陳新年　安淑新

一、南水北調中線工程核心水源區(qū)戰(zhàn)略地位及其巨大貢獻

南水北調工程是實現我國水資源優(yōu)化配置，解決北方地區(qū)水資源短缺，促進經濟社會可持續(xù)發(fā)展，保障和改善民生的國家重大戰(zhàn)略性工程，規(guī)劃區(qū)涉及人口4.38億人，分東線、中線和西線三條調水線路。

（一）南水北調中線工程保障了京津冀豫四省市居民飲水安全

南水北調中線工程的供水目標是為京津冀豫4個省市沿線20多座大中城市提供生活和生產用水，并兼顧沿線地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和農業(yè)用水。中線工程起點在丹江口水庫，2003年12月31日開工，2014年12月12日通水。通水后，從根本上改善了沿線地區(qū)居民飲水質量，京津冀豫四省市近6700萬人受益，遠期將超過1.2億以上北方居民受益。有效解決了北方一些地區(qū)地下水因自然原因造成的水質問題，如高氟水、苦咸水和其他含有對人體不利的有害物質的水源問題，干旱年份一些城市也不再出現“水荒”現象，為京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施提供了堅實的水資源支撐。據統(tǒng)計，南水北調中線工程通水六年來，截至2020年11月1日，丹江口水庫不間斷累計安全調水340億立方米，其中北京市受水55億立方米，北京市超七成自來水來自丹江口水庫。

（二）南水北調中線工程核心水源區(qū)為保障水質安全做出巨大貢獻

核心水源區(qū)包括湖北省十堰市三區(qū)一縣一市和河南省南陽市三縣一市。十堰市所轄三區(qū)四縣一市，均為南水北調中線工程水源區(qū)，其中，茅箭區(qū)、張灣區(qū)、鄖陽區(qū)，鄖西縣和丹江口市（含武當山特區(qū)）為核心水源區(qū)。丹江口水庫在十堰境內的水域面積占水庫水域總面積的60%，匯入丹江口水庫的12條主要支流中，有10條在十堰境內，其中，漢江流經十堰5個縣市區(qū)，占全庫年均匯入總量的90%，丹江口水庫在十堰境內的庫岸線長度占水庫庫岸線的76.4%。為確保水質安全，十堰市做出了艱苦卓絕的努力，在移民安置和水質保護等方面都做出了巨大貢獻。十堰市工程移民占移民總數的58.6%，共淹沒土地55.2萬畝，占總淹沒面積的57.7%。共關停企業(yè)561家，拆除網箱18.2萬只、庫汊圍網21.9萬畝，拒批企業(yè)和項目145個，永久性每年減少稅收22億元，因調水年均減少發(fā)電量8億度、收入1.73億元。同時十堰6個縣市區(qū)是國家級貧困縣，5個是深度貧困縣，地方財力弱，在財政狀況極度困難的情況下，十堰市累計投入大量資金進行生態(tài)修復和環(huán)境治理，確保水質安全達標。

二、生態(tài)補償機制運行情況及其成效

為確保實現南水北調中線工程戰(zhàn)略目標，保水質、強民生、促轉型，努力增強水源區(qū)自我發(fā)展能力，共同構建南北共建、互利雙贏的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新格局，國家高度重視中線工程水源區(qū)漢江流域生態(tài)環(huán)境保護工作，從規(guī)劃、政策、資金、項目等多方面給予了大力支持，包括國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付、中央預算內投資和對口協(xié)作支持等。這些政策措施對調水水量水質達標、水源區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善、經濟持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（一）生態(tài)補償機制運行情況

1、國家重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付和生態(tài)環(huán)境專項治理項目投資情況

國家通過中央財政轉移支付和生態(tài)保護治理項目投資進行生態(tài)補償。據十堰市初步統(tǒng)計，2019—2020年，重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付共計22.6392億元;生態(tài)保護和環(huán)境治理資金共計15.721億元，其中，大氣污染防治1896萬元，水污染防治7.7916億元、城市管網及污水處理補助9083萬元、土壤污染防治2952萬元，重點生態(tài)保護修復治理2.38億元、林業(yè)（草原）生態(tài)保護恢復4.1563億元。

2、對口協(xié)作支持情況

2013年5月，國務院正式批復《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)對口協(xié)作方案》（以下簡稱《方案》），推動北京市、天津市、河南省、湖北省和陜西省開展受援區(qū)和水源區(qū)之間的對口支援和互利合作。2014年5月，北京市出臺《北京市南水北調對口協(xié)作工作實施方案》，核心水源區(qū)湖北省十堰市與受水區(qū)北京市結對，主要發(fā)揮北京市資金、技術、人才、市場優(yōu)勢，通過直接投入協(xié)作資金、項目帶投資、人才幫扶、干部掛職等多種形式開展扶貧、生態(tài)修復、產業(yè)帶動等對口協(xié)作。截至2020年11月，北京市累計投入協(xié)作資金17.5億元，實施對口協(xié)作項目578個，總投資65億元。其中，落實扶貧項目98個，協(xié)作資金7.3億元，先后幫助20多個貧困村發(fā)展茶葉、食用菌等特色產業(yè)，輻射帶動貧困人口2萬多人。落實保水質項目74個，協(xié)作資金4.9億元，用于開展小流域綜合治理、生態(tài)修復和農村環(huán)境綜合整治。落實公共服務項目32個，協(xié)作資金2.34億元，支持建設學校、基礎設施等項目。落實合作交流項目379個，協(xié)作資金2.86億元。幾年來，京鄂互派掛職干部171人，培訓黨政干部、技術人才和致富帶頭人近萬人次，兩地80多所中小學校、4所高等院校、22家醫(yī)療衛(wèi)生單位結對共建。

（二）作用及成效

通過多元化補償機制，不僅促進了核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境改善，確保了南水北調水質達標，而且還促進了核心水源區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

水質常年穩(wěn)定保持在Ⅱ類及以上。水質持續(xù)改善，入選首批“中國好水”水源地，十堰市先后榮獲國家生態(tài)文明先行示范區(qū)、“美麗山水城市”、國家“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地和全國文明城市，保障了京津冀豫飲用水安全。

助力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。促進了核心水源區(qū)縣域經濟發(fā)展和脫貧攻堅，十堰市6個國家級貧困縣市區(qū)全部脫貧出列，城鎮(zhèn)、農村人均可支配收入分別增長1.9倍、2.2倍，農民獲得感明顯增強，群眾幸福指數不斷提升。

公共服務能力進一步提高。通過生態(tài)補償和對口協(xié)作，支持建設了一批學校、衛(wèi)生院、養(yǎng)老、基礎設施項目，公共服務能力明顯提高，部分地方存在的上學難、就醫(yī)難、出行難等民生問題有了較大改善。

資源要素聚集能力進一步增強。建立國際歐亞科學院中醫(yī)藥院士十堰工作站、中國針灸學會十堰專家工作站等10多家。先后有院士31人次、專家122人次到十堰開展對口協(xié)作，培訓“高精尖”人才500多名，解決各項技術難題438個，開發(fā)新產品75個、獲授權專利技術59項，十堰市聚集發(fā)展能力不斷增強。

帶動產業(yè)發(fā)展。結合水源區(qū)資源稟賦和生態(tài)功能區(qū)發(fā)展要求，支持水源區(qū)發(fā)展茶葉、食用菌、飲用水、黃酒等特色農產品精深加工產業(yè)，同時幫助水源區(qū)茶葉、魚產品、柑橘、黃酒、香菇、木耳、藥材等330多個特色優(yōu)質農產品進入北京市場，帶動了水源區(qū)相關產業(yè)發(fā)展，促進了水源區(qū)就業(yè)水平提高。

三、面臨的突出困難和問題

綜上所述，生態(tài)補償機制對保障水質、促進水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展仍面臨很大的困難，生態(tài)補償機制也存在一些問題。

事權和財力不匹配。水源區(qū)高質量發(fā)展和群眾安穩(wěn)致富面臨巨大挑戰(zhàn)和困難，減收和增支雙重壓力巨大，水源區(qū)特別是核心水源區(qū)因為承擔著國家重點生態(tài)功能區(qū)重任，保護水質、修復生態(tài)是其首要任務，在產業(yè)發(fā)展選擇上有很多限制，城鄉(xiāng)居民就業(yè)機會也會相對較少，自我發(fā)展能力和財力都會受到很大影響，民生保障和公共服務能力較弱，城市發(fā)展緩慢，以城帶鄉(xiāng)發(fā)展能力不強。2019年十堰市常住人口340萬，處于人口凈流出的狀態(tài)，城市化率55%，低于全國平均水平，所轄鄖西縣、竹溪縣、竹山縣、房縣四縣的城鎮(zhèn)化率都不到40%，城市化任重道遠，脫貧后防返貧任務也很重。這幾年的實踐證明，靠地方財力和現有生態(tài)補償力度尚不足以支撐水源區(qū)特別是核心水源區(qū)可持續(xù)發(fā)展和現代化需要，反過來對生態(tài)系統(tǒng)和穩(wěn)定性也會產生不利影響。

相關部門和單位對口協(xié)作進展緩慢。按照國務院2013年印發(fā)的《方案》，受水區(qū)與水源區(qū)的對口協(xié)作是全方位的對口協(xié)作，支援十堰市的是北京市和有關部門及單位。但是對口協(xié)作工作啟動以來，協(xié)作工作僅限于北京市與十堰市和神農架林區(qū)的對口協(xié)作，其他部門及單位對口協(xié)作沒有實質性進展。

市場化生態(tài)補償滯后。目前生態(tài)補償是政府主導政府投入國家補償為主，渠道單一，市場化投入機制尚未形成，社會資本投入生態(tài)保護修復的意愿不強。對口協(xié)作過程中企業(yè)的市場主體作用尚沒有充分發(fā)揮，企業(yè)合作項目落地成效尚不突出，資金的引導、杠桿作用尚沒有充分發(fā)揮，社會資本、企業(yè)投資占比還很小。

四、進一步完善生態(tài)補償機制的政策建議

為推動核心水源區(qū)高質量發(fā)展，確保南水北調水質長期穩(wěn)定達標，“一庫凈水永續(xù)北送”，應進一步完善多元化生態(tài)補償機制，持續(xù)加大核心水源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護、山水林田湖草綜合治理的政策性投入，促進核心水源區(qū)產業(yè)轉型和增強自我發(fā)展能力。

事權與支出劃為國家責任。按照《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）中，關于“要逐步將國防、外交、國家安全、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權”的精神，建議將核心水源區(qū)生態(tài)保護支出責任上劃為國家事權與支出責任，持續(xù)加大對核心水源區(qū)轉移支付力度，加強監(jiān)督考核。

建立“誰受益誰補償”生態(tài)補償機制。尊重市場規(guī)律，按照市場原則，誰受益誰補償，利益共享，水源區(qū)可直接享受調水效益或防洪效益，建議受水區(qū)地方政府按符合水環(huán)境質量要求的調水量，向水源區(qū)繳納生態(tài)保護補償金，專項用于水資源調出地區(qū)及上游地區(qū)流域生態(tài)保護和建設。

健全全方位對口協(xié)作機制。深入推進受水地區(qū)和水源地、國家部委和水源地之間的對口協(xié)作，拓寬深化對口協(xié)作領域和主體，豐富對口協(xié)作的手段，建立約束和監(jiān)督機制，確保對口協(xié)作全方位推進，真正把核心水源區(qū)建成國家水源保護與高質量發(fā)展示范區(qū)、生態(tài)文明建設試驗區(qū)、中西部地區(qū)綠色發(fā)展先行區(qū)。

建立核心水源區(qū)生態(tài)保護專項基金。中央財政轉移支付是一般意義的補償，核心水源區(qū)作為國家生態(tài)功能區(qū)重點，其承載的責任和付出的努力遠非其他功能區(qū)可比，建議中央在對核心水源區(qū)給予轉移支付的基礎上，按一期工程常年實際調水量計提專項費用作為基數，建立核心水源區(qū)生態(tài)保護專項基金，重點用于核心水源區(qū)水質保護、移民安穩(wěn)致富和經濟社會發(fā)展，體現核心水源區(qū)的“特殊性”。

吸引社會資本積極參與核心水源區(qū)生態(tài)保護和發(fā)展。通過體制機制創(chuàng)新和政策引導，鼓勵支持全社會力量廣泛參與水源區(qū)生態(tài)產業(yè)化和產業(yè)生態(tài)化發(fā)展，吸引人才、資金、技術等各種要素資源向水源區(qū)集聚配置。緊緊抓住數字技術強勢崛起的戰(zhàn)略機遇，充分利用和挖掘核心水源區(qū)生態(tài)稀缺優(yōu)勢和豐富獨特的旅游資源、有機農產品資源等多方面的優(yōu)勢，以數字技術賦能，強鏈、補鏈、延鏈，培育產業(yè)新優(yōu)勢，形成互利互惠、合作共贏的市場化生態(tài)補償機制。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經濟所）