李志剛，胡洲偉

（武漢大學(xué)城市設(shè)計學(xué)院，武漢 430072）

引言

近年來黑天鵝事件頻發(fā)，例如地震、海嘯、臺風(fēng)、洪災(zāi)等自然災(zāi)害，以及新冠肺炎疫情、恐怖襲擊、經(jīng)濟波動和社會矛盾等社會沖擊，給國家經(jīng)濟、社會穩(wěn)定發(fā)展和人民生命財產(chǎn)安全帶來極大隱患，加之高密度的城市居住模式，城市系統(tǒng)面臨巨大的風(fēng)險和挑戰(zhàn)。在此背景下，十九屆五中全會明確提出打造韌性城市。城市規(guī)劃領(lǐng)域也對城市韌性做出了具體要求，《國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》提出“積極應(yīng)對未來發(fā)展不確定性，提高規(guī)劃韌性”，《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》將“增強城市安全韌性、建設(shè)韌性城市”作為9項主題之一列入主要編制內(nèi)容。

國內(nèi)外關(guān)于城市韌性的研究已積累了大量成果，但也存在一些不足。一方面，由于韌性研究的多學(xué)科背景、韌性概念的泛化和價值判斷的介入減緩了韌性建設(shè)實踐的進程。另一方面，我國城市韌性研究起步較晚，尚未實現(xiàn)理論的本土化，建設(shè)實踐也缺乏明確的規(guī)劃地位、方法體系和操作指引。由于基本國情、地理環(huán)境和發(fā)展階段的差異，難以簡單套用西方分析框架與理論。本文以Web of S cience核心合集數(shù)據(jù)庫中SCI-EXPANDED、SSCI和CPCI-S三大索引為基礎(chǔ)，以“城市韌性”（urban resilience）為主題檢索相關(guān)文獻，檢索日期截至2021年7月，借助引文報告功能對檢索得到的5 685篇文獻進行可視化分析（圖1）。文獻主要來自城市規(guī)劃、環(huán)境科學(xué)、工程學(xué)、生態(tài)學(xué)、地理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理及政策等研究領(lǐng)域。自2010年以來，文獻數(shù)量和引用量呈快速增長趨勢?；趪鴥?nèi)外高被引文獻和主要學(xué)者觀點，本文從辨析城市韌性概念的演變和內(nèi)涵入手，梳理國內(nèi)外城市韌性研究的進展和發(fā)展趨勢，介紹相關(guān)案例，比較國外和國內(nèi)研究的異同，以期為我國城市韌性建設(shè)提供參考。

圖1 WOS檢索結(jié)果（檢索主題“城市韌性”）

1 城市韌性

1.1 概念演變

總體上，韌性概念經(jīng)歷了“工程韌性（engineering resilience）—生態(tài)韌性（ecological resilience）—社會生態(tài)系統(tǒng)（Social- ecological Systems，SESs）韌性”的演變歷程。

“韌性”一詞來源于拉丁文“resilio”，指“恢復(fù)到原始狀態(tài)”。1973年，加拿大生態(tài)學(xué)家霍林（Holling）在《生態(tài)系統(tǒng)的韌性和穩(wěn)定性》一文中提出生態(tài)系統(tǒng)韌性，指“生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對自然或人為擾動時的持久性”[1]，其后辨析了生態(tài)韌性與工程韌性的差異[2]，并于2001年在其著作《擾沌：人類與自然系統(tǒng)轉(zhuǎn)變的理解》中將韌性概念拓展至社會生態(tài)系統(tǒng)，建立了“適應(yīng)性循環(huán)”（adaptive cycle）模型（又稱擾沌循環(huán)，panarchy cycle），描述系統(tǒng)吸收干擾后變化重組的循環(huán)過程[3]。

對于均衡（equilibrium）的認知和系統(tǒng)論基礎(chǔ)是3種韌性概念的差異所在。“工程韌性”是一種向心式的穩(wěn)定性，指系統(tǒng)受外界沖擊后反彈（bounce-back）至初始平衡的能力[4]，認為平衡是封閉式、單中心的終極狀態(tài)?！吧鷳B(tài)韌性”受廣義達爾文主義影響，引入“進化”思維，認為平衡是多中心、遞進式的發(fā)展階段，關(guān)注階段轉(zhuǎn)換的臨界點和閾值[1]?！吧鐣鷳B(tài)韌性”借鑒了“復(fù)雜適應(yīng)理論”，強調(diào)自組織能力和變化的連續(xù)性，認為平衡是一種去中心、循環(huán)式的演進過程，因此也被稱為“演進韌性”（evolutionary resilience），是系統(tǒng)在保持本質(zhì)性結(jié)構(gòu)、功能和特征不變的前提下，通過吸收干擾、自組織重組、學(xué)習(xí)創(chuàng)新，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的能力（表1）。

表1 韌性概念差異

需要說明的是，心理學(xué)和災(zāi)害學(xué)研究中仍廣泛采用基于工程韌性的認識[8]。自社會生態(tài)韌性提出以來，韌性概念的應(yīng)用場景極大拓展，其適應(yīng)性循環(huán)的框架被多學(xué)科采用，發(fā)展出多種定義和解釋。

1.2 城市發(fā)展的演進韌性（城市發(fā)展的社會生態(tài)韌性觀）

城市系統(tǒng)作為人口聚集、社會交往、經(jīng)濟政治活動和創(chuàng)新的重要場所，成為社會生態(tài)韌性概念的主要解釋場景，“適應(yīng)性循環(huán)”模型被應(yīng)用于模擬城市發(fā)展的演化過程（圖2）。

圖2 適應(yīng)性循環(huán)模型

對應(yīng)適應(yīng)性循環(huán)，城市發(fā)展可分為4個階段。γ階段（即開發(fā)階段，exploitation phase）：此時城市系統(tǒng)的性能過剩，冗余度高，可以容納吸收并組織調(diào)配人口、資金、技術(shù)等要素，即城市增長階段。由于此時要素流動性較強（例如流動人口和資金），組織相對靈活，城市的韌性較高。κ階段（即儲存階段，conservation phase）：城市進入存量階段，要素過度積累，導(dǎo)致系統(tǒng)性能從過剩轉(zhuǎn)向不足，表現(xiàn)為用地碎片化、生態(tài)退化、交通擁堵等各種城市病。此時要素逐漸資本化，連結(jié)度增強但流動性降低，“固著”于城市系統(tǒng)（例如資金轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，社會流動性降低），城市系統(tǒng)逐漸定型進而僵化，韌性較低。Ω階段（即釋放階段，release phase）：類似經(jīng)濟學(xué)所謂的創(chuàng)造性破壞，面對急性沖擊或慢性壓力，城市系統(tǒng)失控，效益較差的部門被精簡，伴隨資本大量的破產(chǎn)（例如企業(yè)的改制脫困），要素被釋放，重新流動，城市韌性較低但有所恢復(fù)。α階段（即重組階段，reorganization phase）：系統(tǒng)經(jīng)過精簡后性能逐漸恢復(fù)，城市轉(zhuǎn)入更新階段。此時大量流動狀態(tài)的要素開啟自組織創(chuàng)新（例如新的商業(yè)模式），城市韌性高但開始下降[3]。此后，系統(tǒng)再次開啟下一個循環(huán)周期。取決于自組織和創(chuàng)新能力，系統(tǒng)重組后的初始性能可能得到優(yōu)化，也可能無法恢復(fù)，陷入次級循環(huán)甚至脫離循環(huán)，例如城市收縮現(xiàn)象。

社會生態(tài)韌性對城市發(fā)展的解釋張力，使城市規(guī)劃、生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、公共管理、災(zāi)害學(xué)等多種學(xué)科開始關(guān)注城市系統(tǒng)應(yīng)對各種急性沖擊和慢性壓力時的韌性問題。

1.3 城市韌性的定義和內(nèi)涵

多學(xué)科背景使城市韌性概念逐漸發(fā)展出多重定義。例如，“韌性聯(lián)盟”（resilience alliance）認為城市韌性的內(nèi)涵包括：①承受變化并維持對結(jié)構(gòu)和功能的控制；②自組織能力；③適應(yīng)和學(xué)習(xí)能力[9]。政府間氣候變化專門委員會（IPCC）將韌性定義為“吸收干擾、適應(yīng)壓力和變化的能力，并使基本結(jié)構(gòu)和功能維持不變”。聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略（UNISDR）則認為“韌性是抵抗、吸收、適應(yīng)變化，以保護和恢復(fù)系統(tǒng)必要基礎(chǔ)設(shè)施、結(jié)構(gòu)和功能的能力”[10]。

盡管目前學(xué)界對城市韌性概念的側(cè)重點和拓展各有不同，但對其核心內(nèi)涵基本形成共識：城市系統(tǒng)面對未來的不確定性擾動時，迅速自組織響應(yīng)，通過學(xué)習(xí)適應(yīng)、動態(tài)反饋，維持系統(tǒng)基本功能、結(jié)構(gòu)、特征，實現(xiàn)適應(yīng)性發(fā)展的能力[6,11-13]。韌性由4個方面組成：分別是基礎(chǔ)設(shè)施韌性（infrastructural resilience）、制度韌性（institutional resilience）、經(jīng)濟韌性（economic resilience）和社會韌性（social resilience）[14]。韌性在部分研究中也被表述為“適應(yīng)性”（adaption），對應(yīng)脆弱性（vulnerability），韌性導(dǎo)向的規(guī)劃策略則多被稱為適應(yīng)性戰(zhàn)略。

2 城市韌性研究進展

目前，城市韌性研究多以問題為導(dǎo)向，主要從韌性的評價、演化和建構(gòu)3個視角入手，分別關(guān)注城市韌性的評價測度方法、作用機制和規(guī)劃策略（圖3）[6-7,15-16]。

圖3 城市韌性研究的構(gòu)成

2.1 評價與測度研究

評價測度研究集中于城市韌性的特征識別、評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。

特征識別研究分別從風(fēng)險治理或氣候變化的視角出發(fā)，形成了各自的特征分析框架[17]。風(fēng)險治理領(lǐng)域從風(fēng)險客體出發(fā)，關(guān)注對風(fēng)險的感知識別和應(yīng)對行動，基于“抵抗—響應(yīng)—行動”行動框架分階段地總結(jié)韌性的特征，主要包括：冗余性、多樣性、學(xué)習(xí)能力、智慧性、魯棒性、自組織能力。近年來，參與式風(fēng)險治理的理念興起，認為自下而上的策略更為有效，應(yīng)該將社區(qū)和日常生活作為實踐的基礎(chǔ)[18-19]，從個人和社區(qū)出發(fā)，重視城市社會資本等非物質(zhì)力量，強調(diào)溝通交流，以實現(xiàn)上下結(jié)合的協(xié)同治理[17]。面向氣候變化的研究則承認擾動的不確定性和不可完全預(yù)測，更多關(guān)注城市系統(tǒng)本體暴露于變化時吸收擾動并轉(zhuǎn)換的過程，以尋求適應(yīng)性策略。此類研究多基于復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（complex adaptive s ystem，CAS）的“代理—客體—制度”框架，劃分不同維度的韌性特征，代理維度包括各類主體（市民、社會組織、公共部門）的智慧性、自組織、學(xué)習(xí)能力等，客體維度如設(shè)施系統(tǒng)的多樣性、冗余性、靈活性等，制度維度包括信息傳遞、要素識別匹配、決策能力等。其中，城市各類主體從突發(fā)事件中學(xué)習(xí)經(jīng)驗的能力使韌性城市對災(zāi)害具有更高的“容忍度”[20]。

指標(biāo)體系研究多從“條—塊—流”3種邏輯構(gòu)建指標(biāo)體系（圖4）[21]?！皸l”邏輯將城市分解為基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟、生態(tài)、制度、社會等各類要素子系統(tǒng)，進而選擇具體的二級指標(biāo)[22-24]，多采用專家打分法、層次分析法、熵值法、灰色關(guān)聯(lián)分析等確定各層級指標(biāo)權(quán)重[16]；“塊”邏輯從系統(tǒng)整體性出發(fā)評價韌性特征，包括魯棒性、冗余性、智慧性、學(xué)習(xí)能力等[25]，常用評價方法有綜合指標(biāo)評價、遙感模型評價[26]、網(wǎng)絡(luò)韌性評價[27]、圖層疊置法[28]等；“流”邏輯按韌性的作用過程階段進行評價。在演化韌性認知下，可劃分為抵抗、吸收、恢復(fù)、適應(yīng)、學(xué)習(xí)、創(chuàng)新等階段。目前，韌性評價測度研究多為靜態(tài)評價，采用多元線性回歸模型、Probit模型、SEM模型等方法[16]，對城市韌性的過程性重視不足。

圖4 城市韌性評價指標(biāo)體系的組織模式

2.2 作用機制研究

關(guān)注作用機制的研究主要從復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論和區(qū)域經(jīng)濟研究兩個領(lǐng)域出發(fā)，解釋韌性的作用機制和動態(tài)演化過程。

復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（CAS理論）是演進韌性的系統(tǒng)論基礎(chǔ)。Desouza和Flanery基于CAS理論構(gòu)建了韌性城市的演化模型（圖5）[29]。認為城市包含物質(zhì)和社會兩類組件，物質(zhì)類包括資源、過程和建成環(huán)境，社會類則包括人、行動與制度。城市中的代理（agent，具有行動能力的行為主體）的行為和互動形成了多向反饋（multi-directional feedback），并創(chuàng)建自組織或突發(fā)模式（emergent patterns）。客體（object，指物質(zhì)環(huán)境要素）既受代理影響，也存在客體之間的互動。代理與客體之間的復(fù)雜互動可以強化或抑制壓力源對系統(tǒng)的實際影響。例如，“靈活的規(guī)劃”和“適應(yīng)性設(shè)計”使城市系統(tǒng)更能適應(yīng)壓力，以保持功能的正常運轉(zhuǎn)?！懊艚莸墓芾怼笔钩鞘屑皶r感知壓力并做出有效的反應(yīng)調(diào)整[29]。代理和客體之間的復(fù)雜互動最終徹底改變系統(tǒng)，以應(yīng)對變化。治理模式則影響這一變化過程的公平和效率。因此，公共部門不能替市民規(guī)劃，而應(yīng)當(dāng)動員市民（代理）參與，以便信息和反饋的多向流動，激活和捕捉自組織行為。

圖5 韌性城市概念框架

近年來，區(qū)域經(jīng)濟研究也開始采用演進韌性思維解釋區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。新古典經(jīng)濟學(xué)基于對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“均衡”思維 ，認為經(jīng)濟韌性是“（區(qū)域）經(jīng)濟經(jīng)歷沖擊后恢復(fù)至沖擊前水平的能力”。這種工程韌性范式的理解使經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展存在矛盾：經(jīng)濟韌性越強，經(jīng)濟發(fā)展就越難以出現(xiàn)變化和創(chuàng)新。制度經(jīng)濟學(xué)將這種情形稱為經(jīng)濟發(fā)展的“鎖定”（lock-in）現(xiàn)象[30]，解鎖可能呈現(xiàn)出多種不同的均衡狀態(tài)，即生態(tài)韌性范式的理解[8,31]。但是，階段性均衡的生態(tài)韌性范式顯然難以解釋現(xiàn)實中連續(xù)且非均衡的區(qū)域經(jīng)濟演化過程，以及區(qū)域經(jīng)濟演化的空間差異。受CAS理論的啟發(fā)，經(jīng)濟韌性研究借鑒適應(yīng)性（adaptation）、適應(yīng)能力（adaptability）概念[32-33]，構(gòu)建了演化范式的區(qū)域經(jīng)濟韌性框架，認為區(qū)域經(jīng)濟韌性是兩個反向運動的組合，一是向心的“恢復(fù)”，抵御外界沖擊，二是離心的“創(chuàng)新”，系統(tǒng)通過偶然事件打破路徑依賴，以實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的適應(yīng)性發(fā)展[34-35]。演化過程中，外部聯(lián)系、制度演化和主體的自組織行為是解鎖的關(guān)鍵[36-37]。

2.3 規(guī)劃策略研究

建構(gòu)性的研究主要來自城市規(guī)劃與公共管理領(lǐng)域，旨在通過優(yōu)化要素配置和城市治理結(jié)構(gòu)來提高城市的韌性。

在城市規(guī)劃領(lǐng)域，研究集中于適應(yīng)性策略研究和城市韌性模擬。策略研究分別基于風(fēng)險治理和氣候變化視角，形成了緩解方案（mitigation approach，如調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，提高能源使用效率，抑制壓力源）和適應(yīng)方案（adaptation approach，側(cè)重提高系統(tǒng)自組織和學(xué)習(xí)能力）兩種有待統(tǒng)一的策略導(dǎo)向，相關(guān)的嘗試如Jabareen提出“脆弱性分析（vulnerability analysis matrix）—城市治理（urban governance）—預(yù)防（prevention）—不確定性導(dǎo)向的規(guī)劃（uncertainty-oriented planning）”的框架[38]，黃曉軍基于韌性城市內(nèi)涵，提出“風(fēng)險識別—狀態(tài)評估—規(guī)劃響應(yīng)—規(guī)劃策略”的規(guī)劃框架[39]，仇保興基于對不確定性來源的分析，提出“觀念創(chuàng)新—脆弱性分析—改造方案—重點領(lǐng)域—治理模式”的建設(shè)步驟[40]。

城市韌性模擬研究主要分為兩種類型。一是時間維度的韌性過程模擬，從風(fēng)險出發(fā)，模擬韌性過程的階段變化。如Bruneau等綜合概率函數(shù)、脆弱性和韌性的方法，模擬醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施性能隨時間的變化過程[41]，仇保興將城市韌性分解為堅持力、適應(yīng)力和轉(zhuǎn)型力，并建立城市系統(tǒng)韌性指數(shù)，模擬城市韌性的變化過程[11]，吳波鴻等考察系統(tǒng)機能，模擬韌性損失、恢復(fù)、強化、喪失階段的演化機制[42]。二是空間維度的韌性格局模擬，從城市系統(tǒng)出發(fā)，通過GIS技術(shù)和計量模型模擬城市韌性的空間分異。此類模擬多采用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論，根據(jù)拓撲關(guān)系將城市系統(tǒng)簡化為數(shù)字化模型，并可進行多情景模擬，預(yù)測對比重建策略的效果[16]。目前，各種模擬方法的有效性仍然面臨爭議。

公共管理領(lǐng)域的研究則以公共部門和制度結(jié)構(gòu)為主要研究對象，側(cè)重于討論管理體制、機制、法制的完善，關(guān)注韌性構(gòu)建過程的治理模式、權(quán)責(zé)分配、聯(lián)動機制、績效評價等。

總體而言，近年來韌性城市在認識、概念和內(nèi)涵辨析方面取得了較大進展，但是，研究也仍存在不足，表現(xiàn)為重靜態(tài)評價和理論建構(gòu)，輕動態(tài)機制分析和規(guī)劃實踐應(yīng)用的現(xiàn)象，尤其是風(fēng)險本位和系統(tǒng)本位的研究有待形成統(tǒng)一的分析框架。

3 國際韌性城市實踐案例與經(jīng)驗借鑒

3.1 行動框架與建設(shè)策略

以問題為導(dǎo)向，城市韌性研究推動了國際社會的防災(zāi)減災(zāi)行動，眾多國際機構(gòu)高度關(guān)注“韌性城市”議題。早期實踐大多參照風(fēng)險管理國際標(biāo)準(zhǔn)ISO 31000:2009，遵循“識別—分析評估—診斷—行動—調(diào)整”的行動框架，但各有側(cè)重。

工作內(nèi)容上，IPCC定期編制《氣候變化綜合報告》，綜合評估氣候變化的驅(qū)動因素、影響、未來風(fēng)險及其應(yīng)對策略，探索如何減緩和適應(yīng)這些風(fēng)險，為各級政府決策提供科學(xué)依據(jù)。洛克菲勒基金會（Rockefeller Foundation）則側(cè)重城市系統(tǒng)的性能評估，制定了《城市韌性指標(biāo)》（City Resilience Index），綜合運用定性和定量方法進行診斷分析，基于健康與福祉、經(jīng)濟與社會、基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)系統(tǒng)、領(lǐng)導(dǎo)力與戰(zhàn)略4個維度，構(gòu)建“維度—目標(biāo)—指標(biāo)—次級指標(biāo)”的4級指標(biāo)體系（圖6），并發(fā)起“全球100韌性城市”項目，指導(dǎo)試點城市編制韌性計劃，并建立戰(zhàn)略合作伙伴機制和服務(wù)平臺，以提供具體的資源支持和實施、融資工具[43]。

圖6 城市韌性指標(biāo)示意圖

工作流程上，聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略署（UNISDR）發(fā)布的《地方政府領(lǐng)導(dǎo)人手冊：如何使城市更具韌性》，明確了城市韌性建設(shè)的工作要點和實施流程（圖7），強調(diào)行動過程應(yīng)該盡可能具有參與性，通過綜合治理增強地方韌性，進而實現(xiàn)制度、社會、環(huán)境和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。EMI組織（Earthquake and Megacities Initiative）針對發(fā)展中國家提出編制實施災(zāi)害風(fēng)險管理總體規(guī)劃（DRMMP），為韌性城市建設(shè)提供規(guī)劃框架、實施路徑和多方參與平臺。近年來，災(zāi)害風(fēng)險管理從“事中—事后”的危機響應(yīng)管理向全過程的綜合治理轉(zhuǎn)變，涉及跨區(qū)域、跨部門、跨學(xué)科的多元主體共治，亟待建立多方聯(lián)動、全程覆蓋的行動機制。因此，DRMMP采取流程化（mainstreaming）的工作方法，遵循中央?yún)f(xié)調(diào)、地方實施和多方參與的原則，銜接組織與準(zhǔn)備、診斷與分析、愿景與規(guī)劃編制、規(guī)劃實施、檢測與評估各階段（圖8），圍繞共同發(fā)展愿景，明確公共和私人機構(gòu)的權(quán)責(zé)以及具體實施的政策工具，將災(zāi)害風(fēng)險治理嵌入地方的治理和發(fā)展過程[45]。

圖7 工作要點及實施流程

圖8 災(zāi)害風(fēng)險管理總體規(guī)劃工作流程

不同地區(qū)和組織的探索，明確了韌性提升行動的框架結(jié)構(gòu)與重點內(nèi)容。為提升城市韌性，發(fā)達國家多單獨編制適應(yīng)性規(guī)劃，類似于城市戰(zhàn)略規(guī)劃。據(jù)估計，全球已有約1/5城市制定了適應(yīng)性規(guī)劃（表2）[48]。

表2 適應(yīng)性規(guī)劃案例

3.2 美國：《一個更強大、更具韌性的紐約》

紐約市在“桑迪”颶風(fēng)襲擊后發(fā)布了《一個更強大、更具韌性的紐約》，該項目重視戰(zhàn)略的落實，提出了包括組織安排、策略、措施、行動倡議的完備的行動指南。

規(guī)劃旨在全面提升紐約應(yīng)對未來氣候災(zāi)害風(fēng)險的能力，包括：①評估紐約市2050年之前的氣候風(fēng)險及其潛在損失。②針對主要風(fēng)險，按主題對基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)進行風(fēng)險評估，包括海岸線保護、住房重建、防護設(shè)施、能源系統(tǒng)、醫(yī)療保障、通信、交通、給排水等，并明確重點建設(shè)領(lǐng)域、具體措施和優(yōu)先工作。例如編制海岸線綜合保護規(guī)劃時提出4項治理策略，每項策略包含具體的實施措施和行動倡議（表3）。③分別對紐約市5個行政區(qū)開展風(fēng)險評估，并編制社區(qū)重建和韌性規(guī)劃，提出各類基礎(chǔ)設(shè)施的行動計劃、重點領(lǐng)域和優(yōu)先工作。④擬定資金安排，包括資金籌集、分配和管理，其中80%的資金用于受災(zāi)社區(qū)，推動社區(qū)重建和更新改造，尤其是邊緣群體居住的老舊社區(qū)。⑤明確組織安排，明細權(quán)責(zé)劃分，由市政府領(lǐng)導(dǎo)，多方力量積極參與，組建長期規(guī)劃和可持續(xù)辦公室，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)計劃和執(zhí)行，下轄3個跨部門合作的聯(lián)席工作組，同時各部門還負責(zé)對口的專項倡議行動。

表3 海岸線保護規(guī)劃具體倡議

規(guī)劃以基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)和社區(qū)重建為重點，以資金和制度為保障，規(guī)劃意圖大部分得以落地，可實施性較強，指導(dǎo)受災(zāi)社區(qū)迅速有序開展了恢復(fù)重建，成為韌性城市建設(shè)的典范。

3.3 英國：《風(fēng)險管理和韌性提升》

倫敦針對氣候變化編制了《風(fēng)險管理和韌性提升》（Managing Ri sks a nd Increasing Resilience），該項戰(zhàn)略著力于日常預(yù)防措施，降低災(zāi)害事前、事中、事后的破壞影響。

該項戰(zhàn)略強調(diào)評估城市的敏感性、抗擾能力與對風(fēng)險的適應(yīng)性差隙（adaptation gap）。首先確定敏感性的閾值，進而基于適應(yīng)性差隙制定可負擔(dān)、可持續(xù)的適應(yīng)性行動方案。戰(zhàn)略行動分預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)4個階段，主要內(nèi)容包括3部分：①針對洪澇、干旱、高溫3種極端氣候，提出“愿景—政策—行動”的風(fēng)險管理框架，依次按背景分析、風(fēng)險評估、情景預(yù)測、風(fēng)險管理的程序進行分析；②針對健康、環(huán)境、經(jīng)濟和基礎(chǔ)設(shè)施4個交叉公共領(lǐng)域，預(yù)測極端氣候?qū)Ω黝惢A(chǔ)設(shè)施運行的影響；③從上述4個領(lǐng)域出發(fā)，提出具體的行動，并制定韌性行動路線圖（roadmap to resilience），包括領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)及相關(guān)責(zé)任機構(gòu)、責(zé)權(quán)機制和日程安排；④強調(diào)政府、規(guī)劃力量、氣候研究組織、媒體等三十多個機構(gòu)進行跨部門、跨領(lǐng)域合作。此外，倫敦政府還制定了實施情況監(jiān)測評估機制，以便及時調(diào)整行動策略。

3.4 日本：《國土強韌化規(guī)劃》

日本作為代表性的發(fā)展型國家，在韌性戰(zhàn)略上延續(xù)了強調(diào)政府主導(dǎo)和計劃控制的制度特征，以立法先行，自上而下推動韌性戰(zhàn)略，建立了國土強韌化規(guī)劃體系。

國家層面，2011年東日本大地震后，日本提出構(gòu)建“強大而有韌性的國土和經(jīng)濟社會”的目標(biāo)。2012年，發(fā)布了“國土強韌化計劃”，從多方面著手籌備，以保障規(guī)劃的有效編制和實施。例如，法律方面，頒布《國土強韌化基本法》，規(guī)定《國土強韌化基本規(guī)劃》（下文簡稱《基本規(guī)劃》）作為最上位法定規(guī)劃，賦予國土強韌化規(guī)劃法律效力；組織方面，內(nèi)閣官房組建了國土強韌化推進辦公室，專項負責(zé)《基本規(guī)劃》編制工作，以及制訂年度行動計劃?！痘疽?guī)劃》采用PDCA cycle模型，即“規(guī)劃（plan）—實施（do）—反饋（check）—調(diào)整（action）”，側(cè)重規(guī)劃環(huán)節(jié)的災(zāi)害脆弱性評估，實施環(huán)節(jié)以國土保護部、土地利用部、環(huán)境部等12個部門以及技術(shù)研發(fā)等3個橫向議題指導(dǎo)推進行動[50]。

地方層面，府市縣各層級均編制有國土強韌化地域規(guī)劃（簡稱“地域規(guī)劃”），通過縱向傳導(dǎo)來落實韌性目標(biāo)。地域規(guī)劃是對《基本規(guī)劃》的細化和調(diào)適，內(nèi)容構(gòu)架相似，但更強調(diào)實施行動方案。以東京市為例，《東京都國土強韌化地域規(guī)劃》是地方最上位規(guī)劃，針對東京市主要災(zāi)害類型，提出4項基本性目標(biāo)和8項特定城市功能系統(tǒng)的針對性目標(biāo)，規(guī)劃涉及關(guān)東地區(qū)多個領(lǐng)域的公共機構(gòu)。

3.5 中國：《黃石韌性戰(zhàn)略報告》

湖北省黃石市于2014年自主申報，成為我國首批躋身“全球100韌性城市”項目的兩個城市之一。近年來，黃石市韌性建設(shè)進度領(lǐng)跑該項目第二批試點城市，并發(fā)布了《黃石韌性戰(zhàn)略報告》。

戰(zhàn)略報告由4部分構(gòu)成：①黃石韌性發(fā)展史：戰(zhàn)略基于對黃石市韌性背景的敘述，從城市建設(shè)、水環(huán)境、人居住房3個領(lǐng)域出發(fā)，梳理黃石地方發(fā)展和韌性建設(shè)的挑戰(zhàn)和探索，應(yīng)用項目提供的評估工具總結(jié)黃石市的韌性特征；②韌性目標(biāo)：基于前期的3項城市子系統(tǒng)評估報告，明確地方面臨的首要的沖擊與壓力，結(jié)合地方既有建設(shè)行動、利益相關(guān)人認知、地方資產(chǎn)評估，制定了包括經(jīng)濟轉(zhuǎn)型與多元發(fā)展、水環(huán)境治理、住房與人居環(huán)境宜居建設(shè)3大領(lǐng)域、9大目標(biāo)、18項倡議行動的戰(zhàn)略目標(biāo)體系；③具體目標(biāo)與行動安排：針對各項行動，明確安排具體的工作內(nèi)容、實施年限、相關(guān)部門等（水環(huán)境治理領(lǐng)域的安排見表4）；④部門分工：落實項目實施涉及的責(zé)任部門和相關(guān)任務(wù)[51]。

表4 水環(huán)境治理領(lǐng)域的行動安排

黃石自下而上的試點建設(shè)對我國自上而下的防災(zāi)減災(zāi)體系進行了有益補充，其成功經(jīng)驗包括：①明確組織體系建設(shè)：由分管建設(shè)的副市長擔(dān)任“首席韌性官”，統(tǒng)籌韌性城市建設(shè)，組建領(lǐng)導(dǎo)小組和專家委員會，并成立由市建委主任領(lǐng)導(dǎo)、聘請全職人員組成的韌性辦公室，明確各項行動計劃牽頭部門和配合部門的職責(zé)；②充分利用項目平臺作用：依托項目平臺，黃石爭取了來自平臺和戰(zhàn)略合作伙伴的能力培訓(xùn)、技術(shù)咨詢、投融資支持，如就韌性問題和清華大學(xué)建立了合作伙伴關(guān)系，邀請武漢大學(xué)等高校參與調(diào)研評估與報告編制，解決了中小城市韌性建設(shè)面臨的智力、資金等資源困境；③注重銜接國家戰(zhàn)略：基于地方發(fā)展所面臨的沖擊與壓力，黃石將地方韌性建設(shè)議程與生態(tài)文明建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展等國家戰(zhàn)略緊密銜接，確保了韌性戰(zhàn)略的可實施性。

作為發(fā)展中國家的一般城市和資源型老工業(yè)城市，黃石的實踐探索為補充目前以西方為中心的韌性研究和實踐提供了典型案例。

4 我國城市韌性建設(shè)的對策與建議

結(jié)合相關(guān)學(xué)者觀點、研究以及國內(nèi)外實踐經(jīng)驗，本文采用“空間—社會—經(jīng)濟—制度”的分析框架，針對我國韌性城市建設(shè)提出以下建議和對策。

4.1 空間韌性維度

面對頻發(fā)的不確定性事件，我國以往追求集約經(jīng)濟、強調(diào)投資效率的城市建設(shè)模式愈來愈表現(xiàn)出不適應(yīng)。結(jié)合相關(guān)研究和現(xiàn)實背景，筆者認為提升城市空間韌性可以CAS理論為基礎(chǔ)思維，以智慧城市技術(shù)為輔助手段，以老舊小區(qū)改造為抓手。

基于CAS理論，“韌性”導(dǎo)向的城市空間營造需要注意：①調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)大城市從單中心、圈層式轉(zhuǎn)向多中心、分布式的城市空間結(jié)構(gòu)[52]，避免城市功能過度集中；②基礎(chǔ)設(shè)施避免過度追求集約經(jīng)濟，設(shè)施建設(shè)預(yù)留合理的冗余度，城市組件保持適度的功能重疊和可替代性；③建設(shè)并聯(lián)式、多選擇的城市交通體系；④加速城市生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)；⑤創(chuàng)新區(qū)域治理，形成城市網(wǎng)絡(luò)協(xié)同效應(yīng)[53]；⑥促進職住平衡；⑦加強統(tǒng)籌防災(zāi)和應(yīng)急場所的規(guī)劃布置；⑧推動基本公共服務(wù)資源下沉，強化公共服務(wù)系統(tǒng)“神經(jīng)末梢”，如優(yōu)化醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施分級、分類體系與空間布局。

近年來“云數(shù)網(wǎng)智”等泛智慧城市技術(shù)的迅速發(fā)展，為韌性城市建設(shè)帶來了新的機遇[54]，具體應(yīng)用包括：①移動互聯(lián)網(wǎng)和云計算：降低信息傳遞對物理設(shè)施系統(tǒng)的負荷，使數(shù)字系統(tǒng)具有彈性擴容能力，解決特殊情況下的算力缺口。②大數(shù)據(jù)：構(gòu)建城市大腦，完成實時信息查詢和可視化、要素識別、實時定位、數(shù)據(jù)分析預(yù)測等，降低信息混亂，輔助行動決策，提高供需配對和系統(tǒng)自組織的效率。③人工智能技術(shù)：事前階段可借助卷積神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、計算機視覺方法，實現(xiàn)城市脆弱性識別、災(zāi)害風(fēng)險多情景模擬。事中階段借助遙感影像和深度學(xué)習(xí)方法，繪制災(zāi)害信息可視化地圖、制定個性化疏散策略，借助自然語言處理方法，實現(xiàn)輿情感知與監(jiān)測。事后階段可結(jié)合眾包數(shù)據(jù)和深度學(xué)習(xí)方法，分析災(zāi)害損失情況，輔助救災(zāi)決策和恢復(fù)重建[55]。④傳感器與物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)：提高城市系統(tǒng)的感知能力，實現(xiàn)急性沖擊實時監(jiān)測和慢變量管理[56]。

老舊小區(qū)作為城市建成環(huán)境的短板，可作為城市韌性提升的抓手，具體可從以下幾方面著手：①以社區(qū)為單位，根據(jù)步行半徑布置緊急疏散和臨時安置的避難所（disaster support hub）；②強化社區(qū)應(yīng)急管理的人員和資源配置，協(xié)調(diào)社區(qū)的物質(zhì)韌性和管理韌性[57]；③結(jié)合社區(qū)生活圈建設(shè)，考慮韌性因素調(diào)整社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施體系[58]；④提升社區(qū)建筑的物理抗性，從設(shè)計上為建筑和防災(zāi)設(shè)施的“平災(zāi)轉(zhuǎn)換”預(yù)留改造接口[59]。

4.2 社會韌性維度

近年來，國外城市韌性研究呈現(xiàn)出“社會轉(zhuǎn)向”趨勢，“為誰而韌性”（Resilience for whom）的思考引發(fā)了韌性研究對社會公平議題的關(guān)注，韌性建設(shè)逐漸從綜合理性的抽象愿景轉(zhuǎn)向關(guān)注空間公平和對城市貧困群體的影響。

韌性建設(shè)的邊界和尺度問題推動了這一轉(zhuǎn)變。韌性在時空尺度上具有競爭性，特定環(huán)境的韌性提升，可能是以降低其他地區(qū)或空間尺度、時段或期限尺度的韌性為代價[32,60]。因此，韌性建設(shè)背后涉及不同群體之間的利益權(quán)衡（trade-off）和價值判斷[61-62]，基于綜合理性思維的韌性建設(shè)受到質(zhì)疑：它只是調(diào)解但并未緩解不平等現(xiàn)象，這可能讓貧困問題合理化，使城市貧困變得可以接受。并且，韌性建設(shè)意味著更高的建設(shè)成本，因此引發(fā)了對忽視韌性潛在政治的批判和“Don’t call m e resilient again!”的抗議[62-63]。實踐也表明，城市韌性依賴于更具韌性和能動性的市民群體（a function of more resilient and resourceful citizens）和社區(qū)力量[64-66]。因此，西方的韌性城市實踐逐漸轉(zhuǎn)向以社區(qū)為基礎(chǔ)，與此同時也逐漸被新自由主義議程所劫持：將韌性研究對居民自組織能力和能動性的強調(diào)，解讀為減少政府干預(yù)，鼓勵個人和社區(qū)自治，事實上將恢復(fù)的負擔(dān)和隱含的責(zé)任轉(zhuǎn)移給社區(qū)和個人。這種分散的韌性建設(shè)不利于追求社會公平，導(dǎo)致社區(qū)分異的加劇甚至社會隔離[67]。

從國內(nèi)實踐經(jīng)驗來看，傳統(tǒng)減災(zāi)規(guī)劃和相關(guān)研究則多將社區(qū)作為執(zhí)行決策的基本單元[17]，關(guān)注自上而下的實施路徑，忽略了社會資本等社區(qū)力量，面臨可持續(xù)性問題。社會維度的城市韌性建設(shè)，需要綜合提升社區(qū)韌性的治理水平，具體策略包括：①加強基層治理建設(shè)，開展風(fēng)險治理能力培訓(xùn)，實施分類型的社區(qū)服務(wù)與管控[58]；②整合社會資源，搭建社區(qū)居民交流平臺和自下而上的溝通渠道，構(gòu)建互信互動互助的“新熟人社會”；③加強安全教育宣傳，提高人口安全素質(zhì)和適應(yīng)能力，提升家庭、小區(qū)、社區(qū)等多層級社會單元的自助和互助能力；④為居民提供風(fēng)險地圖，推動“群防群策”；⑤關(guān)注公共健康，通過政策引導(dǎo)和空間調(diào)整，提高物質(zhì)環(huán)境的健康性；⑥促進健康與福祉，關(guān)注弱勢群體的需求。

社區(qū)韌性策略可結(jié)合老舊小區(qū)改造，以參與式社區(qū)規(guī)劃為手段，以美好社區(qū)共同締造為契機，培育社區(qū)自組織和集體行動能力，發(fā)揮居民在韌性建設(shè)進程中的能動性，進而形成可持續(xù)的社區(qū)韌性。

4.3 經(jīng)濟韌性維度

經(jīng)濟發(fā)展韌性可從減緩和適應(yīng)兩個導(dǎo)向著手。減緩導(dǎo)向應(yīng)堅持低碳可持續(xù)發(fā)展，包括：①鼓勵綠色低碳的生活方式，建立“碳賬戶”，明確“碳責(zé)任”；②推廣新能源應(yīng)用，倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)，逐步實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”；③激勵市場提供環(huán)保產(chǎn)品和服務(wù)，促進綠色消費；④推進生態(tài)產(chǎn)品市場化交易，解決綠色發(fā)展的動力和意愿不足問題，塑造多元化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。適應(yīng)導(dǎo)向的策略包括：①推動強鏈、延鏈、補鏈，提高城市產(chǎn)業(yè)的韌性；②適度的土地混合利用，配置互相兼容的功能和業(yè)態(tài)；③提升就業(yè)供給的彈性；④深化“放管服”，激發(fā)市場活力，鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”；⑤包容性發(fā)展，合理引導(dǎo)地攤經(jīng)濟等非正規(guī)就業(yè)；⑥促進共享經(jīng)濟發(fā)展等。

4.4 制度韌性維度

目前，我國韌性城市建設(shè)以地方層面試點為主，實踐中常常與智慧城市、海綿城市建設(shè)、防災(zāi)規(guī)劃等混合開展，尚未形成獨立的規(guī)劃體系地位和明確的規(guī)劃方法。結(jié)合城市規(guī)劃的轉(zhuǎn)型趨勢，提出以下建議。

一是強化制度設(shè)計，自上而下引導(dǎo)城市系統(tǒng)提升韌性。具體包括：①立法先行，加快編制、出臺國土空間韌性建設(shè)的綜合性基本法和各類防災(zāi)專項法；②推動區(qū)域綜合治理，突破行政壁壘，劃清權(quán)責(zé)關(guān)系，完善跨層級、跨區(qū)域的溝通協(xié)調(diào)機制[68]；③加強屬地管理，破除條塊分割，部門聯(lián)動推進綜合性、一體化的應(yīng)急管理體系建設(shè)[57,69]；④制定可操作、可落地的城市韌性建設(shè)制度[70]。

二是探索融入國土空間規(guī)劃體系?，F(xiàn)階段，將韌性城市建設(shè)融入國土空間規(guī)劃體系是較為可行的方案。具體而言，總體規(guī)劃層面，強調(diào)韌性城市理念，對城市系統(tǒng)韌性提出具體要求；專項規(guī)劃層面，編制韌性城市專項規(guī)劃，加強與其他專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)；詳細規(guī)劃層面，在要素的空間配置上進一步落實上位規(guī)劃的要求和內(nèi)容[71]。

三是明確建設(shè)路徑，基于復(fù)雜適應(yīng)理論的設(shè)計原則，構(gòu)建涵蓋設(shè)計、施工、反饋、補充、管理、運營等環(huán)節(jié)的韌性城市建設(shè)路徑，將改造方案融入5年行動計劃，逐步將超大城市改造為多個具有獨立運轉(zhuǎn)能力的組團[40]。

四是結(jié)合城市治理模式轉(zhuǎn)型，推動上下結(jié)合的韌性建設(shè)，避免因為脫離治理背景、封閉運作導(dǎo)致政策的無效和資源的浪費[72-73]，對策包括：①建立以政府為主導(dǎo)、社會多元主體積極參與的城市風(fēng)險治理格局[74]；②提升市民的風(fēng)險意識，強化社會參與規(guī)劃和決策的能力，“自下而上”培育城市修復(fù)功能；③提高公共機構(gòu)的治理水平，推進城市精細化治理，確保風(fēng)險源可防、可控。

5 結(jié)語

在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展和市民社會崛起的雙重背景下，傳統(tǒng)效率導(dǎo)向的規(guī)劃設(shè)計原則和自上而下的風(fēng)險治理模式日益表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性不適應(yīng)?；谘葸M韌性思維和CAS理論的城市韌性理念，為城市的風(fēng)險治理和可持續(xù)發(fā)展提供了新的路徑。目前，相關(guān)研究主要從評價測度、作用機制和規(guī)劃策略3個角度開展，為我國韌性城市建設(shè)提供了理論依據(jù)與方法借鑒。但是，相關(guān)研究仍然存在重靜態(tài)評價和理論建構(gòu)，輕動態(tài)機制分析和規(guī)劃實踐的不足，我國韌性城市建設(shè)尚缺乏明確的規(guī)劃地位和操作指引。由于基本國情、發(fā)展階段、制度基礎(chǔ)等方面的差異，我們不能也不應(yīng)簡單復(fù)制西方經(jīng)驗。本文結(jié)合多學(xué)科背景學(xué)者的觀點，從空間、社會、經(jīng)濟、制度4個維度對我國城市韌性建設(shè)提出了對策和建議，以期為我國韌性城市建設(shè)提供參考依據(jù)。韌性城市建設(shè)背后涉及眾多利益相關(guān)人，需要在提升城市系統(tǒng)面對未來不確定性變化的適應(yīng)能力的同時，保障韌性城市建設(shè)的社會公正和可持續(xù)發(fā)展。如何發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，推動韌性規(guī)劃理論和方法的本土化，使政府引導(dǎo)的“看得見的韌性”和社會自發(fā)的“看不見的韌性”形成合力，仍需要更加深入地思考。

注釋：

① 韌性聯(lián)盟是一個探索“社會-生態(tài)”系統(tǒng)韌性機制的國際多學(xué)科研究組織，詳見其官方網(wǎng)站http://www.resalliance.org/。

② 復(fù)雜適應(yīng)理論是繼“老三論”（系統(tǒng)論、控制論、信息論）和“新三論”（耗散結(jié)構(gòu)論、協(xié)同論和突變論）后的第三代系統(tǒng)論。強調(diào)系統(tǒng)要素對外界干擾做出自適應(yīng)反應(yīng)的作用，要素的反應(yīng)和相互作用共同影響了系統(tǒng)的發(fā)展，因此認為任何系統(tǒng)的變革都是主體對外部世界的主動認知所產(chǎn)生的反應(yīng)和行動的結(jié)果。

③ 許多城市與區(qū)域研究者認為區(qū)域經(jīng)濟和人口的增長、失業(yè)率、貧困率或就業(yè)比例是一種均衡現(xiàn)象。

④Hassink 認為鎖定源于“制度性組織”，這種組織既包括“組織”（具有明確目的的正式結(jié)構(gòu)），如政治組織、工會、大企業(yè)和商業(yè)機構(gòu)，也包括規(guī)范等“行為規(guī)范”，如規(guī)則和法律，是路徑依賴的結(jié)果。