商丹梅 黔南州公共資源交易中心甕安縣分中心

引言

我國(guó)的政府采購(gòu)制度，是政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一項(xiàng)重要財(cái)政支出職能。隨著政府采購(gòu)功能的強(qiáng)化，它的職能已經(jīng)從單純的“消費(fèi)性采購(gòu)”，進(jìn)化為專(zhuān)門(mén)性的政府職能。政府采購(gòu)制度逐漸在我國(guó)教育、醫(yī)療、國(guó)防和公共基礎(chǔ)建設(shè)方面扮演著越來(lái)越重要的角色。同時(shí)政府采購(gòu)資金也成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，因?yàn)檎少?gòu)資金的多少關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如何發(fā)揮政府采購(gòu)資金的真正效用，提高資金使用效率成為人們關(guān)注問(wèn)題。目前國(guó)際利用政府采購(gòu)節(jié)約資金來(lái)反映采購(gòu)資金的使用效率，所謂的政府采購(gòu)節(jié)約資金是指由政府采購(gòu)預(yù)算資金減去政府采購(gòu)實(shí)際金額計(jì)算得來(lái)金額，在確保采購(gòu)物資的數(shù)量和質(zhì)量達(dá)到預(yù)期要求的基礎(chǔ)上，節(jié)約資金越多說(shuō)明采購(gòu)資金使用效率越高。目前發(fā)達(dá)國(guó)家平均資金節(jié)約率大多在12%以上，我國(guó)平均資金節(jié)約率只有10%，說(shuō)明我國(guó)政府采購(gòu)資金利用率不夠高，仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)資金的優(yōu)化配置。

一、政府采購(gòu)概述

（一）政府采購(gòu)概念與特征

政府采購(gòu)是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的總稱(chēng)，是一種公共采購(gòu)管理的制度。

與個(gè)人采購(gòu)、企業(yè)采購(gòu)相比，政府采購(gòu)具有以下特征：

1.資金來(lái)源公共性

政府采購(gòu)資金一般為政府財(cái)政撥款，而采購(gòu)資金的最終來(lái)源是納稅人的稅收和政府公共服務(wù)費(fèi)，這些費(fèi)用都是來(lái)源于社會(huì)公眾，因此，政府采購(gòu)資金具有公共性。

2.采購(gòu)主體的特定性

政府采購(gòu)的主體只能是依靠政府財(cái)政撥款來(lái)實(shí)現(xiàn)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的政府單位。

3.采購(gòu)行為的非營(yíng)利性

政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)采購(gòu)實(shí)現(xiàn)政府的職能，為社會(huì)和公眾提供利益，因此，政府的采購(gòu)行為不具有盈利性。

4.采購(gòu)對(duì)象的廣泛性

政府采購(gòu)物品很廣泛，有有形的商品也有無(wú)形的服務(wù)，因此，政府采購(gòu)對(duì)象大致分為三類(lèi)：產(chǎn)品、工程和服務(wù)。

5.政策性

政府采購(gòu)要嚴(yán)格按照國(guó)家政策和要求進(jìn)行，例如政府采購(gòu)的產(chǎn)品種類(lèi)、數(shù)量等都要受?chē)?guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r影響。

6.規(guī)范性

政府采購(gòu)與個(gè)人、家庭采購(gòu)的另一大區(qū)別就是不可以簡(jiǎn)單的一手交錢(qián)一手交貨，而是要按照政府采購(gòu)制度和法律程序來(lái)進(jìn)行規(guī)范運(yùn)作，還要接受社會(huì)的監(jiān)督。

（二）政府采購(gòu)范圍

政府采購(gòu)一般包括以下三方面的內(nèi)容：

1.產(chǎn)品

主要是指各種有形的商品，例如原材料、各類(lèi)設(shè)備和工具等。

2.工程

各類(lèi)新建、改建、擴(kuò)建或拆除的構(gòu)筑物及其附屬設(shè)備，例如房屋、公路、橋梁、管道等。

3.服務(wù)

主要是指除貨物和工程采購(gòu)之外的專(zhuān)業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、維修、培訓(xùn)、勞務(wù)提供等。

（三）政府采購(gòu)作用

政府采購(gòu)具有以下三方面作用：

1.有利于提高政府資金的利用率

因?yàn)檎少?gòu)時(shí)一般采用招投標(biāo)這樣公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式選擇供應(yīng)商，能夠找到質(zhì)量和價(jià)格有保障的供應(yīng)商，節(jié)省了很多不必要的工作，節(jié)省了資金支出，提高了資金利用率。

2.有利于樹(shù)立廉潔政府形象

通過(guò)公開(kāi)化的招投標(biāo)選擇供應(yīng)商，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾化的監(jiān)督，并協(xié)同財(cái)政部、審計(jì)部一起對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行監(jiān)督，有效杜絕腐敗，樹(shù)立政府的廉潔執(zhí)政形象。

3.有利于形成公平競(jìng)爭(zhēng)的良好社會(huì)環(huán)境

政府采購(gòu)所采取的招投標(biāo)選擇供應(yīng)商的模式，能夠?yàn)樯鐣?huì)上的企業(yè)采購(gòu)行為樹(shù)立良好的榜樣，使整個(gè)社會(huì)形成公平競(jìng)爭(zhēng)的良好風(fēng)氣。

二、政府采購(gòu)節(jié)約資金存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算方法不夠科學(xué)合理

政府采購(gòu)預(yù)算在計(jì)算過(guò)程中往往與實(shí)際采購(gòu)數(shù)量和種類(lèi)缺乏可比性，具體表現(xiàn)就是采用普通加減法計(jì)算節(jié)約資金容易忽視市場(chǎng)波動(dòng)對(duì)政府采購(gòu)價(jià)格的影響，政府預(yù)算畢竟在實(shí)際采購(gòu)之前編制完成，而政府采購(gòu)?fù)陬A(yù)算編制后一個(gè)月進(jìn)行，這期間采購(gòu)市場(chǎng)的價(jià)格會(huì)有明顯波動(dòng)，且很多采購(gòu)物資會(huì)因供需關(guān)系變化而造成通貨膨脹或通貨緊缺，政府難以采購(gòu)到預(yù)期的物資只能通過(guò)其他商品代替，這些價(jià)格都是難以在預(yù)算中估算和計(jì)量的，因此，目前政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)的計(jì)算方法本身就有缺陷，難以科學(xué)合理地準(zhǔn)確預(yù)估未來(lái)市場(chǎng)行情變化而制定更合理準(zhǔn)確的預(yù)算計(jì)劃。

（二）預(yù)算編制不全面細(xì)致

目前我國(guó)政府采購(gòu)制度不完善，導(dǎo)致預(yù)算編制比較粗糙，不全面也不細(xì)致。財(cái)務(wù)部門(mén)在編制預(yù)算時(shí)，往往參考以往的政府采購(gòu)物資的種類(lèi)和數(shù)量，但是我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日新月異，每年因基礎(chǔ)設(shè)施而進(jìn)行的采購(gòu)是有很大區(qū)別的，例如2020年我國(guó)新冠肺炎疫情暴發(fā)，政府采購(gòu)加大對(duì)口罩、呼吸機(jī)等醫(yī)療用品的采購(gòu)，但是預(yù)算編制中的醫(yī)療用品預(yù)算卻很少，導(dǎo)致政府物資采購(gòu)超預(yù)算，需要向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)，難以全面預(yù)測(cè)突發(fā)事件的物資需求。同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算編制往往根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格粗略統(tǒng)計(jì)，很多物資價(jià)格都是根據(jù)網(wǎng)上資料或者某一兩家物資供應(yīng)商的報(bào)價(jià)得來(lái)的，采購(gòu)部門(mén)沒(méi)有實(shí)地考察各項(xiàng)物資的實(shí)際價(jià)格，做好統(tǒng)計(jì)調(diào)查并篩選物美價(jià)廉的物資供應(yīng)商，而是盲目根據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料提供的報(bào)價(jià)或一兩家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)選定供應(yīng)商，這樣就難以節(jié)約采購(gòu)成本。如果政府采購(gòu)預(yù)算不真實(shí)可靠，勢(shì)必造成采購(gòu)資金節(jié)約率的失真。

（三）政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制不完善

政府采購(gòu)需要財(cái)政部、審計(jì)部、司法部、社會(huì)公眾多元化的監(jiān)督，但是目前我國(guó)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)都設(shè)在財(cái)政管理部，財(cái)政部門(mén)與采購(gòu)政府單位不在同一區(qū)域辦公，難以對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行有效監(jiān)督。政府采購(gòu)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)并不單獨(dú)存在，而是依附于財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，很多決策由財(cái)政部決定，財(cái)政部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)自己的監(jiān)督，導(dǎo)致政府采購(gòu)環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)督漏洞，滋生貪污腐敗現(xiàn)象。因?yàn)檎少?gòu)缺乏配套的法律體系作為支撐，導(dǎo)致在對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督過(guò)程中，無(wú)法做到全面監(jiān)督，很難對(duì)違法行為量刑判罪。再加上采購(gòu)招投標(biāo)信息公示科目不夠細(xì)化，難以讓社會(huì)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)督。

（四）采購(gòu)資金流向不明確

政府采購(gòu)節(jié)約資金的最終歸屬尚無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定，是留給當(dāng)?shù)卣€是回歸國(guó)庫(kù)，不同地區(qū)有不同的做法。在實(shí)際的政府采購(gòu)節(jié)約資金管理過(guò)程中，中央政府為了提高地方政府采購(gòu)節(jié)約資金的積極性，會(huì)將一部分節(jié)約下來(lái)的資金歸地方政府所有，一部分歸國(guó)庫(kù)所有，但是沒(méi)有規(guī)定這筆資金的分配比例。因此，各地政府采購(gòu)節(jié)約資金歸入國(guó)庫(kù)的比例都不同，這就導(dǎo)致節(jié)約資金管理混亂。很多地方官員會(huì)渾水摸魚(yú)，明面上將節(jié)約資金上繳國(guó)庫(kù)，實(shí)則據(jù)為己有，容易助長(zhǎng)貪污腐敗之風(fēng)。

（五）將節(jié)約資金定位政府采購(gòu)的唯一目標(biāo)

很多地方政府將采購(gòu)節(jié)約資金看得太重，認(rèn)為節(jié)約的資金越多說(shuō)明自己的能力越強(qiáng)，就會(huì)盲目提高采購(gòu)節(jié)約資金的數(shù)量，為了達(dá)到這一目的，往往會(huì)采用一些極端方法，例如采購(gòu)粗制濫造價(jià)格低廉的物資或者采購(gòu)二手物資，還有一些地方政府甚至縮減物資用量，實(shí)際采購(gòu)的物資數(shù)量比上報(bào)的物資數(shù)量少，雖然這些方法都能“節(jié)約”采購(gòu)資金，但與政府采購(gòu)的初衷相違背，政府采購(gòu)目的就是將物資用來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為人民提供生活保障，如果采購(gòu)的物資質(zhì)量有問(wèn)題或者數(shù)量不夠，這樣就無(wú)法滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障人民生活的要求，失去了政府物資采購(gòu)的意義，因此，政府部門(mén)應(yīng)該科學(xué)看待采購(gòu)節(jié)約資金，要以滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民生活需求為前提，提高資金利用率，而非盲目節(jié)約采購(gòu)資金。

三、政府采購(gòu)節(jié)約資金對(duì)策

（一）制定科學(xué)合理的政府采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

我國(guó)《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定：要提高政府采購(gòu)資金的使用效率，維護(hù)政府采購(gòu)者的合法權(quán)益，用政府采購(gòu)物資滿(mǎn)足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人民生活保障需求。為了讓各地政府在采購(gòu)過(guò)程中做到協(xié)調(diào)統(tǒng)一，就應(yīng)該制定科學(xué)合理的政府采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要全國(guó)統(tǒng)一，由上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)的采購(gòu)行為進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)價(jià)考核，考核內(nèi)容主要有采購(gòu)物品種類(lèi)、價(jià)格、數(shù)量等，根據(jù)當(dāng)?shù)夭少?gòu)市場(chǎng)價(jià)格來(lái)分析政府采購(gòu)價(jià)格是否合理，數(shù)量是否滿(mǎn)足需求。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府采購(gòu)行為進(jìn)行評(píng)價(jià)，評(píng)分低的要及時(shí)改正，確保各地政府的采購(gòu)都符合要求，提高采購(gòu)資金利用率。

（二）規(guī)范合理編制政府采購(gòu)預(yù)算

首先要細(xì)化我國(guó)政府采購(gòu)預(yù)算編制，將預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的各個(gè)環(huán)節(jié)都做好，建立完善的預(yù)算管理體系。政府部門(mén)要時(shí)刻關(guān)注社會(huì)動(dòng)態(tài)，了解社會(huì)重大事件的走向，例如地震、疫情、火災(zāi)和流動(dòng)人口等，做好物資準(zhǔn)備工作和采購(gòu)預(yù)算工作，避免在發(fā)生突發(fā)狀況時(shí)缺乏物資和相應(yīng)的預(yù)算資金，難以應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。

其次要將采購(gòu)物資進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，細(xì)化到每類(lèi)商品的采購(gòu)數(shù)量，詳細(xì)統(tǒng)計(jì)各部門(mén)所需的物資種類(lèi)和數(shù)量。做好采購(gòu)市場(chǎng)調(diào)研，關(guān)注采購(gòu)物資的價(jià)格和供求關(guān)系，確保采購(gòu)價(jià)格與市場(chǎng)平均價(jià)格持平或略低，避免采購(gòu)資金浪費(fèi)，充分合理地節(jié)約采購(gòu)資金。

最后政府采購(gòu)預(yù)算編制好后要下達(dá)到專(zhuān)門(mén)的預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，而非下達(dá)到各采購(gòu)部門(mén)，因?yàn)椴少?gòu)部門(mén)缺乏成本控制方法和知識(shí)，而讓預(yù)算部門(mén)執(zhí)行預(yù)算編制可以實(shí)現(xiàn)大批量集中采購(gòu)來(lái)降低采購(gòu)成本，同時(shí)也可以利用預(yù)算部門(mén)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平來(lái)控制采購(gòu)成本，確保采購(gòu)預(yù)算能夠落到實(shí)處。

（三）完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制

首先按照新型法律體系構(gòu)建內(nèi)部監(jiān)督體系。政府采購(gòu)在各個(gè)環(huán)節(jié)是否合法，需要獨(dú)立的監(jiān)督部門(mén)對(duì)其采購(gòu)行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)采購(gòu)人員采購(gòu)時(shí)，監(jiān)督人員可以在采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督，檢查采購(gòu)員是否依法采購(gòu)，是否符合職業(yè)道德的要求。并且，監(jiān)督部門(mén)應(yīng)該做好事前監(jiān)督控制，做好每一道采購(gòu)程序的檢查工作，避免在出現(xiàn)采購(gòu)問(wèn)題后才進(jìn)行補(bǔ)救。其次，建立外部監(jiān)督機(jī)制。在組織機(jī)構(gòu)和相關(guān)操作流程上應(yīng)建立一個(gè)相互制約、相互分離的機(jī)制，在職能設(shè)置上，保證監(jiān)管與采購(gòu)部門(mén)相分離；在具體的操作上，確保采購(gòu)、付款、驗(yàn)收與糾紛仲裁等環(huán)節(jié)相分離，逐步形成各方相互制衡的監(jiān)督機(jī)制。另外，確保采購(gòu)信息的及時(shí)公開(kāi)，調(diào)動(dòng)媒體和公眾等社會(huì)力量對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督。

（四）公開(kāi)透明采購(gòu)資金流向

要加強(qiáng)政府采購(gòu)節(jié)約資金的公開(kāi)性和透明性。一方面中央政府要出臺(tái)政策統(tǒng)一各地政府采購(gòu)節(jié)約資金的歸屬和比例分配問(wèn)題?？梢詫⒐?jié)約資金全部歸當(dāng)?shù)卣?，也可以全部歸國(guó)庫(kù)所有，但這種方法容易打擊地方政府節(jié)約采購(gòu)資金的積極性，也可以按比例分歸地方政府和國(guó)庫(kù)，但一定要確定好比例，只有統(tǒng)一好采購(gòu)節(jié)約資金的歸屬和比例問(wèn)題，才能有效避免節(jié)約資金的流向不明問(wèn)題。另一方面要加強(qiáng)政府采購(gòu)節(jié)約資金的公開(kāi)和透明，要加強(qiáng)監(jiān)管，地方政府要定期向社會(huì)公開(kāi)各類(lèi)物資的招投標(biāo)信息、預(yù)算信息和實(shí)際支出信息，接受社會(huì)的監(jiān)督，一旦發(fā)現(xiàn)有信息不符的地方就可以向上級(jí)部門(mén)舉報(bào)，確保政府采購(gòu)節(jié)約資金信息的真實(shí)可靠。只有這樣才能保證政府采購(gòu)節(jié)約資金的專(zhuān)款專(zhuān)用和使用效率。

（五）加強(qiáng)政府綠色采購(gòu)

近些年我國(guó)大力倡導(dǎo)“綠色采購(gòu)”理念，因此各地政府要重視節(jié)能環(huán)保采購(gòu)產(chǎn)品的重要性，建立完善的綠色采購(gòu)管理制度。所謂綠色采購(gòu)，就是政府采購(gòu)有國(guó)家綠色認(rèn)證標(biāo)志的產(chǎn)品，通過(guò)政府的模范帶頭作用，積極倡導(dǎo)全社會(huì)購(gòu)買(mǎi)綠色節(jié)能產(chǎn)品，樹(shù)立良好的政府形象，提高全社會(huì)對(duì)節(jié)能環(huán)保消費(fèi)的認(rèn)識(shí)，這有助于我國(guó)節(jié)能環(huán)保事業(yè)的快速發(fā)展。首先，要完善綠色采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)，按照法律條文和規(guī)定，在價(jià)格、服務(wù)等指標(biāo)相同的前提下，將綠色產(chǎn)品作為政府采購(gòu)的首選產(chǎn)品。其次，采購(gòu)的商品要以具有環(huán)保標(biāo)志為前提條件，制定并發(fā)布綠色商品采購(gòu)目錄，根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，凡是被確定為綠色環(huán)保的產(chǎn)品都具有環(huán)保標(biāo)識(shí)，這也是消費(fèi)者進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)產(chǎn)品的依據(jù)。最后，鼓勵(lì)企業(yè)研發(fā)生產(chǎn)高質(zhì)量綠色產(chǎn)品，因?yàn)榫G色產(chǎn)品的環(huán)保性和健康性，會(huì)在生產(chǎn)過(guò)程中增加產(chǎn)品的成本，并且研發(fā)綠色產(chǎn)品的科研經(jīng)費(fèi)也是一筆不小開(kāi)支。為了保護(hù)綠色產(chǎn)品的銷(xiāo)路，政府可以頒發(fā)政策鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，例如減稅或給予生產(chǎn)補(bǔ)貼等方式，來(lái)鼓勵(lì)綠色產(chǎn)品的生產(chǎn)，政府通過(guò)采購(gòu)綠色產(chǎn)品形成模范帶頭作用，從而促進(jìn)市場(chǎng)上綠色產(chǎn)品的銷(xiāo)量。

結(jié)語(yǔ)

按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)節(jié)約資金應(yīng)該占實(shí)際采購(gòu)資金的10%以上，我國(guó)的政府采購(gòu)節(jié)約資金的規(guī)模與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在一定差距。為了提高我國(guó)政府采購(gòu)資金的使用效率，首先應(yīng)該采用科學(xué)方法，全面細(xì)致地進(jìn)行采購(gòu)資金的預(yù)算編制，做好采購(gòu)市場(chǎng)的調(diào)研工作。其次是建立完善的監(jiān)督機(jī)制，確保政府采購(gòu)預(yù)算能夠落實(shí)，確保采購(gòu)行為合規(guī)合法。再次是加強(qiáng)采購(gòu)資金的監(jiān)管，對(duì)每一筆采購(gòu)資金都記錄在案，并做好采購(gòu)資金使用情況的公示工作，接受社會(huì)監(jiān)督。最后是加強(qiáng)綠色采購(gòu)，多采購(gòu)綠色節(jié)能產(chǎn)品，響應(yīng)國(guó)家綠色節(jié)能消費(fèi)的號(hào)召。