任敏敏

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

縱觀我國(guó)現(xiàn)階段處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，財(cái)政可持續(xù)發(fā)展受到諸多挑戰(zhàn)，隨著財(cái)稅體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)的年度預(yù)算的弊端日益顯露，加劇了經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩和財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，十八屆三中全會(huì)上提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革方向，確立了預(yù)算制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心跨年度預(yù)算平衡，并且特別提出了建立跨年度預(yù)算平衡的改革任務(wù)。

（一）理論依據(jù)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制起源于二十世紀(jì)三十年代經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期的凱恩斯主義者所推崇的經(jīng)濟(jì)周期預(yù)算平衡思想。凱恩斯在《就業(yè)、利息與貨幣通論》中提出政府應(yīng)主動(dòng)發(fā)揮其看得見(jiàn)的手的作用，通過(guò)一定的經(jīng)濟(jì)政策，有效刺激消費(fèi)和投資，以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，通過(guò)增加財(cái)政支出、減少稅收來(lái)拉動(dòng)社會(huì)總需求；相反，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，減少財(cái)政支出、增加稅收，降低社會(huì)總需求，從而形成一定的財(cái)政盈余。通過(guò)這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)，財(cái)政赤字與盈余的相互抵銷，從而實(shí)現(xiàn)整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)和充分就業(yè)。這一革命理論打破了傳統(tǒng)理論中的財(cái)政與經(jīng)濟(jì)兩分法，帶來(lái)了財(cái)政政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有深遠(yuǎn)影響這一全新理念，并在很大程度上改變了發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制訂的方法。其精華在于：預(yù)算的宏觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)必須在預(yù)算籌劃時(shí)就要考慮到，預(yù)算籌劃不應(yīng)簡(jiǎn)單地側(cè)重于如何達(dá)成年度平衡。[1]從實(shí)踐來(lái)看，各國(guó)為了在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)預(yù)算的平衡，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)，采取緊縮性財(cái)政政策，將剩余的財(cái)政資金存儲(chǔ)在特定賬戶中，等到了經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，增加政府支出，用前一時(shí)期余下的財(cái)政資金進(jìn)行政府開(kāi)支和彌補(bǔ)赤字。[2]

（二）現(xiàn)實(shí)意義

1.對(duì)于整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定運(yùn)行，跨年度預(yù)算在這其中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。由于宏觀經(jīng)濟(jì)處于不斷的波動(dòng)中，而跨年度預(yù)算平衡機(jī)制往往能夠起到很好的熨平經(jīng)濟(jì)的作用。經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，通過(guò)存儲(chǔ)資金來(lái)維持低谷時(shí)期的政府支出，從而更好地穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期能夠起到力挽狂瀾的作用，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和充分就業(yè)的效果。通過(guò)這種在經(jīng)濟(jì)繁榮和經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期的正負(fù)拉平作用，可以有效地使得財(cái)政數(shù)據(jù)回歸真實(shí)，減少財(cái)政收入空轉(zhuǎn)；避免支出受制于收入而出現(xiàn)的過(guò)度支出或者財(cái)政保守主義傾向，更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算資源配置中的理性選擇，使預(yù)算決策可以充分考慮政府的公共政策和發(fā)展計(jì)劃，有望減少預(yù)算過(guò)程中的短期行為傾向及低效率問(wèn)題。

2.跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立可以有效提高政府預(yù)算的公開(kāi)度和透明度。一項(xiàng)較大的財(cái)政目標(biāo)的支出往往周期較長(zhǎng)，如果將其納入跨年度預(yù)算機(jī)制，能夠從整體上保障預(yù)算、財(cái)政收入和支出的完整性。詳細(xì)來(lái)說(shuō)，在預(yù)算準(zhǔn)備階段，相關(guān)部門對(duì)財(cái)政收入和支出進(jìn)行合理性估計(jì)，到了預(yù)算執(zhí)行中期階段，對(duì)其進(jìn)行中期考核，通過(guò)最后的考核結(jié)果再進(jìn)行進(jìn)一步的完善，從而能夠在最后完成階段，對(duì)其進(jìn)行整體的評(píng)估，形成完整合理的評(píng)估報(bào)告。通過(guò)建立此種公開(kāi)度、透明度較高的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，可以有效提高財(cái)政資金的使用效率，有助于在整個(gè)過(guò)程中對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行合理使用分配，提高了資金的使用效率。

3.跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的建立能夠有效避免超收或者超支。當(dāng)采用年度預(yù)算平衡機(jī)制時(shí)，容易出現(xiàn)超收或者超支的現(xiàn)象。具體來(lái)說(shuō)，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府的財(cái)政收入會(huì)大幅增加，但是預(yù)算所規(guī)定的支出不存在過(guò)多的變化，那么到年末常常會(huì)出現(xiàn)剩余預(yù)算過(guò)多的局面，政府為了追求本年度的預(yù)算平衡，會(huì)出現(xiàn)突擊花錢的現(xiàn)象。與此不同，當(dāng)處于經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期，財(cái)政收入會(huì)一蹶不振，如果按照預(yù)算規(guī)定執(zhí)行收支時(shí)，往往會(huì)造成入不敷出的現(xiàn)象，形成嚴(yán)重的財(cái)政赤字和政府債務(wù)，從而出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。但是，跨年度預(yù)算能夠有效地規(guī)避這一風(fēng)險(xiǎn)，由于是在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)平衡，所以一年之中超收的資金可以預(yù)存起來(lái)，供財(cái)政緊張的情況下使用，這樣便不會(huì)造成一年內(nèi)的過(guò)度盈余和過(guò)度支出局面。由此可以說(shuō)，跨年度預(yù)算平衡的提出并不應(yīng)該是對(duì)年度預(yù)算平衡的否定或代替，而是在構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的改革中，針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，基于預(yù)算收支平衡的規(guī)范性與預(yù)算宏觀調(diào)控的靈活性有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上的一種預(yù)算管理的重大制度創(chuàng)新，是滿足經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，目的是為了規(guī)范收入取得及解決“順周期”調(diào)節(jié)問(wèn)題，硬化支出預(yù)算約束，為依法理財(cái)打下基礎(chǔ)，是對(duì)預(yù)算制度的改革與優(yōu)化，是走向現(xiàn)代預(yù)算之路的重要舉措。[3]

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制有效實(shí)施的難點(diǎn)

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的有效運(yùn)行是一個(gè)完整的制度體系，不僅僅關(guān)系到政府取得收入的約束，還牽連到嚴(yán)格的控制支出要求等因素。這一切會(huì)涉及到政府與市場(chǎng)的關(guān)系、現(xiàn)代預(yù)算的調(diào)整以及政府施政理念的轉(zhuǎn)變。因此，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建并不是某一單一制度的制定，而是一個(gè)制度體系的建立，而這其中各種制度之間存在著緊密的聯(lián)系和相互作用。良好的構(gòu)建與實(shí)施并不是某項(xiàng)制度就可以解決的，只有通過(guò)協(xié)同配套的應(yīng)對(duì)措施才能完成。

（一）關(guān)于跨年度預(yù)算財(cái)政收支預(yù)測(cè)困難問(wèn)題

為了建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，需要實(shí)現(xiàn)中期財(cái)政規(guī)劃管理，這就對(duì)財(cái)政預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)能力提出了一定的精準(zhǔn)性要求。為了達(dá)到對(duì)財(cái)政收支預(yù)測(cè)做出及時(shí)而有效的反應(yīng)，需要財(cái)政部門立足于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況，綜合考慮各種因素的影響，這無(wú)形中對(duì)財(cái)政部門的在信息搜集與整合能力方面提出了一定的要求，也對(duì)機(jī)會(huì)成本與研究成本提出了巨大的挑戰(zhàn)。其次，當(dāng)今的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)也加劇了跨年度預(yù)測(cè)的困難。當(dāng)前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，而經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率對(duì)于跨年度收入預(yù)測(cè)模型來(lái)說(shuō)，是一個(gè)非常重要的影響變量。在支出方面，跨年度財(cái)政支出預(yù)算的編制需要明確的中期財(cái)政政策目標(biāo)和經(jīng)過(guò)審議的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，我國(guó)正處于財(cái)稅制度全面深化改革的階段，任何重大改革方案、重要政策和重大項(xiàng)目都需要在編制預(yù)算時(shí)進(jìn)行考慮。因?yàn)楦黜?xiàng)改革、政策和項(xiàng)目變動(dòng)都將轉(zhuǎn)換為實(shí)際財(cái)政支出需要，在現(xiàn)有技術(shù)水平上財(cái)政部門難以對(duì)資金需求變動(dòng)做出精準(zhǔn)的分析，因此預(yù)測(cè)難度進(jìn)一步提升。[4]

（二）關(guān)于中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)條件缺失問(wèn)題

作為跨年度預(yù)算平衡的宏觀舉措，中期財(cái)政規(guī)劃可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)逆周期調(diào)節(jié)和在經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的平衡。從世界范圍來(lái)看，實(shí)行中期預(yù)算的主要目標(biāo)是通過(guò)將預(yù)算與規(guī)劃政策相聯(lián)系，以增加財(cái)政預(yù)算的周期性、可持續(xù)性、透明性和績(jī)效性。[5]從世界各國(guó)的發(fā)展來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃離不開(kāi)較強(qiáng)的預(yù)算能力、先進(jìn)的預(yù)算理念和完整的信息溝通等關(guān)鍵因素。中國(guó)的財(cái)政周期真實(shí)存在，具體表現(xiàn)為收支波動(dòng)與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？缒甓阮A(yù)算平衡機(jī)制的基本任務(wù)是消除財(cái)政周期波動(dòng)導(dǎo)致的財(cái)政穩(wěn)健性降低。中國(guó)財(cái)政收支波動(dòng)顯然不完全是制度效力不足導(dǎo)致，而是受到了一些外部因素沖擊。

當(dāng)前背景下，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、中期財(cái)政規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃三者處于有效互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展，政府有效的配置資源，真正地將績(jī)效與支出有效聯(lián)結(jié)起來(lái)。目前的預(yù)算管理制度處于不斷的規(guī)范之中。從國(guó)外成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，中期財(cái)政規(guī)劃想形成實(shí)質(zhì)約束力，需要建立在對(duì)未來(lái)若干年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)之上，并且需要形成較為穩(wěn)定的決策環(huán)境。

（三）關(guān)于預(yù)算如何穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的問(wèn)題

新《預(yù)算法》中進(jìn)行規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)編制跨年度預(yù)算，并且年度預(yù)算必須經(jīng)過(guò)人大立法機(jī)構(gòu)的審批方可執(zhí)行，這樣就會(huì)大大削弱其法律約束力。在政策頻繁出臺(tái)的情況下，迫使預(yù)算規(guī)劃不得不做出調(diào)整，從而給預(yù)算編制帶來(lái)難度。因此，目前的三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃是預(yù)算編制的一種工具和方法，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，對(duì)于具體的滾動(dòng)方式和路徑，配有相關(guān)的具體政策指導(dǎo)。此次新預(yù)算法中明確規(guī)定，各級(jí)政府的一般公共預(yù)算可以在國(guó)務(wù)院的規(guī)定下設(shè)置穩(wěn)定的預(yù)算調(diào)節(jié)基金，并由此對(duì)基金的來(lái)源、編制和審批程序加以明確。

（四）有效的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度提供保障問(wèn)題

政府財(cái)務(wù)報(bào)告作為各級(jí)政府在財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況的反映，是政府各級(jí)部門披露財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)透明的形式，有利于政府作出更合理的管理政策，加強(qiáng)民眾的監(jiān)督作用。以預(yù)算年度收入和支出狀況為內(nèi)容的財(cái)務(wù)報(bào)告制度，應(yīng)起到全面而完整地反映出政府資產(chǎn)、行政成本以及負(fù)債情況。合理而有效的政府會(huì)計(jì)不僅僅能反映政府資金的使用情況，更能夠?yàn)榭缒甓阮A(yù)算編制和政府決策提供真實(shí)有效的信息數(shù)據(jù)。政府報(bào)告的編制過(guò)程應(yīng)有完整的基本財(cái)務(wù)信息，客觀準(zhǔn)確地將財(cái)政年度內(nèi)具體收支情況體現(xiàn)在報(bào)告中。此外，財(cái)務(wù)信息，政府與事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告應(yīng)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行歸納整理，在此基礎(chǔ)之上編制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告必將具有科學(xué)性。在當(dāng)前的政府報(bào)告制度之下，及時(shí)獲得各級(jí)政府部門的資產(chǎn)數(shù)量、地方債務(wù)規(guī)模和各種收支費(fèi)用的現(xiàn)金流情況，準(zhǔn)確編制出政府財(cái)務(wù)信息。加快推進(jìn)實(shí)現(xiàn)政府會(huì)計(jì)制度從收付實(shí)現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制的轉(zhuǎn)化，從而深化政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革。

三、構(gòu)建跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的思路分析

建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，需要財(cái)政部門、政府共同協(xié)調(diào)發(fā)揮該機(jī)制應(yīng)有的作用，形成一個(gè)良好的協(xié)同環(huán)境。在吸收各國(guó)預(yù)算實(shí)踐的基礎(chǔ)上，針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的難點(diǎn)提出針對(duì)性的建議。

（一）以發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃為依據(jù)

跨年度預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)以對(duì)目前的社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)和財(cái)政政策，把握主要影響因素的預(yù)測(cè)方法，確保編制內(nèi)容的可靠性，并非將所有的影響因素考慮在內(nèi)，預(yù)測(cè)部門應(yīng)當(dāng)有意識(shí)的忽略一些難以進(jìn)行有效預(yù)測(cè)但是會(huì)影響未來(lái)預(yù)算收支的因素。這樣做，一方面可以節(jié)省一部分時(shí)間成本，另一方面，具有較大預(yù)測(cè)難度的影響因素會(huì)因?yàn)榫哂幸欢ǖ碾S機(jī)性，易導(dǎo)致預(yù)測(cè)結(jié)果的不準(zhǔn)確。因此，放棄選擇具有隨機(jī)性的因素，而選取具有穩(wěn)定的關(guān)鍵變量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)能夠確保預(yù)算編制的科學(xué)性和可操作性。我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算部門和執(zhí)行部門之間的信息共享與溝通交流，為跨年度預(yù)算的編制提供便利條件。

（二）重視科學(xué)合理的財(cái)政收支預(yù)測(cè)技術(shù)

準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)技術(shù)是跨年度預(yù)算平衡機(jī)制實(shí)現(xiàn)成功條件的基礎(chǔ)條件。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于跨年度預(yù)算的預(yù)測(cè)一直表現(xiàn)出極大地關(guān)注。通過(guò)財(cái)政部門以及聘請(qǐng)的專家顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)對(duì)收支影響因素進(jìn)行分析和評(píng)估，利用各種計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的模型，將各項(xiàng)收入和支出進(jìn)行匯總，最后確定出預(yù)算方案。近些年來(lái)，歐美國(guó)家普遍對(duì)財(cái)政可持續(xù)性和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)予以關(guān)注，在預(yù)測(cè)技術(shù)水平大大提高的基礎(chǔ)之上，相應(yīng)地延長(zhǎng)了經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的預(yù)測(cè)期。例如德國(guó)、挪威發(fā)布了到2050年、2060年的財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)報(bào)告，美國(guó)、英國(guó)對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)期延長(zhǎng)到50年、75年。[5]

（三）合理使用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金

實(shí)踐中需要準(zhǔn)確地編制跨年度預(yù)算，減少誤差的存在，對(duì)收支預(yù)測(cè)技術(shù)提出更高的要求，為了降低預(yù)測(cè)中的誤差帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，采用“逆周期”的政策往往更加有利。西方發(fā)達(dá)國(guó)家將預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金納入預(yù)算管理，通過(guò)財(cái)政部部門在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期降低投資規(guī)模，將當(dāng)年的財(cái)政盈余儲(chǔ)備起來(lái)，用于在經(jīng)濟(jì)低谷時(shí)期的赤字彌補(bǔ)。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金是建立跨年度預(yù)算平衡的資金基礎(chǔ)，有助于政府預(yù)算在各年度間統(tǒng)籌調(diào)度，為財(cái)政政策的逆經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)創(chuàng)造了可能。預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)資金能夠在一定程度上緩解財(cái)政壓力，并發(fā)揮規(guī)范超收收入的儲(chǔ)備作用。以這種方式來(lái)對(duì)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金進(jìn)行有效管理和使用，能夠最大程度上保證收入和支出達(dá)到平衡。

（四）建立完備的存量資金管理統(tǒng)計(jì)體系

一是全面摸清財(cái)政資金“底數(shù)”，重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)財(cái)政專戶資金數(shù)量，掌握完整的財(cái)政資金情況。二是全面摸清財(cái)政存量資金“底數(shù)”，從存量資金性質(zhì)、存放地點(diǎn)、級(jí)次、項(xiàng)目、形成時(shí)間等方面建立存量資金管理立體統(tǒng)計(jì)目標(biāo)，綜合清晰反映存量資金的結(jié)構(gòu)、分布、形成原因。三是建立存量資金跟蹤統(tǒng)計(jì)，清晰跟蹤反映盤活資金使用情況。四是規(guī)范盤活存量資金數(shù)據(jù)公開(kāi)，要求各級(jí)財(cái)政按月或按季將盤活存量資金數(shù)據(jù)向同級(jí)人大、審計(jì)公開(kāi)并逐級(jí)上報(bào)，形成良好的監(jiān)督體制。

（五）吸收民眾參與并監(jiān)督，提高預(yù)算透明度

在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制變革中，要循序漸進(jìn)引入?yún)⑴c式預(yù)算。參與式預(yù)算

是指公民直接參與預(yù)算決策，決議公共資源配置方式，進(jìn)而決定產(chǎn)出的預(yù)算管理方式。[6]當(dāng)公眾參與到政策過(guò)程中時(shí)，將更加使政策貼近民意，并且為了督促政府，強(qiáng)化在公眾內(nèi)心當(dāng)中的形象，吸收科學(xué)合理的政策建議，從而做出更客觀準(zhǔn)確的決策。通過(guò)普及預(yù)算知識(shí)等途徑，充分調(diào)動(dòng)公眾參與預(yù)算決策的積極性，公眾從政府制定決策的決定開(kāi)始，討論和決定公共支出項(xiàng)目的申報(bào)立項(xiàng)，到政府資源和財(cái)政資金的配置、以及到預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程參與，達(dá)到實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光財(cái)政、政府預(yù)算公開(kāi)和預(yù)算監(jiān)督的目的。[7]

四、結(jié)語(yǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)已經(jīng)逐步完成了從傳統(tǒng)年度預(yù)算向跨期平衡的轉(zhuǎn)化，期間的赤字年份遠(yuǎn)多于平衡年份以及2011年來(lái)迅速增長(zhǎng)的政府債務(wù)。如今，要求嚴(yán)格遵守年度預(yù)算平衡原則制定預(yù)算的觀念早已經(jīng)消失，即便對(duì)于地方預(yù)算更是如此。跨年度預(yù)算平衡機(jī)制將財(cái)政政策與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系分析從割裂轉(zhuǎn)向聯(lián)結(jié)，以此將傳統(tǒng)的財(cái)政健全目標(biāo)轉(zhuǎn)向功能財(cái)政領(lǐng)域?？缒甓阮A(yù)算作為對(duì)年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種調(diào)整與完善，在我國(guó)依然發(fā)揮著重要作用。從跨年度預(yù)算平衡的理念上看，一是實(shí)現(xiàn)了預(yù)算收入從強(qiáng)制約束性向展望預(yù)期性的轉(zhuǎn)變；二是強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理模式應(yīng)以收入為核心轉(zhuǎn)向以支出為核心，把預(yù)算審核的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到支出績(jī)效和政策落實(shí)方面，硬化支出預(yù)算約束；最后也是最為重要的是，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制使財(cái)政政策從傳統(tǒng)上遵從的謹(jǐn)慎財(cái)政原則轉(zhuǎn)換為全新的逆周期規(guī)則。在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制之下，地方政府只需要在三到五年的預(yù)算周期內(nèi)大體實(shí)現(xiàn)收支相等即可，而無(wú)需做到完全收支平衡。二者在更深層次上的包含關(guān)系，跨年度預(yù)算的第一年收支安排往作為年度預(yù)算的基本內(nèi)容，其后兩年完全建立在對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)基礎(chǔ)之上。在政策調(diào)整與年度滾動(dòng)之下，跨年度預(yù)算的內(nèi)容也在不斷地進(jìn)行調(diào)整。因此，年度預(yù)算的編制不能離開(kāi)跨年度預(yù)算，應(yīng)當(dāng)在其指導(dǎo)下編制并實(shí)施。