杜萍秀 廈門市集美區(qū)產(chǎn)業(yè)投資有限公司 劉金潤 天津市西青區(qū)人民檢察院

引言

政府引導基金，是指由各級政府通過預算安排單獨出資或帶動社會資本共同出資設立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。

截至2020年6月底，我國政府引導基金自身規(guī)模已超2.1萬億，母子基金群預期放大后的總規(guī)模為9.4萬億，政府引導基金呈現(xiàn)出以下特點：① 整體數(shù)量及規(guī)模增速顯著放緩，行業(yè)進入存量優(yōu)化階段；② 地域分布上向東南沿海、京津冀地區(qū)集中，西北地區(qū)增長較快；③ 深圳市政府引導基金數(shù)量相對較少但基金規(guī)模拼搭，浙江、北京、上海、深圳、江蘇、廣東六大熱點轄區(qū)引導基金規(guī)模占整體規(guī)模達44.41%；④ 市級政府引導基金規(guī)模及數(shù)量占比雙高，國家級引導基金數(shù)量較少但規(guī)模較大；⑤ 2019年除省級以外的其余各級政府引導基金的設立均有所放緩[1]。

在我國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的重要時期，政府引導基金重任在肩，必將不斷優(yōu)化、砥礪前行，為培育經(jīng)濟新動能，引領(lǐng)經(jīng)濟創(chuàng)新驅(qū)動添磚加瓦。

一、政府引導基金存在的突出問題

（一）政策性與市場化的天然沖突

政府引導基金產(chǎn)業(yè)引導訴求和私募基金資本逐利性的沖突，政府資金保值增值需求和私募基金高風險屬性的沖突，政府引導參股基金在沖突中往往難以平衡，一定程度上呈現(xiàn)出政府干預不當、基金市場化運作難度加大的局面。由區(qū)域財政主管部門宏觀把控的財政出資傾向于相對保守的投資策略，在參股基金合伙協(xié)議中往往出于保障財政出資安全的考慮設計一些特殊條款，如資金投向、領(lǐng)域限制、合規(guī)性審查、劃款確認函等，在一定程度上干擾基金投資節(jié)奏，影響私募基金的市場化、專業(yè)化投資，進而弱化引導基金的引導作用。

（二）經(jīng)濟效益及政策效益難兩全

一是合作機構(gòu)一般，綜合效益不高。政府引導基金設立的主要目的在于引導本區(qū)域內(nèi)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，因此，除為保障財政出資安全的一些特殊要求外，政府引導基金出資參與的子基金一般均背負對特定區(qū)域進行返投的任務，即子基金需以政府引導基金認可的方式完成其指定區(qū)域內(nèi)的一定金額的項目投資。這些都讓基金管理人頗感束縛，而部分收益讓利機制對頭部私募基金管理機構(gòu)吸引力不足，一流私募基金管理機構(gòu)的合作意愿較低，而區(qū)域政府引導基金設立數(shù)量多、規(guī)模小、競爭激烈，導致大多區(qū)域政府引導基金的合作方多為綜合實力一般的基金管理人，優(yōu)質(zhì)項目獲取能力、項目落地能力差強人意，基金經(jīng)濟效益和政策效益不高。

二是返投質(zhì)量不高，資金效率偏低。經(jīng)過幾年的高速發(fā)展，市、區(qū)政府引導基金數(shù)量一躍成為政府引導基金占比最大的部分，受限于各地區(qū)域經(jīng)濟水平及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模，大多數(shù)地區(qū)新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、資本市場不活躍、優(yōu)質(zhì)可投項目少，子基金促使外地優(yōu)秀企業(yè)落地或投資本土企業(yè)的難度較大，返投實際完成質(zhì)量一般，區(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動效果不佳。而大量的政府引導基金在短時間內(nèi)設立也存在一定扎堆、重復投資的現(xiàn)象，即多支產(chǎn)業(yè)引導基金投資同一項目，財政資金使用效率不盡如人意。

（三）引導基金管理方式尚顯粗放

政府產(chǎn)業(yè)引導基金快速發(fā)展，發(fā)改委、財政部等相關(guān)主管部門出臺了一系列文件予以規(guī)范，但不少政府產(chǎn)業(yè)引導基金內(nèi)部管理缺乏規(guī)范性。產(chǎn)業(yè)引導基金與政府關(guān)系密切，是政府認可的投資工具，政策屬性濃厚。各地均出臺了相應管理辦法，運營執(zhí)行符合相關(guān)要求即可，決策壓力不大，但總體看，管理辦法原則性較強，滯后于行業(yè)發(fā)展，引導基金內(nèi)部合理健全的管控制度相對缺乏，政府委托人與代理人關(guān)系邊界趨于模糊，引導基金代理人的專業(yè)性和獨立性受到較大挑戰(zhàn)。而對于引導基金參股子基金的管控，在尊重其市場化運作的前提下，大多缺乏完整合理的考評體系。

（四）管理機構(gòu)激勵機制有待健全

在激勵機制方面，根據(jù)《國有創(chuàng)投機構(gòu)、政府引導基金“激勵及容錯機制”調(diào)研報告》，近一半?yún)⒃L的管理機構(gòu)薪酬水平市場化程度較低，缺乏相應激勵機制，僅有約五分之一參訪機構(gòu)人員對現(xiàn)有激勵機制尚不滿意。目前政府引導基金多采用國有企業(yè)薪酬機制，在提高員工積極性和責任心方面力有不逮，對高端人才缺乏吸引力。此外，基金績效評估作為薪酬機制的基石，因為政府引導基金投資周期長、經(jīng)濟與政策效益雙訴求等特點存在界定模糊的問題，績效體系定量化難度較高，績效評估實施難度較大，影響薪酬機制的落實。

（五）引導基金容錯機制知易行難

私募基金行業(yè)的高風險特性，使容錯機制的缺失或缺乏可操作性成為制約政府引導基金健康、可持續(xù)發(fā)展的制度性障礙之一，影響從業(yè)人員出現(xiàn)投早投小的主觀能動性。近幾年，國家及部分地方政府先后出臺了相關(guān)政策，對政府引導基金建立、完善容錯機制進行了總綱型闡述，但表述都較為籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作性。同時，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理強調(diào)的“保值增值”與私募基金業(yè)的“高風險、高收益”特性所去甚遠，政策目標和市場化目標存在差異，導致政府引導基金容錯機制的落地存在一定難度。

各政府引導基金現(xiàn)有容錯機制一般僅就政府引導基金作出的投資決策程序是否合規(guī)、是否存在道德風險等方面進行免責的界定，不針對單個項目或基金，而以涵蓋政策效果的基金整體效能出發(fā)，對政府引導基金進行綜合績效評價，普遍缺乏實施層面的清晰界定，沒有明確劃分出政府引導基金管理團隊勤勉盡職的邊界。容錯機制的知易行難主要體現(xiàn)在容錯機制與現(xiàn)行規(guī)章制度中關(guān)于國有資產(chǎn)的管理規(guī)定存在一定沖突，紀檢監(jiān)察等相關(guān)部門對容錯機制缺乏足夠認同感；容錯機制的建立系統(tǒng)而龐雜，專業(yè)性、權(quán)威性要求較高；責任認定與容錯申報、評價程序復雜，具有一定主觀性，操作難度較大。

（六）政府引導基金深陷退出之困

政府引導基金多以直接參股的形式投資子基金，該方式下政府引導基金的后續(xù)退出一直是管理機構(gòu)的難題之一。一方面，私募基金運作時間較長，一般7年以上，政府引導基金通過基金清算退出等待時間較長，不利于提高財政資金使用效率；另一方面，強制退出權(quán)作為政府引導基金督促子基金合規(guī)運營的重要手段，在“退出難”的現(xiàn)狀下難以發(fā)揮有效作用；再一方面，若存續(xù)期滿后施行強制清算，部分項目可能尚未退出，基金效益可能受到影響，進而打擊社會資本積極性。政府引導基金退出難，主要在于私募股權(quán)基金份額轉(zhuǎn)讓缺乏規(guī)范、活躍的公開交易市場，除讓利退出外定價困難，而根據(jù)企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)要求，基金份額轉(zhuǎn)讓必須進場交易，價格需經(jīng)專業(yè)評估機構(gòu)評估，而后經(jīng)相關(guān)部門核準或備案，程序復雜煩瑣，增加機會成本和交易成本。

二、新發(fā)展階段下政府引導基金的優(yōu)化探析

（一）因地制宜優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段中，政府引導基金應充分尊重區(qū)域發(fā)展的特點和規(guī)律，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，梳理區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，精準定位，確定核心產(chǎn)業(yè)，完備產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，在資金投入的同時，加大對核心產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境、市場前景、發(fā)展空間的關(guān)注力度。適時出臺、修訂促進企業(yè)發(fā)展的配套政策，立足項目培育，夯實產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化營商環(huán)境；引導區(qū)域內(nèi)校、企共建，促進科研成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力；跟蹤核心產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展動態(tài)，梳理區(qū)域企業(yè)情況，構(gòu)建核心產(chǎn)業(yè)項目庫和區(qū)域項目庫。

（二）借鑒經(jīng)驗探索分類管理

政府引導基金設立的目的在于扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索政策性與市場化的平衡是必由之路。目前已有部分引導基金在協(xié)調(diào)二者關(guān)系上展開了探索，可適當借鑒先進地區(qū)做法，探索基金市場化運營改革措施。深圳前海產(chǎn)業(yè)投資引導基金、江蘇省政府投資基金、深圳大鵬新區(qū)投資基金將政府引導基金資金劃分為政策導向的專項子基金和市場導向的市場化子基金[2]，杭州市天使投資引導基金則將出資分為兩部分，一半為讓利性政策化出資，一半為同股同權(quán)市場化出資[3]，前述兩種模式都是通過差異化設立及管理方式，探索政府引導基金政策性與市場化沖突的解決之道。

（三）挖掘潛力深化基金招商

依托政府引導基金資金流，探索以基金為中心的“立體招商”，不斷改革創(chuàng)新、培植稅源、招商引資、做大產(chǎn)業(yè)布局。建立“基金招商、產(chǎn)業(yè)布局、專業(yè)化服務”的招商工作機制，主動對接頭部基金，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務，運用以資引商、以商引商、以情招商等多維手段不斷挖掘招商資源，逐步形成基金“立體招商”新模式。深化與相關(guān)部門聯(lián)絡互動機制，以政府引導基金為招商“抓手”，結(jié)合區(qū)域基金優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特色、招商空間特點，促進增量和存量齊發(fā)力，為招商引資注入新的動力和支撐。

（四）構(gòu)建立體績效評價體系

2020年初，財政部發(fā)布了《關(guān)于加強政府投資基金管理提高財政出資效益的通知》，明確將加強對設立基金或注資的預算約束，提高財政出資效益，促進基金有序運行，預示政府引導基金合規(guī)及規(guī)范化要求提升，精細化管理將成為各級產(chǎn)業(yè)引導基金的新課題。政府引導基金可結(jié)合區(qū)域發(fā)展特色，加強合規(guī)監(jiān)管，強調(diào)全過程管理，平衡各類出資人、基金管理人和項目方利益訴求，充分考慮基金“募投管退”各階段特點，從政策效益、管理效益、經(jīng)濟效益和風險管控等多個維度篩選評價指標[4]，區(qū)分階段性指標和全局性指標，確定指標權(quán)重、目標閾值，輔以特殊事項調(diào)整機制，構(gòu)建多維度、立體化、全過程的基金績效評價體系。

（五）建立可持續(xù)的激勵體系

強化合規(guī)監(jiān)督和服務支持，尊重創(chuàng)投行業(yè)本質(zhì)，著重考察政府引導基金整體收益率和受托管理機構(gòu)長期盈利能力，弱化政府引導基金作為經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的概念，構(gòu)建多維立體化基金績效評價體系，不斷完善基金運行評價考核機制的基礎(chǔ)上，結(jié)合國有企業(yè)和行業(yè)薪酬特點，逐步提高政府引導基金從業(yè)人員的薪資待遇，給予必要的獎勵、補貼或其他支持政策，培育、引進、留住高素質(zhì)專業(yè)人才，合理借鑒私募基金管理業(yè)諸如基金分紅、項目跟投、管理層持股和超額收益獎勵等激勵手段，制定與行業(yè)相匹配的薪資標準，建立科學的考核激勵體系，推動薪資水平市場化發(fā)展，打造高素質(zhì)、專業(yè)化人才隊伍。

（六）設計可操作的容錯機制

加強國家層面的容錯機制頂層設計。政府引導基金主管單位較多，包括發(fā)改委、財政部、科技部等，“九龍治水”下各部委訴求碰撞，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)扶持目標、財政資金使用效率、國有資產(chǎn)保值增值需求的沖突在監(jiān)管、監(jiān)察、審計中體現(xiàn)，梳理國家層面制度，建立多部門協(xié)調(diào)的容錯機制，形成統(tǒng)一的監(jiān)管方向和監(jiān)管標準，是保障政府引導基金容錯機制落地實施的前提條件。

細化實操層面引導基金容錯機制。合理健全基金內(nèi)控體系，優(yōu)化投資決策機制，厘清政府引導基金管理團隊與子基金管理機構(gòu)、子基金的權(quán)責利關(guān)系，借鑒市場化私募基金管理機構(gòu)的責任追究制度，建立以勤勉盡職為中心的容錯機制，始終以“政府引導、市場運作、科學決策、防范風險”為準則，堅持市場化運作，保證子基金管理機構(gòu)的獨立性，在強調(diào)投資決策合法合規(guī)，“投前、投中、投后”各階段管理勤勉盡職的基礎(chǔ)上，按照基金投資規(guī)律和市場化原則對基金進行綜合評價，制定清晰、可執(zhí)行的責任劃分和認定條款，明確免責條件、免責情形、免責范圍等具體內(nèi)容，翔實免責程序和免責權(quán)限。

（七）認知政府引導基金退出

建立規(guī)范的私募投資基金二手份額交易市場是破局的關(guān)鍵。2021年6月，北京市金融監(jiān)管局等六部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進股權(quán)投資和創(chuàng)業(yè)投資份額轉(zhuǎn)讓試點工作的指導意見》，主要包括支持各類國資基金份額的份額轉(zhuǎn)讓試點交易，采取市場化方式確定轉(zhuǎn)讓價格，支持設立私募股權(quán)二級市場基金等內(nèi)容，率先在全國建立私募投資基金份額轉(zhuǎn)讓政策體系，但在全國范圍內(nèi)建成規(guī)范的、活躍的二手份額交易市場尚待時日。

政策性導向的專項子基金，應充分認識到政策訴求應支付的合理對價，在制定相應讓利措施時，可優(yōu)先考慮固定利息讓利模式，有利于引導基金及早退出，提高財政資金利用效率；以市場為導向的市場化子基金亦可充分遵循市場規(guī)律，按照子基金既有投退節(jié)奏有序退出，最大程度享受基金收益。政府引導基金制度層面應自上而下充分認知風險，并接受一定程度的可能虧損，例如深圳市天使母基金可最多承擔天使投資40%的虧損。計劃進行份額轉(zhuǎn)讓的政府引導基金，提前進行國資審批等合規(guī)性安排，加快退出節(jié)奏，提高退出效率。

結(jié)語

在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段的特殊歷史背景下，政府引導基金當使命在肩，合規(guī)運營，守正創(chuàng)新，厘清區(qū)域重點產(chǎn)業(yè)，找準差異化定位，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，平衡政府及市場間關(guān)系，支持原始創(chuàng)新轉(zhuǎn)化，培育、帶動創(chuàng)投產(chǎn)業(yè)，加強主動管理，圍繞機制、團隊、產(chǎn)業(yè)三大核心要素，制定市場化運營機制，建立專業(yè)高效的管理團隊，尋找具有潛力的產(chǎn)業(yè)項目，促進實體經(jīng)濟發(fā)展，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，助力提升自主創(chuàng)新能力，推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。