徐 穎

(南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)務(wù)處，江蘇 南京 210023)

一、引言

為了進(jìn)一步加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制權(quán)責(zé)以及風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)內(nèi)部控制信息化水平的提高，規(guī)范行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，2012年11月，財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào))，明確指出各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制，將單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入信息系統(tǒng)中，通過(guò)減少或避免人為操縱因素，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并保護(hù)信息安全。并于2015年12月發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》(財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào))，要求各行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部控制規(guī)范要求，通過(guò)建立內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制和完善內(nèi)部控制制度、提升內(nèi)部控制信息化的建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)單位層面和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制內(nèi)容的高質(zhì)和高效規(guī)劃、實(shí)施、評(píng)價(jià)與監(jiān)督。2016年，教育部制定了《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南(試行)》，明確了高校需要規(guī)范內(nèi)部控制體系的制定和執(zhí)行。財(cái)政部、教育部先后印發(fā)了相關(guān)通知，要求高校要加快內(nèi)部控制體系建設(shè)，在2020年達(dá)到工作制度化、制度流程化、流程信息化的目標(biāo)。

根據(jù)調(diào)研，部屬、省屬高校的內(nèi)控建設(shè)工作已于2016年啟動(dòng)，目前大多已經(jīng)完成了內(nèi)控體系的建設(shè)工作，進(jìn)入全面實(shí)施階段。但是，隨著高校教學(xué)科研層次的不斷提高和經(jīng)濟(jì)體量的不斷擴(kuò)大，對(duì)高校內(nèi)部控制信息化水平的要求也相應(yīng)提高。傳統(tǒng)思路下出現(xiàn)的問(wèn)題如何通過(guò)信息化手段來(lái)解決，以及如何提高信息化管理效率和監(jiān)督質(zhì)量，從而建立一套全面的內(nèi)部控制體系已成為當(dāng)前高校內(nèi)部控制研究的主要方向。在當(dāng)今信息化、智能化背景下，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)已成為加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的重要支撐和手段，在強(qiáng)化預(yù)算控制、固化業(yè)務(wù)流程、加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)控制、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行等方面具有重要意義。

二、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)概述

高校內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)的目的是減少人為操作，保護(hù)信息安全，從而將高校的內(nèi)部控制理論和觀念、相關(guān)業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部控制方法通過(guò)科學(xué)技術(shù)手段形成固定模式嵌入信息系統(tǒng)中。高校的信息化系統(tǒng)既要能夠滿足校內(nèi)各部門履行職能和相關(guān)人員履行崗位職責(zé)的需要，又要滿足高校上級(jí)部門及校外其他相關(guān)單位的需要。建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，第一步是要將高校層面、業(yè)務(wù)層面的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的相關(guān)流程進(jìn)行梳理，然后確定好各個(gè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，將決策、實(shí)施、監(jiān)督反饋機(jī)制融入各個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)中，最后是要明確并細(xì)化各崗位職責(zé)及分工，并將業(yè)務(wù)流程嵌入并固化進(jìn)各信息系統(tǒng)中，同時(shí)要使流程上的各個(gè)信息系統(tǒng)打通并共享數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)傳遞順暢、溝通更加有效的目的。

三、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)的重要性

(一)提高高校內(nèi)部控制管理的效率

通過(guò)內(nèi)部控制信息化建設(shè)使高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的辦理流程更加規(guī)范、明晰，師生辦理業(yè)務(wù)更加便捷，同時(shí)，信息化建設(shè)可完善相關(guān)制度，對(duì)薄弱環(huán)節(jié)強(qiáng)化管理，提高了高校內(nèi)部管理的質(zhì)量，降低和規(guī)避管理風(fēng)險(xiǎn)，也能有效減少腐敗和舞弊行為，積極做到從根本上遏制違紀(jì)違法現(xiàn)象。

(二)提升高校內(nèi)部控制管理的實(shí)效性

通常在實(shí)際業(yè)務(wù)中，如果內(nèi)部控制制度及相關(guān)工作流程缺失信息化技術(shù)支持，就很難保證制度得到有效的執(zhí)行，不利于內(nèi)部控制相關(guān)制度的具體實(shí)施。而通過(guò)信息化技術(shù)對(duì)執(zhí)行的全流程進(jìn)行掌控，即可實(shí)現(xiàn)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一、流程的固化，有效降低內(nèi)部控制執(zhí)行難度與風(fēng)險(xiǎn)，使高校內(nèi)部控制持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)行，減少了因執(zhí)行力較差、人為因素等主觀原因造成的不確定風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化內(nèi)部控制實(shí)施的可操作性。通過(guò)信息化建設(shè)可以加強(qiáng)校內(nèi)相關(guān)部門的聯(lián)系，同時(shí)相關(guān)部門的數(shù)據(jù)可以很好地整合并做到數(shù)據(jù)共享，有利于高校決策者根據(jù)數(shù)據(jù)做出正確的決策和判斷，管控更加到位和全面。

四、高校內(nèi)部控制信息化建設(shè)的現(xiàn)狀

筆者在工作中發(fā)現(xiàn)，高校內(nèi)部控制普遍存在“多頭管理”的現(xiàn)象，信息化建設(shè)不成體系，很多部門都有各自的業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，如財(cái)務(wù)系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等。這些業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)相對(duì)獨(dú)立，管理權(quán)分屬于相關(guān)的業(yè)務(wù)部門，缺乏統(tǒng)一的管理模式，且各業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)之間的兼容程度不高，這無(wú)疑增加了內(nèi)部控制系統(tǒng)統(tǒng)一建設(shè)的難度，也降低了高校內(nèi)部控制實(shí)施的有效性。筆者對(duì)高校內(nèi)部控制相關(guān)模塊的信息化現(xiàn)狀做了分析，總體來(lái)說(shuō)，目前高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)不夠健全，具體分為以下幾種情況。

(一)已有信息化管理系統(tǒng)的模塊存在分散化乃至碎片化問(wèn)題，無(wú)法有效統(tǒng)一和實(shí)現(xiàn)管理的系統(tǒng)性與規(guī)范化

1.“預(yù)算管理系統(tǒng)”基本用于預(yù)算申報(bào)時(shí)數(shù)據(jù)的填報(bào)，未能實(shí)現(xiàn)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)模塊接入，導(dǎo)致不能實(shí)時(shí)分析預(yù)算的執(zhí)行情況。

2.收支管理系統(tǒng)存在的問(wèn)題是功能相對(duì)單一、獨(dú)立，未與相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)接或預(yù)留數(shù)據(jù)接口。

3.資產(chǎn)管理系統(tǒng)存在的問(wèn)題是僅實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理登記功能，未與人事管理系統(tǒng)對(duì)接或者預(yù)留數(shù)據(jù)接口，無(wú)法在資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中獲得高校人員資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法保證人員資產(chǎn)配置情況合規(guī)性；未與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)對(duì)接或者預(yù)留數(shù)據(jù)接口，兩者之間無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息的互通互享，資產(chǎn)折舊信息無(wú)法及時(shí)更新，資產(chǎn)購(gòu)置是否符合預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法得到核對(duì)等，內(nèi)部控制不規(guī)范，加大了國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.科研管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)兩者之間相對(duì)獨(dú)立，科研經(jīng)費(fèi)使用情況相關(guān)數(shù)據(jù)人為導(dǎo)出導(dǎo)入財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理和財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出管理脫節(jié)，科研信息與財(cái)務(wù)信息未實(shí)現(xiàn)信息共享，可能導(dǎo)致審核不到位，科研經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)，超標(biāo)準(zhǔn)或超范圍列支，項(xiàng)目間調(diào)賬頻繁，與實(shí)際業(yè)務(wù)不符，歸口管理部門對(duì)科研項(xiàng)目全過(guò)程管控力度不夠，加大了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

(二)部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)缺少信息化管理系統(tǒng)的模塊

目前仍有部分高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)尚未實(shí)現(xiàn)信息化管理，常見的有工程項(xiàng)目管理和合同管理。

1.部分高校工程項(xiàng)目未實(shí)施信息化管理，未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目基本信息、初始設(shè)計(jì)與立項(xiàng)招標(biāo)等流程的信息化管理，無(wú)法為參建各方提供完整、準(zhǔn)確的歷史信息；在施工過(guò)程中涉及的進(jìn)度、質(zhì)量、費(fèi)用控制方面尚未實(shí)現(xiàn)信息化管理，即工程項(xiàng)目施工管理仍主要依靠工程管理人員的經(jīng)驗(yàn)和處理能力，受人為因素影響較大，無(wú)法有效保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量；未實(shí)現(xiàn)工程項(xiàng)目信息的及時(shí)采集，無(wú)法滿足項(xiàng)目管理信息量需求的急劇增長(zhǎng)，無(wú)法實(shí)時(shí)獲取相關(guān)人員項(xiàng)目管理活動(dòng)信息，不能及時(shí)對(duì)各管理環(huán)節(jié)進(jìn)行督促與檢查，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目管理工作質(zhì)量的促進(jìn)和提高；未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息共享與協(xié)同工作，無(wú)法保障項(xiàng)目參建各方間信息溝通效率等。

2.部分高校合同管理尚未實(shí)施信息化管理。合同的統(tǒng)一歸口管理、分類管理、預(yù)審流程、編號(hào)管理、臺(tái)賬管理尚處于人工處理狀態(tài)，未實(shí)現(xiàn)“部門協(xié)同、業(yè)務(wù)協(xié)同”的合同全生命周期管控模式，即未實(shí)現(xiàn)合同管理與合同前端的預(yù)算、采購(gòu)以及合同后端的履約、支付、過(guò)程管理等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的協(xié)同，部門間合同信息無(wú)法有效公開與共享，合同監(jiān)管效果差，影響合同執(zhí)行質(zhì)量。

(三)支出事前審批線下進(jìn)行，未實(shí)現(xiàn)線上流程的控制和跟蹤

支出事前審批線下進(jìn)行，審批通過(guò)后并不占用預(yù)算指標(biāo)，可能出現(xiàn)實(shí)際報(bào)銷時(shí)預(yù)算額度不夠；線上表單不能完全替代線下表單，申請(qǐng)人既要做線上申請(qǐng)，又需要填寫線下表單，操作步驟煩瑣；未實(shí)現(xiàn)線上流程控制、標(biāo)準(zhǔn)控制。整體層面上未實(shí)現(xiàn)線上流程的控制和跟蹤，業(yè)務(wù)流程審核審批環(huán)節(jié)尚未完全在系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)，若有未固化流程的事項(xiàng)，可能出現(xiàn)流程銜接不到位，出現(xiàn)管控漏洞。

(四)高校部門間存在信息孤島現(xiàn)象

高校部門間數(shù)據(jù)共享積極性不高，數(shù)據(jù)維護(hù)不及時(shí)、不到位，部分重要數(shù)據(jù)信息(如人事、學(xué)生管理、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等)未實(shí)時(shí)或及時(shí)共享，部分系統(tǒng)數(shù)據(jù)不完整，導(dǎo)致無(wú)法完全滿足重要業(yè)務(wù)模塊數(shù)據(jù)使用與交換的需要。由于校內(nèi)各信息系統(tǒng)間業(yè)務(wù)協(xié)同程度低，數(shù)據(jù)共享不充分，數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性無(wú)法保證，相關(guān)管理措施難以充分依賴信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，存在信息孤島的情況。

五、健全和完善高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)的建議

信息化背景下的高校內(nèi)部控制信息化體系建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要結(jié)合學(xué)?，F(xiàn)狀制定方案穩(wěn)步推進(jìn)。首先，要結(jié)合內(nèi)部控制和信息化建設(shè)現(xiàn)狀，根據(jù)實(shí)際制定最適合的建設(shè)方案，編制實(shí)施細(xì)則，盡可能地避免重復(fù)建設(shè)和減少資源浪費(fèi)。各高校可以從學(xué)校以及業(yè)務(wù)兩個(gè)層面，結(jié)合內(nèi)部控制的現(xiàn)狀，從學(xué)校管理和業(yè)務(wù)管理兩個(gè)層面開展信息化建設(shè)，具體應(yīng)遵循“分業(yè)務(wù)、分階段、整體規(guī)劃”原則，認(rèn)真分析現(xiàn)有的各業(yè)務(wù)系統(tǒng)。目前，高校能夠?qū)崿F(xiàn)信息化管理的業(yè)務(wù)主要包括預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、采購(gòu)管理、人事管理、工程項(xiàng)目管理、合同管理、科研項(xiàng)目管理、學(xué)生管理、資產(chǎn)管理等。可在此基礎(chǔ)上有效整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的“碎片化信息模塊”，打造一條互為關(guān)聯(lián)的“數(shù)據(jù)鏈”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)學(xué)校層面的內(nèi)部控制信息化。

根據(jù)高校內(nèi)部控制信息化的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，要進(jìn)一步健全和完善高校內(nèi)部控制信息化系統(tǒng)，可以有兩種方式供選擇。第一種方式是不考慮高?，F(xiàn)有的信息化管理系統(tǒng)模塊，重新建立一套包括所有模塊的內(nèi)部控制信息化管理系統(tǒng)。這是最理想的方式，理論上可以解決之前存在的所有問(wèn)題，但這需要比較大的投入，而且廢掉現(xiàn)在用的系統(tǒng)是嚴(yán)重的浪費(fèi)行為。第二種方式是在現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)基礎(chǔ)上進(jìn)行升級(jí)改造，完善現(xiàn)有系統(tǒng)，使其達(dá)到內(nèi)部控制信息化管理的要求。本研究支持第二種方式。下面就第二種方式提出初步的實(shí)施方案建議。

根據(jù)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的研究以及試點(diǎn)高校的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合高校的現(xiàn)實(shí)和實(shí)際管理需要，建議采用“整體規(guī)劃、分步實(shí)施”的方式，在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上分三階段實(shí)施。

1.第一階段:對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)信息化管理的業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)

按照內(nèi)部控制信息化管理的要求和統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)尚未實(shí)現(xiàn)信息化管理的業(yè)務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)建設(shè)，這主要包括工程管理和合同管理模塊；同時(shí)對(duì)已有的系統(tǒng)模塊自身存在的功能不全面、不完善的問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的修改和完善，使其達(dá)到單一模塊自身的管理需要。

2.第二階段:實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通

在所有模塊都有了單獨(dú)的信息化管理系統(tǒng)后，對(duì)所有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的功能進(jìn)行評(píng)估，如預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理、合同管理、科研項(xiàng)目管理、采購(gòu)管理、工程項(xiàng)目管理、資產(chǎn)管理等，理清各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，協(xié)調(diào)相關(guān)部門開展系統(tǒng)對(duì)接工作，實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的互融互通。

通過(guò)這一階段的信息化建設(shè)，打通預(yù)算系統(tǒng)、會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)、學(xué)生管理系統(tǒng)、采購(gòu)管理系統(tǒng)、人事管理系統(tǒng)、工程項(xiàng)目管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，減少重復(fù)工作、降低工作量、提高工作效率；實(shí)現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)同步，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、預(yù)算控制、監(jiān)管預(yù)警等管理信息的實(shí)時(shí)性和一致性，為管理層的決策提供支撐。

3.第三階段:建立全校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)大數(shù)據(jù)庫(kù)

在上述兩個(gè)階段完成后，建立全校數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，通過(guò)大數(shù)據(jù)挖掘，提供管理視圖和各種統(tǒng)計(jì)分析報(bào)表，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的整合和管理應(yīng)用，為管理決策提供支持，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，為實(shí)現(xiàn)高校的整體目標(biāo)發(fā)揮好內(nèi)部控制系統(tǒng)的作用。

六、結(jié)束語(yǔ)

信息時(shí)代背景下，信息化早已成為各行各業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的最強(qiáng)抓手。通過(guò)科學(xué)合理的信息化手段，能使高校內(nèi)部控制和信息系統(tǒng)有機(jī)緊密結(jié)合，形成一個(gè)高效運(yùn)轉(zhuǎn)的有機(jī)整體。這既可以提升高校內(nèi)部控制的水平和效率，促進(jìn)高校高質(zhì)量發(fā)展，也可以提升高校內(nèi)部控制管理的質(zhì)量和有效性。未來(lái)，希望高校在實(shí)踐業(yè)務(wù)中，將內(nèi)部控制和各項(xiàng)信息化建設(shè)更加全面地融合，打造更加科學(xué)高效的內(nèi)部控制信息化管理體系。