文/張紫園

一、研究背景及意義

預(yù)算被認(rèn)為是管理控制過程的基石，是管理會(huì)計(jì)領(lǐng)域研究最廣泛的課題。預(yù)算管理通過一系列管理活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)資金的合理支出，促進(jìn)資源整合。在財(cái)政體制改革的大背景下，國(guó)家對(duì)于事業(yè)單位的預(yù)算管理要求越來(lái)越高，2014年新《預(yù)算法》正式頒布，從增強(qiáng)部門預(yù)算編制的完整性、推進(jìn)預(yù)算的透明度、強(qiáng)化預(yù)算的規(guī)范性、優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理以及進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算管理的精細(xì)化和科學(xué)化等角度提出了更高要求。黨的十九大報(bào)告提出：“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理?！比欢?，當(dāng)前事業(yè)單位的預(yù)算管理工作仍然存在諸多問題，預(yù)算管理體制改革仍是十分重要的課題。

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算管理水平的提高能夠促進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部管理更加科學(xué)化、精細(xì)化，能夠強(qiáng)化對(duì)日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督、控制、考核和評(píng)價(jià)功能，保證日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)，避免違法亂紀(jì)和貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有助于財(cái)政資金效益最大化。由于事業(yè)單位的資金來(lái)源有限，其預(yù)算管理目標(biāo)的關(guān)鍵在于量入為出，降低日常運(yùn)維成本，提高資金使用效益。隨著預(yù)算管理改革力度的不斷加強(qiáng)，不斷強(qiáng)化事業(yè)單位資金的監(jiān)督和管理，能夠促進(jìn)政府部門準(zhǔn)確把握事業(yè)單位的財(cái)政資金使用情況，提高政府對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)籌和調(diào)度能力，使財(cái)政資金在改善民生、提高公共服務(wù)水平上發(fā)揮更大的作用，實(shí)現(xiàn)政府高效的宏觀調(diào)控能力。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理的流程和特點(diǎn)

（一）事業(yè)單位預(yù)算管理的基本流程

事業(yè)單位預(yù)算管理主要包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督以及績(jī)效評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。事業(yè)單位年度預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。收入預(yù)算包括財(cái)政撥款收入、事業(yè)收入及其他收入等。支出預(yù)算分為基本支出和項(xiàng)目支出，基本支出反映了單位基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)需求，包括人員支出和公用支出，項(xiàng)目支出反映特定活動(dòng)的經(jīng)費(fèi)需求。事業(yè)單位編制年度部門預(yù)算時(shí)應(yīng)嚴(yán)格按照上級(jí)財(cái)政部門要求，按照機(jī)構(gòu)編制、人員、工資、津貼、車輛、房產(chǎn)、辦公設(shè)備等實(shí)際情況更新基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，并將下年度計(jì)劃實(shí)施的項(xiàng)目支出實(shí)施方案報(bào)送上級(jí)主管部門進(jìn)行初步審核，再按照輕重緩急、實(shí)地勘查的原則，進(jìn)行合理排序并審定是否立項(xiàng)。年底，接收下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，并按要求和規(guī)定格式編制預(yù)算。預(yù)算編制完成后，大體上按照工作規(guī)劃執(zhí)行預(yù)算，日常支出應(yīng)在報(bào)銷時(shí)說明資金的用途、金額，并經(jīng)過層層審批后支付，大額支出應(yīng)根據(jù)“三重一大”工作原則，經(jīng)過辦公會(huì)審議通過后準(zhǔn)予開支。在預(yù)算執(zhí)行過程中還要對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，以提高預(yù)算資金的使用效益。全年預(yù)算執(zhí)行完成后，事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況編制全年決算，經(jīng)各級(jí)財(cái)政部門審核后，統(tǒng)一向社會(huì)公開上一年決算情況。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的特點(diǎn)

事業(yè)單位尤其是全額撥款事業(yè)單位，其收入來(lái)源主要為財(cái)政撥款，其行政事業(yè)性收費(fèi)實(shí)行收支兩條線管理，資產(chǎn)報(bào)廢等非稅收入須全額上繳財(cái)政，人員支出、公用支出和項(xiàng)目支出實(shí)行定額補(bǔ)助政策且專款專用。因此，事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)應(yīng)量入為出，?？顚Ｓ茫谏暾?qǐng)預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算時(shí)也應(yīng)受到財(cái)政監(jiān)管。由于資金主要來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)助，事業(yè)單位理應(yīng)響應(yīng)財(cái)政“厲行節(jié)約”的政策號(hào)召，提高資金使用效益，降低日常運(yùn)行成本，但若形成結(jié)余，下一年的預(yù)算撥款就相應(yīng)減少。由于不需要進(jìn)行成本利潤(rùn)核算，事業(yè)單位往往是預(yù)算有多少就花多少，年底為避免形成結(jié)余，往往突擊花錢。

事業(yè)單位進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，可以借鑒企業(yè)全面預(yù)算管理的經(jīng)驗(yàn)和方法，同時(shí)也要注重與事業(yè)單位的實(shí)際特點(diǎn)相結(jié)合。在預(yù)算編制方法上可以選用“零基預(yù)算”方法，基本支出預(yù)算以收入為起點(diǎn)，以收定支，根據(jù)人員支出和公用支出的實(shí)際需求對(duì)預(yù)算控制數(shù)進(jìn)行細(xì)分，項(xiàng)目支出預(yù)算以實(shí)際項(xiàng)目的各項(xiàng)支出需求進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)，經(jīng)過調(diào)研、論證、審批等環(huán)節(jié)后進(jìn)行立項(xiàng)，按照確定的財(cái)政撥款金額進(jìn)行預(yù)算編制。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要注重嚴(yán)格審批和有效監(jiān)督，同時(shí)還要合理設(shè)置預(yù)算目標(biāo)，完善預(yù)算考核體系，確保預(yù)算的有效執(zhí)行。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理普遍存在的問題

（一）預(yù)算管理缺乏總體規(guī)劃

受傳統(tǒng)的行政管理理念影響，一些事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)還不夠深入，對(duì)財(cái)政資金使用的目的和效益往往缺乏足夠的重視，預(yù)算編制比較粗放，對(duì)預(yù)算管理的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的把控力度還不夠。同時(shí)，在預(yù)算管理中沒有考慮單位的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，容易忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。由于對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不到位，多數(shù)事業(yè)單位沒有設(shè)置專門的預(yù)算管理部門，預(yù)算管理工作主要由財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)，其他部門參與度較低。

（二）預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不到位

根據(jù)部門預(yù)算的要求，年度預(yù)算一經(jīng)批復(fù)后，無(wú)特殊情況不能隨意調(diào)整。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，時(shí)常出現(xiàn)執(zhí)行偏離預(yù)算的情況，經(jīng)費(fèi)支出經(jīng)常出現(xiàn)前松后緊或者前緊后松的情況。雖然各級(jí)財(cái)政部門通過采取一系列措施，不斷加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理，但由于受到種種因素的制約，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡的問題仍然比較突出。

（三）預(yù)算考核體系不完善

由于事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系逐步建立和完善，部分事業(yè)單位沒有采用科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)方法對(duì)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行分析、監(jiān)督和評(píng)價(jià)，難以將預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任落實(shí)到具體的責(zé)任部門或責(zé)任人，降低了預(yù)算管理的約束力和效率。

四、事業(yè)單位預(yù)算管理工作的改進(jìn)建議

針對(duì)預(yù)算管理過程中存在的種種問題，事業(yè)單位應(yīng)從完善預(yù)算管理體系和預(yù)算管理流程的各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)加以改進(jìn)。由于事業(yè)單位收入都是有限收入，因此如何提升資金使用效率，讓有限的資金發(fā)揮最大的效用，便成為事業(yè)單位預(yù)算管理的核心內(nèi)容。要提高有限資金的使用效益，使有限資源得到合理配置，就要科學(xué)精準(zhǔn)地編制預(yù)算，保持對(duì)預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)的控制，對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行合理評(píng)價(jià)，保證預(yù)算資金的有效配置。

（一）提升全員預(yù)算管理意識(shí)

1.高度重視預(yù)算管理工作

為了使預(yù)算管理發(fā)揮其應(yīng)有的效力，有關(guān)部門和單位應(yīng)首先提高對(duì)預(yù)算管理的重視程度，充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理對(duì)單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重要作用，結(jié)合單位實(shí)際情況和工作目標(biāo)，制定預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和原則，并監(jiān)督落實(shí)。在預(yù)算管理過程中，不能僅把重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)部門，要調(diào)動(dòng)單位全體員工的積極性，為各部門之間提供良好的溝通環(huán)境，將預(yù)算與績(jī)效考核結(jié)合起來(lái)，充分意識(shí)到建立完善的預(yù)算管理體系，是有效執(zhí)行各項(xiàng)預(yù)算的重要保障，有利于識(shí)別、分析、評(píng)估、化解單位運(yùn)營(yíng)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

2.樹立全員參與意識(shí)

作為單位管理的重要手段，預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)都需要單位全體成員共同參與和完成。在預(yù)算管理的實(shí)施過程中，從領(lǐng)導(dǎo)干部到普通員工，都應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到全面預(yù)算管理的重要性，要充分調(diào)動(dòng)所有人的積極性和主觀能動(dòng)性，通過全員參與、全員監(jiān)督和全員考核的方式，切實(shí)參與到預(yù)算管理過程中。同時(shí)，要督促各部門和員工對(duì)預(yù)算管理知識(shí)的學(xué)習(xí)，提高管理者的業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合能力。

3.明確劃分預(yù)算管理職責(zé)

首先，事業(yè)單位可以成立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組，作為預(yù)算管理的最高決策機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等預(yù)算管理工作。其次，事業(yè)單位在預(yù)算管理的職責(zé)分工方面，要改變以往主要由財(cái)務(wù)相關(guān)人員承擔(dān)全部工作的局面，必須明確各部門在預(yù)算管理中的責(zé)任。當(dāng)上級(jí)單位部署預(yù)算編制工作后，應(yīng)該召開單位辦公會(huì)對(duì)部門預(yù)算總體情況進(jìn)行規(guī)劃，確定本單位下年度部門預(yù)算總體方案，由業(yè)務(wù)科室編制項(xiàng)目支出預(yù)算，若涉及到維修改造項(xiàng)目，則需要與上級(jí)部門一起對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地勘察，聘請(qǐng)專家進(jìn)行評(píng)估論證，并定期上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度。財(cái)務(wù)人員編制基本支出預(yù)算時(shí)，要征求各部門各項(xiàng)支出的需求，由各部門按照下一年業(yè)務(wù)工作開展情況，對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行估計(jì)，然后由財(cái)務(wù)人員進(jìn)行匯總，最后在單位辦公會(huì)上對(duì)各項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行審議。

（二）運(yùn)用零基預(yù)算法細(xì)化預(yù)算編制

由于增量預(yù)算法在編制預(yù)算時(shí)存在著諸多弊端，為減少預(yù)算編制與實(shí)際執(zhí)行的偏差，提高預(yù)算編制的科學(xué)性，應(yīng)采用“零基預(yù)算”的編制方法。在編制支出預(yù)算時(shí)，不考慮以往年度預(yù)算計(jì)劃及實(shí)際支出情況，以零作為預(yù)算的出發(fā)點(diǎn)，一切從實(shí)際出發(fā)，只考慮下一年實(shí)際情況，可以借鑒全面預(yù)算管理的方式，要求各部門結(jié)合本部門年度工作計(jì)劃，編制本部門業(yè)務(wù)預(yù)算，最后將各部門編制的預(yù)算進(jìn)行匯總得到單位的年度預(yù)算安排。這種自下而上、全員參與的方式，可以使預(yù)算編制更符合實(shí)際工作的需要，有利于預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

事業(yè)單位采用零基預(yù)算法進(jìn)行預(yù)算編制，雖然工作量會(huì)加大，但是優(yōu)勢(shì)也是顯而易見的。采用零基預(yù)算法編制預(yù)算，剔除了過往的非合理與非必要的支出，不受前期各項(xiàng)支出因素影響，完全按照未來(lái)工作安排進(jìn)行合理編制，大大提高了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，提升了資金的使用效率。預(yù)算執(zhí)行也更具有可操作性，從而使預(yù)算考核結(jié)果更加準(zhǔn)確，預(yù)算管理的作用能夠真正有效發(fā)揮。

（三）預(yù)算執(zhí)行過程的嚴(yán)格履行

1.嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)銷審批流程

預(yù)算編制完成后，各部門應(yīng)明確各自預(yù)算管理責(zé)任，按照既定的預(yù)算安排嚴(yán)格執(zhí)行。日常支付報(bào)銷時(shí)，先由經(jīng)辦人填寫用款申請(qǐng)單、報(bào)銷單等單據(jù)，再嚴(yán)格按照日常報(bào)銷流程，經(jīng)過財(cái)務(wù)人員、部門主任、分管領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)層層審批后才能開支，這種報(bào)銷審批流程可以保證對(duì)預(yù)算執(zhí)行過程的基本控制，財(cái)務(wù)人員要堅(jiān)持簽字審批齊全后才能支付。財(cái)務(wù)人員應(yīng)當(dāng)按月編制財(cái)務(wù)報(bào)表，要時(shí)刻關(guān)注預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行要按照循序漸進(jìn)的原則，不能前松后緊也不能突擊花錢，一旦發(fā)現(xiàn)執(zhí)行出現(xiàn)異常要及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，單位領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)務(wù)人員和各部門都要肩負(fù)起預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督責(zé)任，保證預(yù)算有效執(zhí)行。

2.按照程序?qū)︻A(yù)算進(jìn)行調(diào)整

在預(yù)算執(zhí)行過程中，堅(jiān)持“無(wú)預(yù)算不支出”的原則，應(yīng)嚴(yán)格按照年初預(yù)算編制情況執(zhí)行。如果遇到需要調(diào)整預(yù)算尤其是追加預(yù)算的情況，應(yīng)由發(fā)生該項(xiàng)支出的部門提出申請(qǐng)，然后通過會(huì)議集體審議。能夠在本單位內(nèi)部重新協(xié)調(diào)安排的，在單位內(nèi)部解決，如果需要財(cái)政追加預(yù)算的，還要分別向上級(jí)主管部門和財(cái)政部門上報(bào)審批，才能追加預(yù)算。

（四）預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度的建立

1.建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系

建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系，首先要將績(jī)效管理理念貫穿于預(yù)算管理全過程，設(shè)置與部門工作績(jī)效考評(píng)目標(biāo)高度相關(guān)，具有可衡量、預(yù)期可實(shí)現(xiàn)的預(yù)算支出績(jī)效目標(biāo)，制定為達(dá)到績(jī)效目標(biāo)擬采取的工作流程、工作方法、資金需求、職責(zé)分工等工作計(jì)劃。按照支出的類別和性質(zhì)，采取相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤檢查，預(yù)算執(zhí)行完畢后，要及時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果反饋給預(yù)算執(zhí)行部門，作為未來(lái)年度安排預(yù)算、實(shí)施問責(zé)的重要依據(jù)。

2.按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)預(yù)算執(zhí)行效果

根據(jù)各部門的工作規(guī)劃和預(yù)算編制情況，應(yīng)從不同維度設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，將績(jī)效指標(biāo)與工作任務(wù)聯(lián)系起來(lái)，定期考察預(yù)算執(zhí)行情況，各部門應(yīng)明確每個(gè)階段要完成的預(yù)算目標(biāo)，明確績(jī)效考評(píng)的內(nèi)容，加強(qiáng)預(yù)算管理與業(yè)務(wù)工作的聯(lián)系，做到分工合理、責(zé)任明確、相互配合、環(huán)環(huán)相扣，同時(shí)，預(yù)算執(zhí)行情況與績(jī)效考評(píng)結(jié)合，可以將預(yù)算管理責(zé)任細(xì)化到每個(gè)人身上，確保預(yù)算執(zhí)行得到有效落實(shí)。時(shí)刻關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，尤其是要加大對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并查找原因，及時(shí)調(diào)整和糾正預(yù)算執(zhí)行發(fā)生的偏差，保證財(cái)政資金的使用和預(yù)算目標(biāo)的一致性。

3.將預(yù)算績(jī)效考評(píng)結(jié)果納入年終考評(píng)

為了使預(yù)算績(jī)效管理工作不流于形式，完善內(nèi)部管理的問責(zé)和激勵(lì)機(jī)制，將預(yù)算支出責(zé)任落實(shí)到具體的崗位和員工，切實(shí)將考評(píng)結(jié)果納入對(duì)部門和個(gè)人的績(jī)效考評(píng)中，才能真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的考核作用。只有在監(jiān)督與考核同時(shí)發(fā)揮作用，預(yù)算編制才能得到切實(shí)的貫徹實(shí)施。在大力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效考核評(píng)價(jià)的工作中，可以采用動(dòng)態(tài)、綜合的考評(píng)辦法，利用預(yù)算資金的使用效益、節(jié)約程度等多種財(cái)務(wù)指標(biāo)對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行考核和分析。通過動(dòng)態(tài)考評(píng)和綜合考評(píng)相結(jié)合的辦法，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程的監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從而促進(jìn)預(yù)算執(zhí)行效果和預(yù)算管理質(zhì)量的提升。

綜上所述，在新形勢(shì)下，加大事業(yè)單位預(yù)算管理的研究，對(duì)于我國(guó)預(yù)算管理改革具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。預(yù)算管理改革是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、系統(tǒng)的工程，需要對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)管、預(yù)算績(jī)效考評(píng)進(jìn)行全方位的改革。立足于我國(guó)預(yù)算管理的現(xiàn)狀，可以借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，豐富我國(guó)預(yù)算管理的理念，循序漸進(jìn)，不斷推進(jìn)我國(guó)預(yù)算管理事業(yè)的發(fā)展和完善。