□文/徐夢月

（南開大學(xué)金融學(xué)院 天津）

［提要］農(nóng)業(yè)保險作為管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的工具之一，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定器和助推器，有效地分散農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，對于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展、提升農(nóng)村現(xiàn)代化水平、保障農(nóng)民收入、助推鄉(xiāng)村振興順利實施等發(fā)揮著重要作用。農(nóng)業(yè)保險的順利實施首先離不開國家政策的推動，其次少不了地方的配合與統(tǒng)籌。本文列舉我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展政策推動歷程，總結(jié)天津市推動農(nóng)業(yè)保險發(fā)展相關(guān)政策及其實施效果，并結(jié)合當(dāng)前天津市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀進行分析，為未來高質(zhì)量發(fā)展的政策調(diào)整、豐富和完善提供參考意見。

一、引言

農(nóng)業(yè)是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，其自身具有弱質(zhì)性，受自然制約因素較多，而農(nóng)業(yè)保險恰恰是保障農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入、壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、增強農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力的工具之一。農(nóng)業(yè)保險保障的是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)——農(nóng)業(yè)，保護的是我國的重要對象——農(nóng)民，對于確保農(nóng)業(yè)糧食安全，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入起著必然作用。農(nóng)業(yè)保險可分為政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，由于政策性農(nóng)業(yè)保險有政府對特定農(nóng)作物和養(yǎng)殖品種提供保費補貼，降低了農(nóng)民的投保支出，因此我國農(nóng)業(yè)保險的承保九成以上都是政策性農(nóng)業(yè)保險。它的政策性一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險的非營利性，即開設(shè)農(nóng)業(yè)保險的目的是為了提供農(nóng)業(yè)保護而不是獲得財政收入，相反國家還需要撥付一定的財政資金來扶持其發(fā)展；另一方面體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險對政府推動力的依賴性，即它的實施必須需要政府的參與和推動，這也很好地印證了，農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本原則第一條就是“政府引導(dǎo)”，其次才是“市場運作”。因此，國家如何更好地運行政策性農(nóng)業(yè)保險幫促農(nóng)業(yè)發(fā)展，滿足農(nóng)業(yè)及農(nóng)民抵御災(zāi)害的需求，值得探討和研究。

二、中央政策發(fā)揮引導(dǎo)作用

政策性農(nóng)業(yè)保險的政策性特質(zhì)的發(fā)揮離不開國家政府的政策指引，這些政策在一定程度上為農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展指明大方向。

我國連續(xù)16年將農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)內(nèi)容寫入中央“一號文件”，自2007年中央財政開始實施補貼政策以來，中共中央國務(wù)院、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部以及銀保監(jiān)會等相關(guān)部門均出臺相關(guān)政策和發(fā)展規(guī)劃，對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展進行了詳細的部署。（表1）

表1 中央政策推進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展歷程一覽表

在中央政策的引導(dǎo)下，我國農(nóng)業(yè)保險從覆蓋面、保障范圍、產(chǎn)品創(chuàng)新到風(fēng)險管理等多方面都取得很大進步，實現(xiàn)跨越式發(fā)展，成為世界第二大農(nóng)業(yè)保險國家。

三、天津市因地制宜制定實施政策

（一）第一階段：建立政策性農(nóng)業(yè)保險體系。天津市作為政策性農(nóng)業(yè)保險的首批試點地區(qū)，于2008年出臺了《關(guān)于開展政策性農(nóng)業(yè)保險保費財政補貼試點的通知》，由市財政出資將小麥等6個對農(nóng)業(yè)發(fā)展具有重要意義的農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施和養(yǎng)殖業(yè)品種納入第一批政策補貼范圍，這標(biāo)志著天津市政策性農(nóng)業(yè)保險制度的初步建立。2010年出臺了《關(guān)于調(diào)整完善我市政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險保費財政補貼政策的通知》，最終確定了9個政策性農(nóng)業(yè)保險險種，其中種植業(yè)險種有6個，市和區(qū)縣財政共同承擔(dān)70%的保費補貼；養(yǎng)殖業(yè)險種有3個，市和區(qū)縣財政共同承擔(dān)80%的保費補貼。至此，天津市農(nóng)業(yè)保險已初步打開市場，呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。

（二）第二階段：完善農(nóng)業(yè)保險功能，提升農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力。2012年，市農(nóng)委、市財政局、市金融辦以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺了《關(guān)于進一步加強我市政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險工作的意見》，對農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)、保障措施以及考評監(jiān)督這幾個方面提出了更加具體的要求，并指出要進一步加大財政補貼力度，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r，調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險保費財政補貼比例，降低農(nóng)民負擔(dān)比例，提高政策性農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險的參保積極性以完成部分險種農(nóng)業(yè)保險全覆蓋的目標(biāo)，并首次提出要建立完善巨災(zāi)風(fēng)險分散機制。

2014年，市農(nóng)委、市財政局、市金融辦以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺了《關(guān)于調(diào)整政策性農(nóng)業(yè)保險部分種植業(yè)險種保額的通知》，上調(diào)了小麥、玉米、水稻、棉花四個險種的保險金額，提高了政策性農(nóng)業(yè)保險的保障能力。

2015年，天津市人民政府出臺了《關(guān)于加快現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)發(fā)展促進天津經(jīng)濟社會建設(shè)的意見》，再次指出要擴大政策性農(nóng)業(yè)保險的保險覆蓋面，提高保障水平，積極開展試點種業(yè)保險、菜籃子保險等，開發(fā)天氣指數(shù)保險、價格指數(shù)保險等新興農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，鼓勵保險機構(gòu)積極開拓商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險，積極探索試點互助合作式農(nóng)業(yè)保險新模式，服務(wù)都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，逐步建立各相關(guān)部門農(nóng)業(yè)保險聯(lián)合工作機制，完善農(nóng)業(yè)保險工作考核評價體系。加強涉農(nóng)貸款和農(nóng)業(yè)保險合作。

這一期間，天津市農(nóng)業(yè)保險的基本面逐步建立起來，覆蓋面和保障水平初具規(guī)模，隨后在“十三五”期間（2016-2019），天津市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，農(nóng)業(yè)保險制度不斷完善，農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力不斷提升，運行機制不斷優(yōu)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善。

（三）第三階段：優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險市場，部署職能分工。2016年，多部門聯(lián)合出臺了《市農(nóng)委市財政局天津保監(jiān)局關(guān)于加快推進我市農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的通知》，提出要完善農(nóng)業(yè)保險制度，優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險市場，提高信息化管理水平，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收，對加強農(nóng)業(yè)保險管理、完善配套制度以及明確責(zé)任分工三大部分提出了詳細的發(fā)展要求。此外，還出臺了《關(guān)于補充修訂中央財政保費補貼型政策性農(nóng)業(yè)保險條款的通知》，補充修訂了小麥、玉米、棉花、水稻等種植業(yè)險種，對其保險責(zé)任進行了完善，并增加了相對免賠和責(zé)任免除條款，修正了保險作物保險期間，補充了投保人、被保險人義務(wù)以及保險作物生長期和每畝最高賠償標(biāo)準(zhǔn)，不斷提升三大主糧的保障水平。

2017年，市農(nóng)委、市財政局、市金融局以及天津保監(jiān)局聯(lián)合出臺了《關(guān)于開展2017年政策性農(nóng)業(yè)保險新險種試點工作的通知》，增加了棚內(nèi)作物、牛奶價格指數(shù)、葡萄等6個特色農(nóng)業(yè)保險品種并給予60%的保費補貼，擴大了政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，促進天津市農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)建設(shè)。此外，為加強和規(guī)范天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險保費補貼資金管理，提高財政補貼資金使用效益以更好服務(wù)“三農(nóng)”，同年修訂了《天津市農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險保費財政補貼資金管理辦法》，對市財政局、市農(nóng)委、市金融局、專員辦以及市保監(jiān)局的部門職責(zé)進行了詳細的分工，對于農(nóng)業(yè)保險工作的開展權(quán)責(zé)更加明確。

2018年，天津市發(fā)展和改革委員會出臺了《關(guān)于調(diào)整<天津市農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》，明確提出要強化政策性農(nóng)業(yè)保險的保障能力，擴大政策性農(nóng)險的覆蓋面，同時要完善保費補貼政策，加大財政補貼力度，積極開發(fā)農(nóng)業(yè)保險新產(chǎn)品，探索建立巨災(zāi)風(fēng)險分散機制，以不斷推進農(nóng)村金融體制改革，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系。

2019年，天津市財政局出臺了《關(guān)于印發(fā)天津市財政支持鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施方案的通知》，其中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的部分提到要逐步開展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險試點，強化農(nóng)業(yè)風(fēng)險防范和保障體系，并再次提出要創(chuàng)新和完善農(nóng)業(yè)保險保費補貼政策，從而加快推進農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量的發(fā)展。

（四）第四階段：推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量全面發(fā)展。2020年，市財政局、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、天津銀保監(jiān)局以及市規(guī)劃和自然資源局聯(lián)合出臺了《天津市加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的實施方案》，從頂層上明確了農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基本指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、保障措施等，在提高農(nóng)業(yè)保險服務(wù)能力、優(yōu)化農(nóng)業(yè)保險運行機制、加強農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、做好組織實施工作等方面都進行了部署安排，為今后一段時期開展農(nóng)業(yè)保險工作提供了根本遵循。

當(dāng)前，天津市農(nóng)業(yè)保險工作保持良好的發(fā)展態(tài)勢，農(nóng)業(yè)保險市場具備一定的規(guī)模，各項發(fā)展指標(biāo)（保費增長率、保險深度、保險密度）均領(lǐng)先于全國的平均水平，政策性農(nóng)業(yè)保險制度從無到有，農(nóng)業(yè)保險基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)水平逐步提升，風(fēng)險管控能力逐步加強，保險覆蓋面不斷擴大，農(nóng)戶的保險意識也不斷加強，農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展水平快速提升。

四、天津市農(nóng)業(yè)保險未來發(fā)展政策建議

（一）發(fā)展現(xiàn)狀。當(dāng)前，天津市農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展保持平穩(wěn)增長的發(fā)展速度，自農(nóng)業(yè)保險開展以來，天津市農(nóng)業(yè)保險保費增長了25倍，從2008年的2，029.63萬元增長到2019年的51，126.55萬元，年均增速34.09%，遠超全國農(nóng)業(yè)保險保費的年均增速9%，同時保額增長了28倍。此外，市級財政補貼年均增速50.6%，簡單賠付率穩(wěn)定在60%～80%之間，保險密度和保險深度都處于平穩(wěn)的增長態(tài)勢。（圖1、圖2、圖3、圖4）

圖1 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險保費收入統(tǒng)計圖

圖2 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險財政補貼統(tǒng)計圖

圖3 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險深度及密度統(tǒng)計圖

圖4 2008～2019年天津市農(nóng)業(yè)保險賠付率統(tǒng)計圖

截至2019年，天津市農(nóng)業(yè)保險覆蓋了全市10個區(qū)縣以及食品集團，共開辦了種植險種10個，養(yǎng)殖險種6個，農(nóng)村保險3個，簡單賠付率整體達到80.89%，保險深度為2.76%，保險密度達到851.12元/人，均遠高于全國平均水平。三大主糧的參保率達到80%以上，糧食、生豬等大宗農(nóng)產(chǎn)品保險覆蓋面不斷擴大，中央財政補貼險種得到鞏固發(fā)展，我市重要“菜籃子”產(chǎn)品保險也在逐步推進，棚內(nèi)作物保險、葡萄種植保險、蛋雞養(yǎng)殖保險、牛奶價格指數(shù)保險和生豬價格保險等特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品保險得到快速發(fā)展。

（二）現(xiàn)存問題與未來政策部署方向。在中央政策文件的引導(dǎo)下，天津市政府以及各部門的協(xié)同配合和推進下，天津市農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展大方向都朝著提升保險服務(wù)能力、優(yōu)化運行機制、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這幾部分不斷前進。但就高質(zhì)量的發(fā)展目標(biāo)來看，天津市農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展仍存在以下問題有待完善。首先，當(dāng)前正處于農(nóng)業(yè)保險朝向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進之際，“擴面、增品、提標(biāo)”是農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的一個基本要求，因此天津市農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面和保障水平仍需進一步提升，當(dāng)前過于集中的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也不能滿足多元化的風(fēng)險需求，需要創(chuàng)新險種以應(yīng)對都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑。其次，財政補貼方式還比較單一，主要以保費補貼為主，完全成本保險和收入保險的發(fā)展較為欠缺，“農(nóng)業(yè)保險+”也仍處于探索階段，推廣的相關(guān)保險+期貨的產(chǎn)品推廣效果不理想。最后，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及大災(zāi)風(fēng)險機制建設(shè)上還有所欠缺，四家涉及政策性農(nóng)業(yè)保險的承保機構(gòu)的布局還有待優(yōu)化；對于農(nóng)業(yè)保險政策的宣傳和普及還不夠，還有很多農(nóng)戶對這些支農(nóng)惠農(nóng)政策缺乏了解，從而導(dǎo)致投保率較低；對于當(dāng)前已有的農(nóng)業(yè)保險信息綜合管理平臺還沒有充分發(fā)揮其功能以及相應(yīng)的大災(zāi)風(fēng)險分散機制還未建立健全，等等。

未來，天津市也應(yīng)跟隨中央政策的發(fā)展要求，加強完善相關(guān)制度的建設(shè)，加大政策支持和財政扶持力度，提高三大主糧農(nóng)業(yè)保險投保率，探索完善“菜籃子”保險產(chǎn)品，同時繼續(xù)發(fā)展地方特色農(nóng)產(chǎn)品保險品種，推進不同保障目標(biāo)的農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品試點，積極探索“農(nóng)業(yè)保險+”，并逐步完善農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險分散機制，不斷提升應(yīng)對風(fēng)險的能力和保險機構(gòu)的服務(wù)水平，從而更加高效快速地實現(xiàn)“五個現(xiàn)代化天津”的奮斗目標(biāo)，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程。