陳 梅，張夢皙，石智雷

（1A.中南財經(jīng)政法大學(xué) 統(tǒng)計與數(shù)學(xué)學(xué)院，湖北 武漢 430073；2.廈門大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，福建 廈門 361005；1B.中南財經(jīng)政法大學(xué) 人口與健康研究中心，湖北 武漢 430073）

一、引言

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和人們文化觀念的轉(zhuǎn)變，在過去一段時期，世界上大部分國家（地區(qū)）的生育率都出現(xiàn)過明顯的下降現(xiàn)象，尤其是發(fā)達國家（地區(qū)）已經(jīng)進入持續(xù)低生育水平階段。根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2018 年共有96 個國家（地區(qū)）總和生育率低于更替水平①統(tǒng)計國家（地區(qū)）總數(shù)為200個。，處于很低生育水平的國家（地區(qū)）27 個，10 個國家（地區(qū)）處于超低生育水平②國際社會公認的維持人口正常替代水平的生育率為2.1，低于2.1 的生育率稱為低生育率，低于1.5 的生育率稱為很低生育率，1.3以下的生育率稱為超低生育率。。回顧世界各地區(qū)生育率下降的歷程發(fā)現(xiàn)全球生育率下降呈現(xiàn)快速擴散趨勢。從地域上看，大體為從歐洲和北美洲向其他地區(qū)擴散；從國家上看，整體為從高收入國家（地區(qū)）向中等收入國家（地區(qū)）擴散。

1964年以來世界平均生育率持續(xù)走低，從5.06 下降到2018 年的2.41（見圖1）。據(jù)預(yù)測，到2030 年全球大約2/3 的人口生活的國家（地區(qū)）總和生育率將低于2.1 的更替水平。中國的總和生育率在1965 年處于最高水平6.395，伴隨著計劃生育政策的提出和實施，到1982年降低到了2.54，之后又出現(xiàn)小幅度的上升趨勢，這可能與計劃生育政策在農(nóng)村執(zhí)行情況較差以及1984 年農(nóng)村大部分地區(qū)開始實行的“一孩半”政策有關(guān)。1986年總和生育率上升到2.666之后又呈現(xiàn)下降趨勢，在1999年達到最低點1.595，隨后處于穩(wěn)定階段，保持在1.5 左右的水平。2013 年和2015 年我國分別提出了“單獨二孩”和“全面二孩”政策，總和生育率從2013年開始回升到1.6左右的水平，但是總體效果并沒有達到預(yù)期。

圖1 1960-2018年世界及中國總和生育率演變

國際上一些發(fā)達國家（地區(qū)）和部分發(fā)展中國家（地區(qū)）都曾先后經(jīng)歷了低生育率問題并采取過一系列應(yīng)對政策，這對提高我國的生育率具有一定的借鑒意義。其中歐美等發(fā)達國家（地區(qū)）在較早時期就已經(jīng)開始出臺生育支持政策，有學(xué)者進行了經(jīng)驗和理論總結(jié)，可為我國提供較好的借鑒。同時，由于生育率與一國（地區(qū)）的文化背景和經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，亞洲發(fā)達國家（地區(qū)）和發(fā)展中國家（地區(qū)）如日本、韓國和俄羅斯在近些年采取的生育支持政策也對我國具有一定的啟示。本文對上述地區(qū)中部分國家的生育支持政策進行梳理，根據(jù)其總和生育率的變動趨勢探究出有效應(yīng)對生育率下降問題的生育支持政策，通過總結(jié)其他國家的經(jīng)驗并結(jié)合我國實際情況提出幾點應(yīng)對政策，為構(gòu)建和完善我國的生育支持政策體系提供借鑒。

二、生育支持的理論研究

1.生育支持的新家庭經(jīng)濟學(xué)理論

新家庭經(jīng)濟學(xué)理論認為是否再生育一個孩子將取決于生育的邊際成本或影子價格。生育孩子的邊際成本主要包括三個部分：第一，包括食物、衣服和住房的直接成本；第二，包括通常被稱為生育機會成本的因素，即當(dāng)父母（通常是母親）退出勞動力市場并照顧孩子時，工作收入的損失；第三，包括母親離開勞動力市場后人力資本投資的損失（或增長不足）。［1］后兩部分通常被稱為生育的間接成本，其規(guī)模將取決于母親沒有退出勞動力市場時收入和人力資本的預(yù)期回報水平。

Andersen等對新家庭經(jīng)濟學(xué)做了拓展，他們認為生育津貼（對有孩子家庭的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付）可以通過改變生育和育兒假的直接成本來影響人們的生育決策。［2］首先，無論母親是否有工作，生育津貼都將降低家庭的生育成本。如果母親沒有工作，她們可以在沒有任何機會成本的情況下照護孩子。如果母親有工作，同樣可以獲得生育補貼。這時，即使是送到托育機構(gòu)或者請人照護，這個費用也相當(dāng)于免費的?？梢?，生育津貼會增加家庭現(xiàn)有的可支配收入，從而在家庭中產(chǎn)生凈收入效應(yīng)。

其次，生育津貼可以降低母親臨時離開勞動力市場照顧兒童所形成的間接生育成本。生育補貼金對母親因生育帶來的收入損失提供補償，從而降低了她們生育的機會成本。也可以理解為嬰兒照護的現(xiàn)金補貼（cash-for-care CFC）可以降低生育的影子價格。因此在其他條件相同的情況下，符合領(lǐng)取福利條件的母親所生子女的數(shù)量將增加。嬰兒照護的現(xiàn)金補貼是對所有有孩子家庭提供的，根據(jù)新生嬰兒數(shù)量來結(jié)算。那么，相對而言，這項福利會使兼職母親損失的收入得到更大的補償，或許會使她們生育意愿更強。

除了對勞動力市場的依戀之外，母親的受教育程度也可能影響她的間接生育成本。一般來說，母親對自身人力資本的投資以及這項投資的預(yù)期回報，就是她的間接生育成本或者影子價格。與受教育程度較低的母親相比，受教育程度較高的母親對補貼的反應(yīng)將不那么強烈。同樣的生育津貼對文化程度越低的母親的生育激勵更大。

2.最優(yōu)的育兒補貼理論

隨著女性逐漸脫離家庭步入勞動力市場，各國政府也日益關(guān)注與家庭和勞動力市場相關(guān)的生育支持策略。Christine 和Pavoni 建立了一個靈活的育兒補貼理論模型。［3］該模型考慮了勞動力市場參與的異質(zhì)成本，認為以負邊際所得稅率的形式補貼低收入者是最優(yōu)的。不同的母親在勞動力市場生產(chǎn)力方面有所不同，但在正規(guī)兒童保育方面卻面臨同樣的每小時費用①在美國主要有兩類生育支持政策，一是育兒補貼政策，二是與育兒相關(guān)的稅收減免政策。美國的育兒補貼政策要求個人必須有工作，育兒補貼率隨收入水平增加而降低；有6歲以下兒童的母親，在年收入低于$15 000時，邊際所得稅為負值。。首先，作者考察無政府角色時，自由競爭狀態(tài)下的均衡結(jié)果，即生產(chǎn)率水平高的母親專門在勞動力市場就業(yè)，生產(chǎn)率低的母親專門提供家庭育兒照料。其次，考察政府能夠?qū)κ袌鍪┘佑绊懬闆r下的最優(yōu)育兒政策的設(shè)計，作者將政府的政策目標(biāo)定為最大化社會的福利函數(shù)。當(dāng)無工作個體家庭照料的成本高于購買正規(guī)照料的價格時，個體會同時購買照料服務(wù)和提供家庭照料，直至照料成本等于正規(guī)照料價格；當(dāng)家庭照料成本小于正規(guī)照料服務(wù)的價格時，個體只使用家庭照料，且此時所有無工作個體的分配狀況均為提供1個單位的家庭照料。參與勞動力市場的低生產(chǎn)率的個體由于工資水平低于正規(guī)照料服務(wù)的價格，因此，其分配原則是先提供家庭照料，有額外的精力（或時間）時才用于勞動力的供給。生產(chǎn)率水平低的個體所提供的家庭照料水平更高。

該理論認為育兒補貼率應(yīng)該隨收入水平的變化而改變。最優(yōu)的生育補貼表現(xiàn)為對家庭所使用的正規(guī)育兒服務(wù)加以補貼，對低收入家庭的育兒補貼金額應(yīng)該更高。最優(yōu)補貼政策另一顯著的特點就是補貼隨收入的變化有一個拐點（Kink point），當(dāng)個體的育兒支出低于該點時會收到正的補貼；當(dāng)個體的育兒支出高于該點則會面臨非正的補貼（Non-positive subsidy）。盡管育兒補貼激勵了更高的工作參與度，但浮動變化模式可能會對勞動力供應(yīng)產(chǎn)生抑制作用，尤其對低收入者參與勞動力市場的激勵水平更低。為了抵消這類抑制因素，邊際勞動所得稅的稅率低于勞動者平均稅率②勞動者平均稅率：指的是雇主實際負擔(dān)的勞動力成本和雇員實際稅后工薪所得（含政府福利項目取得的現(xiàn)金收益）之間的差額，是各國政府利用稅收手段占有雇員收入的手段。。

3.生育決策的夫妻議價理論

現(xiàn)有的生育選擇理論文獻大多依賴于單一的家庭決策模型。在一元模型中，假定整個家庭都存在一個共同的目標(biāo)函數(shù)，因此伙伴之間不存在利益沖突，也沒有分歧的余地。但是現(xiàn)實中在低生育率國家，女性比男性更可能反對生另一個孩子。Doepke 和Kindermann 構(gòu)建了一個具有多生育期的動態(tài)模型，該模型區(qū)分生育時間上的分歧和生育數(shù)量的分歧，并且將一個豐富的定量模型與低生育率國家的數(shù)據(jù)相匹配，以便進行政策評估。［4］

該理論認為父母之間的托兒負擔(dān)分配是生育率的一個關(guān)鍵決定因素。在一段特定關(guān)系中，女性和男性對家庭決策（包括生育和消費分配）有各自的偏好。為了生育，協(xié)議是必不可少的，夫妻雙方將面臨生育孩子帶來的負擔(dān)。在均衡狀態(tài)下，雙方在生孩子上的分歧是可能存在的，因為雙方在生孩子的問題上對另一方的補償能力有限。相反，家庭內(nèi)部的資源分配是通過合作納什議價和特定時期的外部選擇來確定的，這些外部選擇是由一個持續(xù)關(guān)系中的非合作狀態(tài)按照Lundberg和Pollak 的分離領(lǐng)域議價模型給出的。［5］這對生育率很重要，因為生孩子會影響未來的外部選擇。特別是，如果在非合作分配中，一方將承擔(dān)大部分的托兒負擔(dān)，那么如果要生孩子，這一方將失去未來的議價能力，因此可能不太愿意生孩子。

該理論提出了一個新的決定一個國家（地區(qū)）平均生育率的因素，即父母之間的托兒負擔(dān)的分配。如果一方承擔(dān)了大部分的負擔(dān)，我們預(yù)期將觀察到生育意愿的不平衡分布，即使生育得到了全面的高補貼，生育率也可能很低。這一設(shè)置的關(guān)鍵創(chuàng)新含義是不僅兒童的總體成本和收益對生育率有影響，而且家庭內(nèi)部成本和收益的分配也很重要。具體來說，在一個撫養(yǎng)孩子的負擔(dān)主要由母親承擔(dān)的社會中，婦女比男子更有可能不同意再生一個孩子，而且與一個生育成本和福利分配更為公平的社會相比，生育率將更低。

該理論認為如果旨在提高生育率的政策針對更可能不同意生育另一個孩子的性別群體將更加有效。專門為母親減輕托兒負擔(dān)的政策（例如，通過提供公共托育，替代以前主要由母親承擔(dān)的時間成本）的效力遠高于為生育提供一般補貼的政策。這主要是因為母親比父親更可能反對生育另一個孩子。分析樣本中生育率相對較高、接近更替水平的國家（法國、比利時和挪威）已經(jīng)制定了此類政策。對生育給予高額補貼但針對性不強的其他國家（如德國）的生育率要低得多。

三、國外生育支持政策及實施效果

國外其他國家（地區(qū)）在應(yīng)對生育率持續(xù)下降的問題上采取了多種形式的生育支持政策，如稅收減免、現(xiàn)金補貼、帶薪產(chǎn)假、育兒假等，以下將低生育率國家（地區(qū)）按收入水平、地理位置分為四種類別，選取部分國家（地區(qū)）根據(jù)其總和生育率的變動梳理出有效應(yīng)對生育率下降問題的生育支持政策。

1.歐洲發(fā)達國家生育支持政策及效果

瑞典、法國、英國、挪威和德國五個歐洲發(fā)達國家在提高生育率方面采取了一系列措施并取得了部分成效，但在2009年左右進入新一輪的生育率下降期。五個國家的總和生育率變化如圖2所示。

圖2 1960-2018年歐洲五個國家總和生育率演變

從圖2 可以看出瑞典的總和生育率波動較大，在1983-1990 年和1999-2010 年兩個時間段內(nèi)呈現(xiàn)明顯的上升趨勢。1983-1990 年總和生育率從1.61 上升到2.13，這歸因于20 世紀60 年代后期到80年代政府采取的一系列生育支持政策：20世紀60年代后期，兒童保育措施從非全日制擴展到全日制，此外，兒童保育得到了大量補貼，父母支付的費用僅占全部費用的10%～20%；1974年帶薪產(chǎn)假改為帶薪育兒假，津貼提高到產(chǎn)前收入的90%，沒有得到津貼的家庭可以得到較低的統(tǒng)一稅率；1982 年為三孩及更高孩次提供了更高的兒童津貼金額；1985 年推出“速度獎勵”政策，政策規(guī)定在一孩出生后的30 個月內(nèi)，如果父母又生育了第二個孩子，則可以獲得與生育一孩時同樣多的育兒津貼。Bj?rklund 對瑞典從20 世紀60 年代中期到1980 年左右實施的向有子女的家庭提供財政和實物支持的政策效果進行了評估，并將其與政策實施程度不如瑞典的鄰國進行了比較，結(jié)果表明該政策的實施提高了生育水平，縮短了生育間隔，引起了生育周期的波動。［6］1999-2010年總和生育率從1.5上升到1.98，這與1995年后采取的生育支持政策有關(guān)。政府采取的政策主要有：1995 年“父親月”改革規(guī)定了父親專屬育兒假，長度為1 個月，2002 年和2016 年分別延長至2 個月和3 個月；2008 年對于有1-3 歲孩子的家庭，如果孩子沒有參與政府補貼的日托服務(wù)，則可以領(lǐng)取兒童撫養(yǎng)津貼；不斷提高對兒童保育的補貼。Olah 與Bernhardt對瑞典的生育率波動進行分析，發(fā)現(xiàn)基于社會群體平等和性別平等原則的家庭政策在保持生育率相對較高方面發(fā)揮了重要作用。［7］

法國的總和生育率曲線較為平緩，只有1994-2010 年呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，但總體維持在較高水平，2018年為1.88。20世紀80年代前后政府采取了一系列激勵生育的措施：1978年政府針對低收入家庭提供5 項補助，領(lǐng)取條件為家中有3 個以上孩子或者是有1 個年齡在3 歲以下的孩子，為了幫助多子女家庭，家庭補助的金額在1979年和1980年分別進一步增加；1985年家庭補助的補助范圍進一步擴大，補助對象為有至少2 個18 歲以下孩子的家庭；1998 年政府開始對3 歲以下孩子的家庭照料提供補貼。這些措施可能促進了1994年后總和生育率的穩(wěn)步提升，另外，法國家庭政策的一個突出特點是對多生育家庭提供系統(tǒng)的支持，這些支持措施是使總和生育率維持在較高水平的重要因素。Toulemon 等認為法國較高的生育率可以用二戰(zhàn)后實行的，并在20 世紀80 年代進行了調(diào)整以適應(yīng)女性進入勞動力市場的積極家庭政策來部分解釋。［8］Pailhe 和Solaz 利用法國的數(shù)據(jù)證實了與國家慷慨的失業(yè)保險制度有關(guān)的家庭支持政策和雙子家庭規(guī)范對于維持較高的生育率起到了重要作用。［9］

英國的總和生育率在經(jīng)歷了1964年后一段時期的下降之后，1977-1980年從1.69上升到1.9，這部分歸因于20 世紀70 年代后政府規(guī)定的父母雙方都可以享有的帶薪產(chǎn)假制度。但是短期上升之后，便進入持續(xù)下降階段。到2002年總和生育率下降到1.63。2002-2012年總和生育率從1.63提升到1.92，并保持在較高的水平，這與20 世紀90 年代后期以來政府采取的一系列生育支持政策有關(guān)。具體包括：1997 年為了幫助低收入家庭解決與兒童保育服務(wù)費相關(guān)的問題，政府增加了在此方面的資金和貸款項目；1998 年針對14 歲以下孩子，政府又發(fā)起了“國家兒童照管戰(zhàn)略”，目的是提高兒童接受的照管服務(wù)質(zhì)量；1999 年針對有5 歲以下孩子的家庭實行了親子假政策，父母共享有13 周的假期；2000 年根據(jù)《生育保護公約》，女性可以享有共52 周的產(chǎn)假，其中的12.8 周可以獲得產(chǎn)假津貼；2006年52周的產(chǎn)假中可以獲得產(chǎn)假津貼的時間調(diào)整為26周，從2006年4月開始，3-4歲兒童每周獲得免費保育的時間也有所延長；2007年帶薪產(chǎn)假延長至39周，父親也可以休2周的帶薪陪產(chǎn)假，同時對未能享受帶薪產(chǎn)假的孕產(chǎn)婦提供“孕期補貼”，每周平均工資低于30英鎊的孕產(chǎn)婦可以申領(lǐng)，針對特定低收入家庭還提供了額外的“確保生育補助金”，貧困家庭可以在第一次生育時申請，共500 英鎊；2007年8月起，父親的休假期也進一步延長到9個月，其中的3個月可以獲得休假津貼；2010年開始，對于母親產(chǎn)后回歸工作的家庭，政府進一步延長了父親陪產(chǎn)假，共20周。Sigle-Rushton認為英國在21 世紀前后打破了對工作和家庭問題采取市場導(dǎo)向和自由放任的做法，進而針對有子女的家庭推出一系列新的社會和經(jīng)濟支持政策的行為可能會提高低收入家庭的生育率。［10］Brewer等研究了英國1999 年增加50%的人均兒童支出的福利改革對生育率的影響，他們利用改革針對低收入家庭的事實研究發(fā)現(xiàn)單身女性的生育率沒有增加，但已婚女性的生育率約增加15%。［11］

挪威的總和生育率總體比較穩(wěn)定，1984-1990年和2002-2009年兩個時期出現(xiàn)小幅度上升趨勢。1984-1990 年總和生育率從1.66 上升到1.93，這可能與延長產(chǎn)假和提高生育津貼制度有關(guān)。2002-2009 年總和生育率從1.75 提升到1.98，這歸因于自1998 年開始政府采取的一些生育激勵政策。1998 年推出了托育現(xiàn)金津貼，向有1-3 歲子女的夫婦提供免稅現(xiàn)金轉(zhuǎn)移；2002 年未能領(lǐng)取產(chǎn)假津貼的婦女將獲得總額為32 138 挪威克朗（約3 900 歐元）的一次性補助金；［12］2004 年一項關(guān)于最高收費的新規(guī)定生效，從2006年1月起將普通全日制學(xué)校每月的家長費用逐步減少到448美元或280歐元。［13］Rindfuss 等利用挪威的注冊數(shù)據(jù)和固定效應(yīng)模型，發(fā)現(xiàn)有效日托服務(wù)對首次生育有很強的積極影響。［14］Lappeg?rd使用1995-2004年期間的行政登記數(shù)據(jù)討論了挪威的家庭政策（育兒假、兒童保育和兒童保育現(xiàn)金福利）與生育率之間的關(guān)系。分析表明在一胎夫婦和兩胎夫婦中，工作-家庭平衡和生育選擇的模式各不相同。育兒假政策對二次生育影響最大，特別是如果育兒假也由父親休的話。兒童保育現(xiàn)金福利的引入對三次生育影響最大。這意味著促進父親參與兒童保育和性別平等的政策與二次生育正相關(guān)，而給予更廣泛家庭支持的政策與三次生育正相關(guān)。［13］

雖然德國的總和生育率相較于其他國家一直維持在較低水平，但是在1984-1988年、1994-2000年和2006-2018 年三個時間段出現(xiàn)了上升趨勢。1984-1988 年總和生育率從1.29 上升到1.46，這歸因于養(yǎng)育津貼制度的推出：1986 年父母一方?jīng)]有工作或是每周工作在30 個小時內(nèi)的新生兒家庭可以申請每月600馬克、共10個月的養(yǎng)育津貼；1988年養(yǎng)育津貼領(lǐng)取時間延長為1年。1994-2000年總和生育率從1.24 提高到1.38，這可能與1998 年養(yǎng)育津貼的領(lǐng)取時間進一步延長為2 年有關(guān)。2006-2018 年總和生育率呈現(xiàn)明顯的上升趨勢，歸因于德國2006 年以來采取的一系列生育激勵政策，包括：2006 年12 月推出了《聯(lián)邦父母津貼和父母養(yǎng)育假法》，并創(chuàng)設(shè)了鼓勵父母雙方共同領(lǐng)取的“父母津貼”；為了幫助父母更快地回歸工作，減輕看護負擔(dān)，德國立法規(guī)定將最低托育年齡從3 周歲調(diào)整為1周歲，同時又出臺了“日托擴建法”來保證幼兒的托育需求，根據(jù)規(guī)定，擴建目標(biāo)為要在原有的基礎(chǔ)上可再為23 萬名幼兒提供日托服務(wù)，并且擴建必須在2010 年10 月前完成。2005-2018 年間在援助各州擴建日托機構(gòu)方面，政府共支出了32.8億歐元；2015年在“父母津貼”的基礎(chǔ)上進一步推出“父母津貼+”計劃，該計劃增加了父母領(lǐng)取津貼時間組合的靈活性。這些政策的實施對總和生育率的明顯提升起到了至關(guān)重要的作用。

2.美國和澳大利亞生育支持政策及效果

美國和澳大利亞的總和生育率曲線總體相近，在生育支持政策方面，美國雖然沒有出臺專門的激勵生育措施，但具有完善的社會保障制度，澳大利亞政府則采取了一系列政策鼓勵生育，兩國的總和生育率曲線變化如圖3所示。

圖3 1960-2018年美國和澳大利亞總和生育率演變

從圖3 可以看出，美國的總和生育率在1976 年下降到1.738 之后又緩慢地提升，在1988-2010年間穩(wěn)定在2.0左右的水平，近年來又出現(xiàn)下滑，2018 年下降到1.73。在促進生育方面，美國沒有出臺專門的政策，但是美國的社會福利制度十分完善，在政策上更加突出對特殊家庭的關(guān)照，包括對貧困、殘疾和單親家庭的政策支持。針對這三類特殊家庭，美國推出了多種類型的生育現(xiàn)金補貼，為他們提供經(jīng)濟支持；在育兒方面，公立幼兒園可以幫助貧困人群解決育兒問題；為了幫助有3 歲以下兒童的單親家庭充分就業(yè)，政府推出了相關(guān)的培訓(xùn)項目為他們提供工作技能培訓(xùn)。完善的社會福利制度使美國的生育率維持在較高水平。

澳大利亞的總和生育率在2001-2008 年呈現(xiàn)不斷上升的趨勢，從1.739 增加到1.984，這歸因于政府2002年后采取的一系列生育激勵政策，2002年政府針對有工作的女性推出了“生育第一孩稅收減免”政策，收入低于一定水平的家庭可以獲得每年最高2 500 澳元的退稅，共5 年；2004 年7 月推出了為生育女性提供一次性3 000澳元補貼的“產(chǎn)婦補貼”政策，補貼范圍為全體生育女性，同時廢除了之前采取的津貼和稅收方面的政策；2005 年7 月政府又提出了兒童看護稅務(wù)減免政策支持兒童托育，為每個孩子每年提供30%的幼兒園看護費用，最高達4 000 澳元；2006 年“產(chǎn)婦補貼”金額增至4 000澳元；2009年“產(chǎn)婦補貼”更改為“育兒獎勵”，獎勵范圍調(diào)整為收入低于7.5萬澳元的家庭，獎勵為5 000 澳元，在3 個月內(nèi)分次發(fā)放。2013 年后“育兒獎勵”被廢除，雖然政府采取了一系列替代政策，但是總和生育率仍呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。替代政策主要有2013 年針對特定收入水平的家庭推出了育兒稅務(wù)減免福利；2014年3月對于收入低于15萬澳元的家庭，政府推出了“產(chǎn)假福利”政策，其余家庭則繼續(xù)享有育兒稅務(wù)減免福利。Drago等研究了澳大利亞政府在2004年5月宣布的給女性的每位新生兒首付3 000 澳元的“育兒獎勵”政策的效果，他使用來自澳大利亞的家庭收入和勞動力動態(tài)調(diào)查的面板數(shù)據(jù)和聯(lián)立方程模型來分析該政策對生育意愿和最終生育的影響。研究結(jié)果表明“育兒獎勵”政策對生育率的影響雖然很小，但卻是正向顯著的，這一效應(yīng)似乎對二次及更高次生育更為明顯；低收入女性對現(xiàn)金支付可能更敏感；機會成本以可預(yù)測的方式影響生育意愿和生育行為，生育意愿在宣布發(fā)放育兒獎勵后有所上升，但是這種影響的規(guī)模較小，每增加一個兒童的邊際成本至少為126 000澳元。［15］

3.亞洲發(fā)達國家（地區(qū)）生育支持政策及效果

亞洲發(fā)達國家（地區(qū)）的生育支持政策相對于歐美等發(fā)達國家（地區(qū)）來說起步較晚，政策包括帶薪休假、育兒假、育兒津貼、父親育兒假以及營造促進生育的家庭友好型工作和社會環(huán)境，日本、韓國、新加坡三個國家的總和生育率的變化趨勢如圖4所示。

圖4 1960-2018年亞洲三個國家總和生育率演變

從圖4 可以看出日本的總和生育率一直處于較低的水平，只有1967 年和2005 年之后呈現(xiàn)上升趨勢，1965-1966 年總和生育率從2.139 下降到1.58，下降了0.559，這因為在日本的傳統(tǒng)文化中1966年是“火馬年”，“火馬年”意味著厄運降臨，因此，生育率發(fā)生突降，1967年又迅速回升到之前的水平。2005 年之后總和生育率出現(xiàn)小幅上升趨勢，這歸因于2000 年之后政府采取的一系列生育激勵措施，包括：1999年12月推出了新天使計劃，實施區(qū)間為2000-2004 年。該計劃除了要求繼續(xù)擴建日托中心外，還加大了對課后項目的支持，除此之外，還增加了一系列對家庭的支持政策；2005 年政府在某些情況下將育兒假的權(quán)利擴大到非全日制工人，但是，短期（如3個月或6個月）合同的工人如果雇主不續(xù)簽合同，就沒有資格享受這種假期；2006 年兒童津貼的每月現(xiàn)金補助金從5 000日元提高到10 000日元，直到兒童3歲；2007年底雇員休育兒假的工資比例再次提高到50%；在2017 年政府先后推行了《育兒·護理休業(yè)改革法案》和“育人革命”計劃，法案主要是針對之前施行的育兒休假制度做進一步的修改完善，而“育人革命”則計劃為提高人們的生育積極性投入大量資金。

韓國的總和生育率長期呈下降趨勢，自2006 年起韓國連續(xù)出臺三個應(yīng)對低生育與老齡化社會的五年計劃。生育政策體系主要包括：通過為家庭提供直接資助和降低家庭支出兩種途徑對家庭進行經(jīng)濟激勵，降低育兒成本；通過提供完善的休假制度鼓勵生育，在孕產(chǎn)育三個階段提供不同的休假機制，包括女性生育前后的產(chǎn)假、配偶的陪產(chǎn)假以及育兒假；對家庭實施托育激勵來協(xié)助家庭進行兒童照料，2018年對于3歲以下的嬰幼兒，政府為其提供全日制的兒童照料服務(wù)，12歲以下的兒童可以獲得小時制的照料服務(wù)；在女性就業(yè)方面采取措施，緩解女性面臨的工作家庭沖突，幫助女性解決就業(yè)中斷問題；在醫(yī)療保健方面對母嬰幼進行激勵，一是孕產(chǎn)醫(yī)療費全免，二是嬰幼兒醫(yī)療費部分減免。雖然自2006年起政府實施了一系列措施鼓勵生育，但是總和生育率只有2006年和2007年出現(xiàn)小幅回升，隨后又開始下降，生育激勵政策總體效果并不顯著。

新加坡的總和生育率在一系列生育激勵政策的實施后并沒有明顯的上升趨勢，只有1986-1988年和2000 年呈現(xiàn)小幅上升，1988 年總和生育率從1986 年的1.43 增加到1.96，增加了0.53，因為從1987年開始，新加坡政策開始轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭钌?989年起生育率又持續(xù)下降，1999年總和生育率降至1.47。2000-2003年政府加大了生育支持政策實施力度，在原有的托兒補助、公共部門彈性工作制和保健儲蓄等政策的基礎(chǔ)上又推出了包括帶薪產(chǎn)假延伸到第三胎、實施“嬰兒花紅計劃”、更寬松的購房政策等支持性政策。2000年總生育率只有小幅提升，2001年后又繼續(xù)下滑，總體生育激勵政策效果并不顯著。Chen 等識別了對新加坡總生育率最具影響力的群體并評估了產(chǎn)前政策的針對性，研究發(fā)現(xiàn)與其他群體相比，20-29 歲的單身女性和30-34 歲的已婚無子女女性對總生育率最具影響力，然而新加坡的產(chǎn)前政策更傾向于激勵三孩及以上孩次的生育，造成激勵生育政策與影響對象不匹配的現(xiàn)象。［16］

4.發(fā)展中國家（地區(qū)）生育支持政策及效果

與發(fā)達國家（地區(qū)）相比，發(fā)展中國家（地區(qū)）的生育支持政策較少并且起步較晚，這可能是因為發(fā)展中國家（地區(qū)）的經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后，在近些年才出現(xiàn)低生育率問題。俄羅斯、伊朗和泰國三個國家的總和生育率變化趨勢如圖5所示。

圖5 1960-2018年三個發(fā)展中國家總和生育率演變

從圖5 可以看出，俄羅斯的總和生育率自采取生育激勵政策以來在1999-2004 年和2005-2016 年兩個時間段內(nèi)保持上升趨勢，1999-2004 年總和生育率出現(xiàn)了小幅提升，這與政府在2001 年提出將改善有子女公民的福利制度有關(guān)。2005-2016 年總和生育率從1.294 上升到1.762，這歸因于2006年以來采取的一系列激勵生育的政策，主要包括：在2005 年設(shè)立了“俄羅斯家庭獎”，目的是在全國范圍內(nèi)營造出鼓勵生育的文化氛圍，進而影響人們的生育觀念；2006年5月提出了“母親資本”，主要通過為家庭提供住房補貼、免費為在校學(xué)生提供餐飲、在醫(yī)療和養(yǎng)老方面提供支持等方式來提升家庭的福利。Slonimczyk 和Yurko通過估計生育和勞動力參與的結(jié)構(gòu)動態(tài)規(guī)劃模型對俄羅斯2007 年開始實行的生育津貼政策的有效性進行評估，研究發(fā)現(xiàn)該計劃使平均每個女性的長期生育數(shù)量大約提高了0.15。［17］Archangelskiy 等評估了從2007年開始在俄羅斯實施的對二孩及更高孩次進行的生育補貼政策對生育率的影響，數(shù)據(jù)表明2000-2004年二次和更高次出生人口的年增長率約為0.02。如果這一增長在2007-2015 年持續(xù)下去，2015 年二孩及更高孩次的總和生育率將達到0.731，而實際上是0.990，高出35.4%；在這種情況下，總和生育率為1.518，而實際上是1.777，高出17.1%。這些增長數(shù)據(jù)可以作為2007-2015年實施的產(chǎn)前政策效果的估計數(shù)。［18］

伊朗和泰國的生育政策雖然已經(jīng)從限制轉(zhuǎn)換為鼓勵性政策，但是與其他國家相比有著明顯的直接干預(yù)為主的特點，主要是制定人口發(fā)展目標(biāo)以及采取法律手段，還沒有開始從提升福利方面促進生育。截至2018年伊朗和泰國的總和生育率一直呈現(xiàn)緩慢下降的趨勢。

5.國外生育支持政策對比及效果總結(jié)

對上述國家的總和生育率趨勢按照三個時段（1990-1999年、2000-2009年和2010-2018年）進行分類（見表1）?？疾煸诓煌臍v史時期各國采取的生育支持政策實施特征和效果，可以得到如下幾點結(jié)論：

表1 國外生育率趨勢與生育支持政策

續(xù)表1

首先，從各種生育支持政策的效果來看，對于生育率遠未達到更替水平的國家，各種形式的現(xiàn)金津貼（如生育津貼、兒童津貼、產(chǎn)婦津貼、托育津貼、養(yǎng)育津貼、父母津貼等）對生育行為的激勵效果都很明顯。產(chǎn)假、陪護假、育兒假、日托等育兒支持政策的激勵效果相對較差，在很多國家甚至沒有起到顯著效果?，F(xiàn)金津貼配合育兒假、日托中心建設(shè)等多類型政策組合效果更為顯著?？赡苡捎诋a(chǎn)假、育兒假、稅收減免等政策的受益對象為特定群體，政策沒有達到全面和普遍的覆蓋效果。

其次，從干預(yù)時機來看，生育支持政策出臺時間越早，干預(yù)越及時，效果越顯著。如瑞典、挪威、英國、法國等歐洲發(fā)達國家較早關(guān)注到生育率下降的問題，構(gòu)建了完善的生育支持政策體系，取得了較好的效果。德國、俄羅斯和澳大利亞針對生育率下降局勢，及時地采取了干預(yù)措施，扭轉(zhuǎn)了生育率進一步下降的趨勢，實現(xiàn)了生育率正向增長。日本、韓國、新加坡20 世紀80 年代前后生育率不斷下降，雖放棄了抑制性生育政策，但沒有適時采取干預(yù)措施，錯過了最佳干預(yù)時機，生育率進一步下滑，之后的生育支持政策也未能達到預(yù)期效果。

第三，從政策強度來看，生育支持政策強度越大效果越顯著。如日本、德國雖較早推出了兒童津貼和養(yǎng)育津貼，但政策出臺初期津貼額度不高，刺激效果并不明顯。在進一步提高津貼并配合其他各種形式的激勵政策后，效果更為顯著。如澳大利亞1996年起恢復(fù)產(chǎn)婦津貼初期幾年效果不明顯，在2002年開始出臺一系列稅收減免、產(chǎn)婦補貼、育兒獎勵等政策后，生育率得到了較大的提升。

第四，從政策作用的持續(xù)時間來看，抑制性生育政策的作用更為持久，帶來的人口慣性和生育觀念的改變難以在短時間內(nèi)得到扭轉(zhuǎn)。由抑制性生育政策轉(zhuǎn)為支持性生育政策的實施難度較大且收效甚微，而支持性生育政策如果降低支持力度，生育率又容易出現(xiàn)下滑。如新加坡、日本、韓國由抑制性生育政策轉(zhuǎn)為支持性生育政策后，實施多年的政策效果并不理想。澳大利亞2013 年“育兒獎勵”取消后，雖然政府采取了一系列替代政策，但是總和生育率仍呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。

四、對中國的啟示

通過上述分別對各地區(qū)發(fā)達國家和發(fā)展中國家生育支持政策的分析發(fā)現(xiàn)歐美等地區(qū)發(fā)達國家的生育支持政策起步較早，已經(jīng)形成了相對完善的激勵體系并取得了一定的成效，但是在2009年左右這些國家又紛紛進入新一輪的生育率下降期；亞洲部分發(fā)達國家的生育支持政策相對較晚，低生育率趨勢也未得到有效扭轉(zhuǎn)。雖然各國采取的生育支持政策及其取得的效果各異，但是對于我國目前的生育支持政策制定和實施具有一定的借鑒意義。

1.營造支持生育的社會環(huán)境

許多發(fā)達國家（地區(qū)）的生育支持政策中都突出強調(diào)了“性別平等”，男性更多地參與育兒不僅能夠減輕女性的育兒負擔(dān)，還有利于女性在勞動力市場獲得更加平等的對待，重新回到勞動崗位。瑞典、德國等國家都曾采取過激勵男性參與育兒的政策，包括瑞典的父親專屬帶薪育兒假以及德國鼓勵父母雙方參與育兒的制度，在提高生育率方面取得了一定的效果。Billingsley和Ferrarini利用歐洲社會調(diào)查的數(shù)據(jù)，根據(jù)21個歐洲國家的個體水平特征和家庭政策，采用多層次模型分析了16 000名男性和女性生育意愿的變化，研究結(jié)果表明性別平等的職業(yè)保護的家庭支持政策與男性和女性的初次生育意愿和二次生育意愿都呈正相關(guān)。［19］

法國家庭政策的特點是對多生育家庭提供系統(tǒng)的支持，在家庭補助和育兒假期方面相對于獨生子女家庭都采取了更多的激勵措施，正是這些激勵政策使法國一直保持較高的生育率。2005年俄羅斯還通過設(shè)立“俄羅斯家庭獎”的方式鼓勵生育，通過在全國范圍內(nèi)營造鼓勵生育的文化氛圍，進而影響人們的生育觀念，以上分析也表明俄羅斯的生育文化對提高總和生育率具有一定的作用。

2.關(guān)注提升弱勢群體社會福利

首先要突出生育支持政策普惠性。瑞典、挪威等國的經(jīng)驗表明擴展生育支持政策的實施范圍能夠有效促進生育。我國目前實施的帶薪產(chǎn)假、稅收優(yōu)惠等激勵措施只適用于一部分人群，但是農(nóng)村和城市的家庭都面臨較大的生育壓力，普遍面臨著“想生但不敢生，養(yǎng)不起”的困頓局面。因此，在實施激勵政策時要兼顧城鄉(xiāng)，對于不適用特定激勵政策的人群可以采取其他措施進行生育激勵。

其次是重點關(guān)注低收入家庭。低收入家庭相對于其他家庭來說面臨更大的經(jīng)濟限制，從而抑制生育。許多國家的生育激勵政策都注重從低收入家庭入手，英國為低收入家庭提供“確保生育補助金”，符合條件的家庭可以獲得一次性500英鎊的經(jīng)濟支持。美國沒有出臺專門的生育激勵政策，但是對于低收入家庭和單親家庭提供了一系列生育支持，包括生育現(xiàn)金補貼、托育服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)等，完善的社會福利政策使美國保持較高的生育率。

3.適當(dāng)時機實施政策干預(yù)

歐洲等發(fā)達國家（地區(qū)）的生育支持政策在較早時期就已經(jīng)開始實施，從激勵效果來看，比亞洲國家日本、韓國和新加坡的政策效果更顯著，雖然亞洲國家也隨后實施了一系列激勵政策，但總生育率沒有明顯的轉(zhuǎn)變趨勢，因此準確把握政策干預(yù)的時期和干預(yù)方式對有效激勵生育至關(guān)重要。居民生育意愿和生育行為發(fā)展趨勢的監(jiān)測有利于我們準確調(diào)整生育激勵政策，從而達到提高生育率的目的。我國各個地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，在推行普適性生育激勵政策的同時，允許各地區(qū)根據(jù)自身經(jīng)濟社會發(fā)展程度和生育文化的特點，因地制宜積極開展本地區(qū)人口及相關(guān)方面的社會調(diào)查，制定人口增長目標(biāo)并采取差異化的措施。

4.采取組合式生育支持政策

生育津貼、延長產(chǎn)假與提供育兒支持相結(jié)合。瑞典、英國、挪威等國家在促進生育率提升方面都曾采取了延長產(chǎn)假和提高生育津貼的方式并取得了一定的效果。但是過長的產(chǎn)假可能對女性職工社會勞動參與的合法權(quán)益產(chǎn)生損害，因此，在產(chǎn)假制度方面，延長產(chǎn)假要與相應(yīng)的法律和規(guī)章制度聯(lián)系起來，在保障女性社會勞動參與的合法權(quán)益的基礎(chǔ)上延長產(chǎn)假。除此之外，生育津貼的提高也需要政府部門的參與，單純依靠企業(yè)可能不能有效改善女性的生育環(huán)境。

另外，還需要綜合考慮提供育兒支持，降低養(yǎng)育成本。瑞典、英國、挪威、德國、澳大利亞等國家都曾采取了一系列措施來為家庭提供育兒支持，降低家庭面臨的育兒成本從而提高生育率，包括修建足夠的托育中心、提供托育補貼、對未參與托育的家庭提供育兒補助等，這些措施在促進生育方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。如就德國而言，Bauernschuster 等發(fā)現(xiàn)德國對幼兒的公共托兒服務(wù)的大規(guī)模擴張大大提高了生育率。［20］一個具體降低母親生育成本變革的歷史例子是嬰兒配方奶粉的推出，它減少了母親母乳喂養(yǎng)的需要，從而大大增強了母親處理幼兒需求的靈活性。Albanesi和Olivetti認為嬰兒配方奶粉的引入促進了20 世紀30 年代至60 年代美國女性就業(yè)率和生育率的同步上升。職業(yè)發(fā)展和家庭之間的矛盾是造成女性生育率下降的重要因素，因而提供育兒支持能夠緩解女性面臨的家庭與工作之間的矛盾，降低家庭的育兒成本。［21］

我國屬于發(fā)展中國家，經(jīng)濟因素可能仍是制約大部分家庭生育的關(guān)鍵因素，其他國家的經(jīng)驗表明發(fā)放生育獎金以及實施稅收優(yōu)惠能夠有效提高生育率。在稅收方面，澳大利亞政府曾先后推出了“生育第一孩稅收減免”政策以及兒童看護的稅務(wù)減免政策，我國應(yīng)結(jié)合目前的生育現(xiàn)狀，對生育子女兩個以上的家庭，通過提高稅收起征點或免除部分稅收等方式促進生育。此外，從生育率的總體變化和實證分析中都表明澳大利亞和俄羅斯政府采取的生育獎金政策對提高生育率至關(guān)重要。延遲生育是導(dǎo)致總生育率下降的重要因素。瑞典在激勵生育方面曾采取過“速度獎勵”政策，對特定時段內(nèi)完成第二次生育的家庭給予更多的政策支持。除此之外，與我國目前實行的“全面二孩”政策相對應(yīng)，通過對不同胎次生育實施差異化政策，能夠有效提升居民的二胎意愿進而提高生育率。