喬雅婷

(南京審計大學(xué)金審學(xué)院，江蘇 南京 210023)

一、問題的提出

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是黨和國家的重大決策部署，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出、實施，越來越多的資源、資金開始涌向農(nóng)村。農(nóng)村治理在國家治理體系中的重要地位越來越顯現(xiàn)，完善農(nóng)村治理體系的需求也越來越強烈。2017年10月，黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年1月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，2021年4月頒布《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，為農(nóng)村提供了更多的資金支持，為新農(nóng)村發(fā)展帶來了新機遇。2018年國家用于農(nóng)林水事務(wù)的財政支出達21085.59億元，較上年增長10.46%。其中地方政府用于農(nóng)林水事務(wù)的財政支出達20493.29億元，較上年增長11.50%。同時，2018年至2020年農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值年均增長率為8.06%，其中農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長率為7.32%①數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/.。然而我國農(nóng)村治理體系還有待完善，尚存在干部優(yōu)親厚友、違規(guī)挪用資金等問題[1]。村官腐敗現(xiàn)象屢見不鮮[2]。2017年12月中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站通報的當(dāng)月侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題共52起，其中涉及村干部的有36起，占比高達69.23%②數(shù)據(jù)來源:中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站，https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201710/t20171027_126373.html.；2018年違反中央八項規(guī)定精神的黨員干部中，超88%為鄉(xiāng)科級及以下③數(shù)據(jù)來源:中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，http://fanfu.people.com.cn/n1/2019/0121/c64371-30580092.html.。因此，完善農(nóng)村治理體系，改善農(nóng)村治理生態(tài)，已成為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略亟須解決的課題。

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是國家治理體系的有力工具。審計在國家治理體系中發(fā)揮著預(yù)防、揭示、抵御的“免疫系統(tǒng)”功能。審計應(yīng)國家治理需要而產(chǎn)生，隨國家治理需要而演變發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是實現(xiàn)現(xiàn)代化、共圓中國夢的新戰(zhàn)略、新舉措，是國家治理的新任務(wù)、新需要。審計監(jiān)督理應(yīng)為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而助力。而且農(nóng)村居民受教育水平普遍較低，對國家政策關(guān)注較少、理解較淺，難以發(fā)揮民主監(jiān)督的應(yīng)有力量；同時，農(nóng)村地區(qū)新聞媒體機構(gòu)較少，城鎮(zhèn)地區(qū)的媒體對農(nóng)村地區(qū)的民生、民情、時事難以及時全面掌握，所以農(nóng)村地區(qū)的輿論監(jiān)督力量亦有限。然而，農(nóng)村地區(qū)是民生一線、戰(zhàn)略重地，2020年鄉(xiāng)村人口50979萬人，占全國人口36.11%①數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局，http://www.stats.gov.cn/.。所以，農(nóng)村問題關(guān)系國計民生，不僅農(nóng)村治理體系有待完善，農(nóng)村監(jiān)督力量也有待加強。作為八大監(jiān)督力量之一的審計監(jiān)督，理應(yīng)強化監(jiān)督，彌補監(jiān)督空位。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國之大計、黨之大計。但當(dāng)前農(nóng)村治理體系有待完善，農(nóng)村監(jiān)督力量較弱。而審計作為完善國家治理體系的重要監(jiān)督力量，農(nóng)村監(jiān)督理應(yīng)加強，應(yīng)促進農(nóng)村治理體系完善，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)。

二、文獻綜述

圍繞“審計”與“鄉(xiāng)村”主題的研究文獻，主要關(guān)注審計在鄉(xiāng)村振興中的功能定位，并聚焦扶貧審計、政策落實審計、環(huán)境審計做了深入研究。

關(guān)于審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的功能定位。姚家寶[3]認為審計發(fā)揮著清障護航、政策推動、決策參考的作用；李濤和吳彧端[2]將國家審計的功能定位為免疫預(yù)警、糾偏修正、監(jiān)督問責(zé)；劉國城等[4]認為國家審計應(yīng)發(fā)揮好監(jiān)督、評價與服務(wù)的功能。

聚焦扶貧審計的研究。劉力云等[5]對扶貧審計發(fā)展歷程做了梳理。扶貧審計存在審計內(nèi)涵單一、審計監(jiān)督力量不足、審計定位偏差等問題[1]。應(yīng)聚焦脫貧攻堅政策落實情況、扶貧資金管理使用問題[6]，通過增強審計監(jiān)督合力、整合扶貧審計資源、創(chuàng)新扶貧審計方式[7]、強化聯(lián)動工作機制[8]，深化扶貧審計。

聚焦政策落實跟蹤審計與環(huán)境審計的研究。杜靜然和賽娜[9]對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下政策落實跟蹤審計面臨的問題與優(yōu)化路徑做了研究，指出要及時評價配套措施、深入挖掘問題原因、開展政策績效評價。何瑞鏵等[10]對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的環(huán)境審計的治理作用做了研究，指出環(huán)境審計既能提升鄉(xiāng)村治理能力，還能優(yōu)化鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、文化和社會環(huán)境。

綜上所述，已有文獻對審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中發(fā)揮的作用，如何優(yōu)化扶貧審計、政策落實審計、環(huán)境審計，更好服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做了細致研究。但是，較少有文獻基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角，聚焦農(nóng)村審計監(jiān)督體系，全面、系統(tǒng)研究農(nóng)村審計監(jiān)督體系尚存的問題與解決對策。

三、農(nóng)村審計監(jiān)督存在的問題

(一)農(nóng)村審計監(jiān)督主體缺位

《審計法》第二條規(guī)定，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機關(guān)。國家審計機關(guān)由審計署、省審計廳、市審計局、區(qū)(縣)審計局四級組成。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府未設(shè)立審計機關(guān)，按行政區(qū)域歸屬，其審計工作應(yīng)由區(qū)(縣)審計局負責(zé)。然而區(qū)(縣)審計局擁有的審計資源相對較少，農(nóng)村組織支配的公共資金、公共資源也相對較少，基于成本效益原則制定的審計計劃，對農(nóng)村組織監(jiān)督較弱、覆蓋面較窄，較難發(fā)揮審計監(jiān)督效力。同時，現(xiàn)行有關(guān)內(nèi)部審計的規(guī)章制度，也未強制要求鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級政府設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，故而內(nèi)部審計亦在農(nóng)村審計監(jiān)督體系中缺位。而社會審計需要經(jīng)過授權(quán)、委托，才可參與農(nóng)村審計監(jiān)督，不具有主動性，亦無法補位。整體來看，農(nóng)村審計監(jiān)督主體缺位、審計監(jiān)督力量明顯不足。

(二)農(nóng)村審計資源統(tǒng)籌欠佳

隨著國家審計的重要作用越來越顯現(xiàn)，承擔(dān)的審計任務(wù)與擁有的審計資源不相匹配，審計任務(wù)重而審計資源少。國家審計亟須統(tǒng)籌審計資源，提高審計資源利用效率，擴大審計監(jiān)督覆蓋面，更好發(fā)揮審計監(jiān)督效果。同時，我國農(nóng)村數(shù)量多、規(guī)模小、分布散，對農(nóng)村實施審計監(jiān)督需要大量的審計資源。如果審計資源統(tǒng)籌利用不佳，極易出現(xiàn)重復(fù)審計與審計空白。如某特派辦與地方審計機關(guān)對同一項扶貧資金重復(fù)審計，不同審計小組重復(fù)收集同一項目資料[1]。這既浪費有限的審計資源，又增重農(nóng)村工作人員負擔(dān)。同時，其他農(nóng)村又處于審計監(jiān)督盲區(qū)，影響審計監(jiān)督整體效果。

(三)農(nóng)村審計監(jiān)督內(nèi)容局限

麻雀雖小，五臟俱全。農(nóng)村雖地域范圍較小，但公共事務(wù)種類繁多，既涉及財政資金使用、政策措施落實、經(jīng)濟責(zé)任履行，還涉及自然資源資產(chǎn)、環(huán)境保護責(zé)任等。但當(dāng)前審計監(jiān)督主要關(guān)注財政資金的管理使用、政策措施落實的執(zhí)行情況，對村干部經(jīng)濟責(zé)任的監(jiān)督較弱[2]，對自然資源資產(chǎn)、環(huán)境保護責(zé)任履行情況的監(jiān)督較少。而對財政資金的管理使用審計中，如扶貧資金審計，主要關(guān)注扶貧資金的合規(guī)使用，卻較少關(guān)注扶貧資金使用的公平性、效益性、環(huán)境性[1]；對政策措施落實的執(zhí)行情況審計中，主要關(guān)注政策執(zhí)行中存在的問題，卻較少關(guān)注問題產(chǎn)生的原因和政策的執(zhí)行效果[9]。所以，當(dāng)前審計監(jiān)督的內(nèi)容既不全面也不深入。

(四)農(nóng)村審計問題研究不足

審計不僅具有發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題的功能，還具有預(yù)防與抵御功能。要想發(fā)揮好審計的預(yù)防功能，就不能僅實施事后審計，還要實施事前審計；而要想發(fā)揮好審計的抵御功能，就必須做好研究分析。不能僅停留在問題表面，要透過問題找緣由，透過現(xiàn)象看本質(zhì)。要從源頭上、制度上、機制上找原因、找短板、找缺陷，才能從源頭解決問題，杜絕屢審屢犯現(xiàn)象。然而筆者在梳理了審計署2018至2020年發(fā)布的有關(guān)鄉(xiāng)村振興政策落實的9份審計公告后發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村振興執(zhí)行審計僅揭示存在的問題，未分析問題產(chǎn)生的原因，也未提出建設(shè)性整改意見[9]。如審計署2020年第4號公告僅揭示了山西省和順縣等17個縣的農(nóng)村廁所改造任務(wù)未如期完工問題，未對工程延期的原因進行分析，也未提出整改意見。

四、強化農(nóng)村審計監(jiān)督的路徑

(一)確立國家審計主體監(jiān)督地位，整合內(nèi)部審計與社會審計監(jiān)督力量

國家審計的根本目標(biāo)是維護人民群眾的根本利益，為國家治理服務(wù)；內(nèi)部審計的根本目標(biāo)是幫助組織增加價值，為組織治理服務(wù)；社會審計的根本目標(biāo)是評價受托經(jīng)濟責(zé)任，降低信息不對稱，為市場治理服務(wù)。因此，國家審計理應(yīng)成為農(nóng)村審計的監(jiān)督主體，內(nèi)部審計可以按需履行農(nóng)村審計監(jiān)督職責(zé)，社會審計可以依據(jù)授權(quán)參與農(nóng)村審計監(jiān)督。

我國地域遼闊，鄉(xiāng)村遍布各地。各地鄉(xiāng)村的地理特征、自然環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展各異，地區(qū)文化、區(qū)位優(yōu)勢也不盡相同，所以各地鄉(xiāng)村振興落實舉措各有特色。有的發(fā)展旅游業(yè)，有的發(fā)展畜牧業(yè)，有的發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。但一定地域范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村地域差異較小，區(qū)位優(yōu)勢相近，具有許多共通性。而且鄉(xiāng)村經(jīng)濟規(guī)模相對較小，相比建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級審計機關(guān)，明確現(xiàn)有審計機關(guān)責(zé)任主體，更能發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。對于地理范圍小、地域差異小、區(qū)位優(yōu)勢相近的地區(qū)，可以以較高層級的地方審計機關(guān)為責(zé)任主體；對于地理范圍大、地域差異大、區(qū)位優(yōu)勢各異的地區(qū)，可以以較低層級的地方審計機關(guān)為責(zé)任主體。在審計責(zé)任主體專設(shè)農(nóng)村審計科室，配足審計人員，強化農(nóng)村審計監(jiān)督。對于經(jīng)濟體量較大、承擔(dān)重要項目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，國家審計機關(guān)可以指導(dǎo)其建立內(nèi)部審計部門或配備專職內(nèi)部審計人員，指導(dǎo)內(nèi)部審計部門(人員)開展內(nèi)部審計工作，利用其工作成果，形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督效果。對于社會審計擅長的領(lǐng)域或波動性增量業(yè)務(wù)，可以利用社會審計力量，考慮委托社會審計組織，參與農(nóng)村審計監(jiān)督。

(二)統(tǒng)籌各級審計機關(guān)、審計資源，發(fā)揮協(xié)同聯(lián)動與信息成果共享優(yōu)勢

國家審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，業(yè)務(wù)上以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。為提高農(nóng)村審計監(jiān)督效果，增強農(nóng)村審計監(jiān)督合力，要統(tǒng)籌利用好各級審計機關(guān)、審計資源。在計劃審計階段，一方面，下級審計機關(guān)應(yīng)及時上報農(nóng)村審計工作計劃，工作計劃中應(yīng)列明審計項目的內(nèi)容與對象。上級審計機關(guān)負責(zé)審核、指導(dǎo)下級審計機關(guān)的農(nóng)村審計計劃編制工作，對于下級審計機關(guān)農(nóng)村審計項目與上級審計機關(guān)重復(fù)的，可以指導(dǎo)下級審計機關(guān)調(diào)整農(nóng)村審計項目，或調(diào)整本級審計機關(guān)工作計劃，以避免重復(fù)審計，浪費審計資源。另一方面，上級審計機關(guān)可以統(tǒng)籌制定農(nóng)村審計項目計劃，交由下級審計機關(guān)實施。也可以從下級審計機關(guān)抽調(diào)審計人員，組成農(nóng)村專項審計小組，上下級審計機關(guān)協(xié)同聯(lián)動完成農(nóng)村審計工作。在實施審計階段，實施農(nóng)村審計項目組應(yīng)及時將審計工作階段性成果與各級審計機關(guān)共享，以便各級審計機關(guān)及時了解項目情況，必要時可調(diào)整工作計劃?？梢源罱ㄐ畔⒐蚕砥脚_，以便農(nóng)村審計項目組發(fā)布信息與各級審計機關(guān)查閱了解。尤其當(dāng)有的審計機關(guān)計劃實施的審計項目與農(nóng)村審計項目相關(guān)時，該共享信息可能將有助于節(jié)約審計資源，及時調(diào)整審計重點。在審計完成階段，農(nóng)村審計項目組應(yīng)及時在信息共享平臺發(fā)布審計報告，共享審計發(fā)現(xiàn)的問題、整改建議與問題整改進展。一方面，該審計項目組可以后續(xù)跟進整改情況；另一方面，若以后有其他審計項目對該農(nóng)村實施審計，可以對前期審計發(fā)現(xiàn)的問題、整改情況進行審計。這將有助于提高審計成果利用率、發(fā)現(xiàn)問題整改率，減少屢審屢犯現(xiàn)象，增強審計監(jiān)督效果。

(三)聚焦農(nóng)村資金審計主責(zé)主業(yè)，兼顧政策落實、經(jīng)濟環(huán)境責(zé)任履行

根據(jù)2006年修訂的審計法，國家審計應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及使用財政資金的基層組織實施審計監(jiān)督。審計內(nèi)容主要為財政財務(wù)收支審計。但是，隨著審計監(jiān)督重要作用的不斷顯現(xiàn)，國家審計承擔(dān)的職責(zé)越來越多。2021年5月國務(wù)院通過的審計法(修正草案)明確國家審計應(yīng)對管理、分配、使用公共資金、國有資源、國有資產(chǎn)的基層政府(組織)及負責(zé)人實施審計監(jiān)督。審計內(nèi)容拓展為財政財務(wù)收支審計、重大政策落實情況審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任審計、自然資源資產(chǎn)管理審計。審計對象范圍更大，審計內(nèi)容范圍更廣。

國家審計機關(guān)開展財政財務(wù)收支審計的時間最長，經(jīng)驗最豐富。對重大政策落實情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況、生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任、自然資源資產(chǎn)管理等實施審計的時間還較短。同時，現(xiàn)行審計人才培養(yǎng)體系側(cè)重財務(wù)知識培養(yǎng)，對宏觀經(jīng)濟、公共管理知識培養(yǎng)較弱，對生態(tài)環(huán)境、自然資源資產(chǎn)管理知識培養(yǎng)欠缺。所以，國家審計機關(guān)相較生態(tài)環(huán)境、自然資源等專業(yè)部門，在生態(tài)環(huán)境、自然資源等專業(yè)知識領(lǐng)域內(nèi)優(yōu)勢較弱。但是，國家審計機關(guān)在財務(wù)審計領(lǐng)域具有優(yōu)勢，國家審計人員具有過硬的財務(wù)審計能力與豐富的財務(wù)審計經(jīng)驗。而且資金流是一個組織運營的核心。因此，國家審計機關(guān)可以采用“1拖N”組織模式，聚焦農(nóng)村資金審計主責(zé)主業(yè)，利用自身優(yōu)勢特長，以資金鏈審計為切入點，對重大政策落實情況、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任、生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任、自然資源資產(chǎn)管理實施審計。

(四)強化審計人員研究分析能力，提升審計成果與整改建議運用效果

表象可反映一種本質(zhì)，一種本質(zhì)可有多種表象。審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題，可能僅僅是一種表象。如果就問題本身而談?wù)?，可能無法找到真正的“病因”。沒有從“病根”上解決，類似問題就可能一而再再而三地出現(xiàn)，即屢審屢犯。這既浪費審計資源，也不能達到審計效果。所以，亟須強化審計人員的研究分析能力，培養(yǎng)審計人員學(xué)會“順藤摸瓜”，從問題表象找到本質(zhì)緣由，進而提出有建設(shè)性、可操作性的審計整改建議。這既可提高審計建議采納率、審計成果利用率，也可避免屢審屢犯現(xiàn)象，達到發(fā)現(xiàn)一個問題，解決一類問題的審計效果。審計人員可以通過加強管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、鄉(xiāng)村治理等知識原理的學(xué)習(xí)，理解經(jīng)濟政策的作用機制、管理措施的影響路徑，扎實研究分析基礎(chǔ)；審計人員可以通過加強數(shù)據(jù)處理、分析等信息化知識的學(xué)習(xí)，掌握相關(guān)性分析、聚類分析等分析技巧，運用數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)問題，運用數(shù)據(jù)找到問題成因；審計人員可以通過學(xué)習(xí)優(yōu)秀審計項目經(jīng)驗，參與交流研討會，積極探討、集思廣益，培養(yǎng)問題分析思路，積累問題成因素材，掌握研究分析思路。同時，如果審計發(fā)現(xiàn)問題的成因牽涉其他政府部門(組織)的，審計機關(guān)可以會同其他政府部門(組織)研究討論，共同商定整改建議，提高整改建議的科學(xué)可行性。