng)營(yíng)者在周邊城市上海、杭州組團(tuán)往南京、安徽方向，或者是反向旅游。但無(wú)論哪個(gè)方向，蘇州都是必經(jīng)之地。這些團(tuán)只要在蘇州旅游期間發(fā)生投訴事件，就會(huì)對(duì)蘇州的旅游城市形象造成影響。由于組團(tuán)社不在蘇州，蘇州相關(guān)部門對(duì)這些違法行為查處具有較大難度，大部分只能移交組團(tuán)所在地旅游執(zhí)法部門進(jìn)行調(diào)查，打擊難度加大。

三是“黃牛”現(xiàn)象的“九龍治水”問題協(xié)調(diào)治理難度大?！包S?！笔锹糜沃虚g的一段，其上下旅涉及多個(gè)行業(yè)管理，除“黃?！蓖?，涉及旅行社、旅游包車、購(gòu)物點(diǎn)、景點(diǎn)等多個(gè)行業(yè)，“黃牛”、旅行社、購(gòu)物店之間始終存在的一條利益鏈的關(guān)系難以割斷。單靠其中一個(gè)部門的打擊難以清除亂象，需要形成合力[4]。

三 蘇州“一日游”旅游市場(chǎng)治理的幾點(diǎn)思考

針對(duì)目前蘇州“一日游”市場(chǎng)的突出問題和新趨勢(shì)，應(yīng)采取“堵疏結(jié)合”的總體思路，著眼推進(jìn)“一日游”市場(chǎng)系統(tǒng)規(guī)劃、源頭清理、綜合治理，全面提升旅游市場(chǎng)社會(huì)治理體系和治理能力，在實(shí)施精準(zhǔn)打擊、斷鏈除源等“堵”的手段同時(shí)，大力開展補(bǔ)充供給、服務(wù)優(yōu)化等“疏”的措施，推動(dòng)“一日游”市場(chǎng)規(guī)范化提升，構(gòu)建更加健康的旅游市場(chǎng)生態(tài)。

一是加強(qiáng)蘇州旅游聯(lián)合執(zhí)法體系建設(shè)。從去年“十一”長(zhǎng)假開始，蘇州市文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法支隊(duì)與姑蘇區(qū)綜合行政執(zhí)法局及公安機(jī)關(guān)密切合作，多次開展聯(lián)合行動(dòng)，積極探索并初步建立“警旅聯(lián)動(dòng)”機(jī)制?！熬寐?lián)動(dòng)”機(jī)制主要突出一個(gè)“聯(lián)”字。在工作實(shí)踐中，執(zhí)法人員摸索出“七聯(lián)工作法”：①聯(lián)通信息。建立警旅聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)信息通報(bào)；根據(jù)需求協(xié)調(diào)調(diào)度執(zhí)法力量；對(duì)接、督導(dǎo)案件查處和偵辦；協(xié)調(diào)聯(lián)合執(zhí)法以及案件移送。②聯(lián)合巡查。文旅執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)要采取路面巡查與視頻技術(shù)巡查相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)景區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)時(shí)節(jié)的聯(lián)合巡查。③聯(lián)合研判。定期召開警旅聯(lián)動(dòng)工作會(huì)議，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、做法，解決辦案中存在的問題，通報(bào)旅游市場(chǎng)情況，分析旅游市場(chǎng)動(dòng)態(tài)。加強(qiáng)旅游市場(chǎng)“行刑銜接”工作，確保涉旅違法犯罪依法得到嚴(yán)懲。④聯(lián)合偵查。在涉旅違法犯罪行為的打擊中，聯(lián)合做好案件調(diào)查取證、案件偵查等工作。⑤聯(lián)合處置。整合12301、110、12345等熱線電話涉旅投訴線索，首接單位做好信息研判，文旅執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)要及時(shí)響應(yīng)警旅聯(lián)動(dòng)聯(lián)絡(luò)員執(zhí)法協(xié)助要求，進(jìn)行聯(lián)合出警、聯(lián)合處置。⑥聯(lián)合培訓(xùn)。文旅執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)要圍繞執(zhí)法人員變化情況、市場(chǎng)動(dòng)態(tài)變化情況、執(zhí)法人員能力素質(zhì)提升等方面開展警旅聯(lián)訓(xùn)工作。⑦聯(lián)合宣傳。文旅執(zhí)法機(jī)構(gòu)與公安機(jī)關(guān)要利用各自宣傳平臺(tái)對(duì)警旅聯(lián)動(dòng)工作進(jìn)行宣傳，定期發(fā)布涉旅典型案例，開展以案釋法工作，共同做好旅游市場(chǎng)法制宣傳工作。這樣可以更及時(shí)地處理涉旅違法違規(guī)問題，加大打擊力度，保障游客的合法權(quán)益，創(chuàng)造舒心、放心的旅游環(huán)境?！熬寐?lián)動(dòng)”能最大限度的將旅游投訴機(jī)制和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制結(jié)合起來(lái)，以最快的效率處理旅游投訴舉報(bào)，解決游客的后顧之憂。在之前實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可以將“警旅聯(lián)動(dòng)”向全市推廣，在全市重點(diǎn)區(qū)域設(shè)立“警旅聯(lián)動(dòng)”聯(lián)合執(zhí)法工作站，促進(jìn)“警旅聯(lián)動(dòng)”機(jī)制實(shí)體化運(yùn)作，常態(tài)化開展多部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，做到“街道吹哨，部門趕到”。由此，始終保持對(duì)“一日游”旅游市場(chǎng)的高壓嚴(yán)管態(tài)勢(shì)[4]。

二是出臺(tái)打擊非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的新措施。當(dāng)前“黃?！被顒?dòng)的形式多樣，主要是外地?zé)o業(yè)人士為主，僅靠公安機(jī)關(guān)以治安相關(guān)條例對(duì)“黃牛”作出警告、拘留等行政處罰也不能徹底杜絕黃牛非法攬客問題。有必要深入研究“黃?！睆臉I(yè)人員的現(xiàn)狀和心理，采取有針對(duì)性的打擊措施。一方面要重新審視“黃?！痹谡麄€(gè)活動(dòng)中行為的違法性，梳理出處罰的依據(jù)，以此加大對(duì)黃牛和相關(guān)旅行社的處罰。這一方面，蘇州市文化執(zhí)法部門已進(jìn)行實(shí)踐，出臺(tái)《關(guān)于查處“一日游”旅游市場(chǎng)非法攬客行為的執(zhí)法指引》，明確非旅行社工作人員以提供包價(jià)旅游服務(wù)為目的擅自攬客行為，可依據(jù)《中華人民共和國(guó)旅游法》相關(guān)規(guī)定予以處罰，并指導(dǎo)姑蘇區(qū)旅游執(zhí)法部門首次對(duì)非法攬客“黃?！焙完P(guān)聯(lián)旅行社開展全鏈條精準(zhǔn)打擊；另一方面要通過(guò)信用手段，建立對(duì)“黃?！币惶幨芰P處處受限的新機(jī)制?？商剿鲗ⅰ包S?！钡氖判袨榧{入公民信用體系，在公民消費(fèi)、落戶、購(gòu)買景區(qū)門票等方面給予一定的限制[5]。

三是進(jìn)一步豐富“一日游”優(yōu)秀產(chǎn)品的供給?！包S?！钡拇嬖谝环矫媸鞘袌?chǎng)利益驅(qū)使，但另一方面也反映本地正規(guī)的一日游產(chǎn)品供給缺失。游客到蘇州的第一站看不到正規(guī)的旅游產(chǎn)品，給予“黃?！笨沙酥畽C(jī)。因此，要狠抓品牌建設(shè)，不斷完善旅游精品景區(qū)體系；深化區(qū)域合作，重點(diǎn)打造精品旅游帶；創(chuàng)新發(fā)展理念，推進(jìn)全域旅游向縱深發(fā)展；加強(qiáng)智慧旅游供給，提升旅游服務(wù)管理水平；落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，推動(dòng)鄉(xiāng)村旅游提質(zhì)升級(jí)；加強(qiáng)基礎(chǔ)建設(shè)，促進(jìn)紅色旅游健康發(fā)展；增加有效供給，豐富旅游新業(yè)態(tài)產(chǎn)品。通過(guò)優(yōu)秀的“一日游”產(chǎn)品和服務(wù)供給去擠壓非法旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的生存空間，把旅游服務(wù)第一時(shí)間送到游客面前。同時(shí)，由于旅游產(chǎn)品供給渠道的單一，導(dǎo)致游客到蘇州后看不到正規(guī)的旅游產(chǎn)品，給予“黃?！笨沙酥畽C(jī)。因此，要不斷拓寬和改進(jìn)供給渠道：一是在交通樞紐，包括火車站旅客出入口、高速公路蘇州各出入口、地鐵站出入口、重要的景區(qū)周邊、各賓館飯店大堂等地方，全方位推出蘇州全域旅游公共服務(wù)信息；二是充分利用官方平臺(tái)“君到蘇州”，為正規(guī)旅行社開辟“一日游”產(chǎn)品線上集散地，旅客到蘇第一時(shí)間通過(guò)“君到蘇州”平臺(tái)即可了解蘇州“一日游”產(chǎn)品，并開通報(bào)名通道；三是完善蘇州旅游咨詢服務(wù)體系，以游客的需求為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)咨詢電話、網(wǎng)上服務(wù)等方式，滿足游客在蘇期間的更多樣的服務(wù)需求；四是強(qiáng)化對(duì)市民游客的宣傳教育。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)產(chǎn)生旅游投訴的原因除“黃?！钡奶摷傩麄魍?，游客貪圖便宜選擇低價(jià)游的思想也起到了一定作用。因此，在改善供給渠道的同時(shí)，要采取線下線上等多種方式發(fā)布旅游公益廣告，從正反兩面開展廣泛宣傳活動(dòng)，進(jìn)一步加強(qiáng)全域旅游宣傳氛圍[6]。

四是探索旅游聯(lián)合監(jiān)管新模式。隨著長(zhǎng)三角一體化的推進(jìn)，長(zhǎng)三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管進(jìn)入新時(shí)期，單靠一地的旅游監(jiān)管不能有效解決“黃?！眴栴}。特別是上海、杭州、南京等地作為長(zhǎng)三角一日游的組團(tuán)地，要進(jìn)一步加強(qiáng)執(zhí)法辦案合作，推動(dòng)長(zhǎng)三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管新模式，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角旅游執(zhí)法協(xié)作配合、提高效率、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、信息互通、示范先行、聚焦重點(diǎn)、協(xié)同發(fā)展?？梢蕴剿靼l(fā)起長(zhǎng)三角城市旅游聯(lián)合監(jiān)管聯(lián)盟，逐步建立線索移送機(jī)制、執(zhí)法協(xié)助機(jī)制、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法互認(rèn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)跨部門案件線索的通報(bào)移送；跨地區(qū)調(diào)查案件時(shí)，相互予協(xié)助、配合和支持；對(duì)社會(huì)普遍關(guān)注、媒體重點(diǎn)聚焦、群眾反映強(qiáng)烈的重點(diǎn)領(lǐng)域，開展聯(lián)合執(zhí)法；對(duì)依職權(quán)調(diào)查收集的合法證據(jù)和依法作出的行政處罰決定，在未發(fā)生行政復(fù)議被撤銷或行政訴訟敗訴等情況下，互相認(rèn)可。搭建執(zhí)法資源共享、執(zhí)法會(huì)商平臺(tái)，互通信息研究問題，共同提升旅游執(zhí)法效能，積極推進(jìn)旅游執(zhí)法一體化建設(shè)[7]。

五是進(jìn)一步探索信息監(jiān)管措施提升信息監(jiān)管水平。充分運(yùn)用信息化手段，強(qiáng)化信息監(jiān)管，建立旅行社經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，推行旅行社經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)“一店一檔”[8]，準(zhǔn)確掌握旅行社經(jīng)營(yíng)主體的動(dòng)態(tài)信息[8]。以“旅游團(tuán)隊(duì)行程單電子備案系統(tǒng)”為依托，全面推廣“一日游”電子合同，強(qiáng)化政府部門與各旅游市場(chǎng)要素相互配合，做好市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體、游客反饋、團(tuán)隊(duì)信息等經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)采集工作，各相關(guān)部門做好旅游數(shù)據(jù)的共享和對(duì)接，進(jìn)一步完善旅游團(tuán)隊(duì)信息化監(jiān)管工作，旅游團(tuán)隊(duì)監(jiān)管工作做到有跡可查、有據(jù)可考，實(shí)現(xiàn)對(duì)旅游團(tuán)隊(duì)“政府+景區(qū)”的閉環(huán)管理。同時(shí)，為游客辨別正規(guī)“一日游”提供權(quán)威標(biāo)識(shí)，為執(zhí)法部門查處打擊非法“一日游”提供技術(shù)支持[9]。

四 結(jié)語(yǔ)

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記高度重視文化和旅游工作，蘇州市委市政府作出了全面部署，我們將緊緊圍繞蘇州文旅工作“高大上”總目標(biāo)，為“十四五”期間“率先建成文化強(qiáng)市、建設(shè)世界旅游目的地城市”兩項(xiàng)重點(diǎn)目標(biāo)做出新的更大的貢獻(xiàn)[10]。