◇ 文/中共呼和浩特市委黨校 寶 娃

2021年8月27日至28日，中央民族工作會(huì)議在北京召開(kāi)。習(xí)近平總書(shū)記在會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線，推動(dòng)新時(shí)代黨的民族工作高質(zhì)量發(fā)展。鑄牢中華民族共同體意識(shí)，并非只停留在思想層面，而是完整的系統(tǒng)工程，包括政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、文化基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)、法治基礎(chǔ)以及組織基礎(chǔ)等。

民族區(qū)域自治制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度，是中國(guó)特色解決民族問(wèn)題的正確道路和制度保障。實(shí)行70余年，運(yùn)行效果頗為顯著，有效促進(jìn)了我國(guó)民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同的和諧統(tǒng)一。民族問(wèn)題是人類發(fā)展歷程中長(zhǎng)期存在的社會(huì)現(xiàn)象，涉及包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面。民族問(wèn)題也是社會(huì)總問(wèn)題的重要組成部分，如何處理國(guó)家內(nèi)部的民族矛盾已成為世界性課題。

中國(guó)自秦始皇統(tǒng)一天下以來(lái)就是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，少數(shù)民族區(qū)域治理自古就存在。習(xí)近平總書(shū)記指出：“一部中國(guó)史，就是一部各民族交融匯聚成多元一體中華民族的歷史，就是各民族共同締造、發(fā)展、鞏固統(tǒng)一的偉大祖國(guó)的歷史。”縱觀中國(guó)歷史，各個(gè)朝代在少數(shù)民族聚居的邊疆地區(qū)，都采取一定的“自治”方式，都試圖用間接或直接管理方式來(lái)實(shí)現(xiàn)邊疆少數(shù)民族對(duì)中央政府的認(rèn)同，以及中央政府對(duì)民族地方的有效管控，其目的是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一。而中國(guó)共產(chǎn)黨的民族區(qū)域自治制度在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、確立民族地方對(duì)中央政府的服從、尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣等方面的制度功能，體現(xiàn)出歷史延續(xù)性。因此，探究民族區(qū)域自治制度的形成和發(fā)展，要分析民族區(qū)域自治制度的歷史根源。

一、中國(guó)古代的民族區(qū)域治理

中國(guó)歷史上就是多民族國(guó)家，歷朝歷代對(duì)少數(shù)民族問(wèn)題都非常重視。我國(guó)古代中原王朝在解決民族問(wèn)題上的治邊思想核心是文化中心論，即“夷夏之辨”。受“夷夏觀”思想影響下的民族區(qū)域治理方式，如羈縻懷柔、郡縣制、腹邊互動(dòng)等，都主張“大一統(tǒng)”“和而不同”“因俗而治”。我國(guó)古代民族區(qū)域治理的治理經(jīng)驗(yàn)為國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，具有正面的價(jià)值。

發(fā)達(dá)的農(nóng)耕文明是中原王朝夷夏觀形成的物質(zhì)基礎(chǔ)。中原地區(qū)平原經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)自古以來(lái)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的主要分布地，其物質(zhì)文明與精神文明的發(fā)展都是草原經(jīng)濟(jì)地帶和邊遠(yuǎn)山區(qū)所不能比擬的。古代中原王朝依靠農(nóng)耕文明的日趨發(fā)達(dá)，逐漸擴(kuò)大居地、繁衍人口、發(fā)展經(jīng)濟(jì)，形成了中原文明。古代中國(guó)治邊思想大多為“守中治邊”，視中原地區(qū)為本根，邊疆地區(qū)為枝葉，邊疆少數(shù)民族地區(qū)的治理居于從屬地位。

（一）羈縻懷柔

“羈縻”有籠絡(luò)牽制的含義，“羈”字意為馬籠頭，“縻”字意為馬韁繩，形象地表達(dá)了中原王朝對(duì)邊疆的控制。羈縻政策始于秦漢，興于唐宋。唐朝時(shí)期，中原王朝設(shè)置“羈縻州”來(lái)管理少數(shù)民族。元朝將西南少數(shù)民族地區(qū)興起的土司制度納入行政體制管轄范圍。明朝土司制度因發(fā)展過(guò)快被打壓。到了清朝，改土司制度為流官制。

德化懷柔是中國(guó)古代中原王朝對(duì)“四夷”進(jìn)行的治邊方法。然而僅僅依靠道德感化這一條途徑，絕不能將“四夷”歸化，所以北魏高閭曰：“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來(lái)之；荒狡放命，則播武功以威之”。這句話闡述了文德與武功二者的辯證關(guān)系。

通過(guò)梳理歷史我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)古代中原王朝對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的管理是從間接統(tǒng)治逐漸轉(zhuǎn)為直接統(tǒng)治，管理體制也從有差異逐漸轉(zhuǎn)為無(wú)差異。這為近代構(gòu)建和管理統(tǒng)一多民族國(guó)家積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

（二）因俗而治

“因俗而治”，不僅尊重了少數(shù)民族實(shí)際，且有效維護(hù)了邊疆穩(wěn)定。比如遼代的“南北面官”制度，南官主要負(fù)責(zé)稅賦徭役、軍事等方面的事情，北官主要負(fù)責(zé)民族管理方面的事情，這也是封建朝代首次嘗試“一朝兩制”的制度探索。元朝時(shí)期，在建立行省制的框架下，首次開(kāi)始實(shí)施土司制度。明代完善土司制度，并對(duì)一些官員按照民族差異進(jìn)行分別任命，有效加強(qiáng)了封建王朝對(duì)西南少數(shù)民族地區(qū)的管理。

（三）腹邊互動(dòng)

經(jīng)濟(jì)和文化之間的交流以及民族融合，不斷豐富和發(fā)展著中華文化的內(nèi)涵，更激發(fā)了邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的活力，促進(jìn)了邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)繁榮。促進(jìn)互動(dòng)和融合，是封建朝代發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的重要政策，主要包括自然資源開(kāi)發(fā)、畜牧業(yè)生產(chǎn)、減少稅負(fù)壓力等途徑。通過(guò)以上途徑，促進(jìn)了各族人民的經(jīng)濟(jì)文化交流，加快了內(nèi)地與邊疆地區(qū)的一體化進(jìn)程。

中央集權(quán)與羈縻制度在漫長(zhǎng)的中國(guó)歷史長(zhǎng)河中是始終存在的，并產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)封建時(shí)期的治邊政策在發(fā)展中逐漸完善，并日益成為一個(gè)完整的體系。在“大一統(tǒng)、和而不同、因俗而治”的思想指引下，治邊政策基本都奉行治邊、安邊的政策，在追求統(tǒng)一中關(guān)注差別，有效推動(dòng)了華夏民族的形成以及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，對(duì)我國(guó)民族區(qū)域自治制度的提出以及實(shí)施奠定了歷史基礎(chǔ)。

二、中國(guó)近代的民族區(qū)域治理

二十世紀(jì)初，受舶來(lái)的西方“民族主義”觀念沖擊，中華民族意識(shí)由“自在”走向“自覺(jué)”，封建帝制的終結(jié)和多利益主體的斗爭(zhēng)使近代多民族國(guó)家的民族區(qū)域治理面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

（一）從“自在”到“自覺(jué)”，中華民族意識(shí)覺(jué)醒

二十世紀(jì)初，西方民族主義理論被譯介到中國(guó)。梁?jiǎn)⒊谥袊?guó)內(nèi)憂外患的現(xiàn)實(shí)，認(rèn)為中國(guó)之所以飽受侵略的苦難，關(guān)鍵原因在于“民族主義在中國(guó)猶未發(fā)展”。西方國(guó)家已完成“民族—國(guó)家”的建構(gòu)，而中國(guó)仍沉醉于“夷夏觀”。我國(guó)先進(jìn)的知識(shí)分子開(kāi)始意識(shí)到“中國(guó)”只不過(guò)是世界中的一國(guó)，“四夷”也不是蠻夷，“華”與“夷”同是民族。因此“中華民族”一詞正式出現(xiàn)在歷史舞臺(tái)，中華民族意識(shí)開(kāi)始覺(jué)醒。

在上世紀(jì)80年代末，我國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家、民族學(xué)家費(fèi)孝通先生提出了“中華民族多元一體格局”的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，中華民族從“自在”到“自覺(jué)”的轉(zhuǎn)變是在近代以來(lái)與西方列強(qiáng)斗爭(zhēng)中產(chǎn)生的，而不是在民族間交往發(fā)展中得來(lái)的。

（二）近代中國(guó)的利益矛盾

近代中國(guó)，由于帝國(guó)主義的入侵和我國(guó)半殖民地半封建社會(huì)的性質(zhì)，我國(guó)主要存在三對(duì)利益矛盾，分別是封建王朝與帝國(guó)主義之間的矛盾，革命派與?；逝芍g的矛盾，以及各民族間的矛盾。這三對(duì)矛盾激發(fā)了中華民族意識(shí)的覺(jué)醒，長(zhǎng)期以來(lái)受到壓迫和剝削的少數(shù)民族要求實(shí)行“民族自決”，實(shí)現(xiàn)自治。

（三）近代我國(guó)民族區(qū)域治理的失敗

清朝政府在邊疆問(wèn)題的處理中，習(xí)慣于遵循“因俗而治”的方法。清末推行“新政”，即在蒙古區(qū)域?qū)嵤┮泼駥?shí)邊政策；在臺(tái)灣、東三省和新疆地區(qū)設(shè)置行省進(jìn)行直接管轄；在西南地區(qū)進(jìn)行“改土歸流”；在西藏地區(qū)則采用修橋筑路、興辦學(xué)堂、統(tǒng)一度量衡等手段。“新政”的推行并沒(méi)有緩和民族關(guān)系，但“新政”在制度層面對(duì)于民族關(guān)系的形成和發(fā)展具有一定的積極作用。

辛亥革命推翻了清王朝，讓兩千多年的封建專制為之一掃。中華民國(guó)創(chuàng)立的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》將民族關(guān)系和邊疆治理納入憲政體制中，這代表著我國(guó)民族區(qū)域治理正式步入憲政軌道。民國(guó)初期，北洋政府提出建立聯(lián)邦共和國(guó)政治體制——聯(lián)省自治作為民族區(qū)域治理理念，但孫中山認(rèn)為這是各地軍閥割地自保、對(duì)抗中央的手段，因此在北伐開(kāi)始后便無(wú)人再提。

近代積貧積弱的中國(guó)始終無(wú)法擺脫被侵略的命運(yùn)，“民族—國(guó)家”的設(shè)想也被逐漸湮沒(méi)。資產(chǎn)階級(jí)革命派的本質(zhì)也決定了中國(guó)民族問(wèn)題不能從根本上予以解決。中國(guó)共產(chǎn)黨登上歷史舞臺(tái)，在解決中國(guó)民族問(wèn)題上開(kāi)始探索一條新的道路。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨的民族區(qū)域治理

十月革命后，馬克思主義傳入中國(guó)。馬克思主義認(rèn)為，民族問(wèn)題是隨著民族的出現(xiàn)而隨之出現(xiàn)的，解決民族問(wèn)題要經(jīng)歷三個(gè)階段，從民族平等到民族聯(lián)合再到民族融合。但是民族融合并不是民族同化，民族同化是強(qiáng)勢(shì)的、單方面的民族變化。中國(guó)共產(chǎn)黨把馬克思主義民族理論基本觀點(diǎn)和我國(guó)的基本國(guó)情相結(jié)合，制定民族政策，并不斷創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展，最終形成了具有創(chuàng)造性、特色性的制度——民族區(qū)域自治制度，妥善地解決了我國(guó)的民族問(wèn)題。

（一）中國(guó)共產(chǎn)黨的艱難抉擇與艱辛探索

在馬克思主義的指導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于革命以及中國(guó)發(fā)展道路的認(rèn)識(shí)更加全面，對(duì)于民族問(wèn)題的解決也有了新的探索。

從建黨之初到上世紀(jì)30年代中期,我黨在這個(gè)時(shí)期集中探求的是解決民族問(wèn)題的政治制度，提出“自治區(qū)域”的主張，主導(dǎo)思想和政策是實(shí)行聯(lián)邦制、民族自決。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以提出這樣的主張,主要是由以下兩方面原因決定的。首先是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜。在國(guó)際上,蘇聯(lián)通過(guò)實(shí)行聯(lián)邦制來(lái)處理國(guó)內(nèi)的民族問(wèn)題效果良好，而國(guó)內(nèi)軍閥之間明爭(zhēng)暗斗，政權(quán)、社會(huì)缺乏穩(wěn)定性。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為應(yīng)該在結(jié)束軍閥統(tǒng)治、實(shí)現(xiàn)局部統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，組成真正民主的聯(lián)邦共和國(guó)。其次是因?yàn)樘幵谟啄陼r(shí)期的中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題的認(rèn)識(shí)不夠深入。隨著中國(guó)共產(chǎn)黨的不斷成熟和對(duì)我國(guó)基本國(guó)情認(rèn)識(shí)的日漸加深,中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始認(rèn)識(shí)到聯(lián)邦制不適合我國(guó)國(guó)情,初步主張用民族區(qū)域自治來(lái)解決國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題。

中共二大上，當(dāng)時(shí)人們所提及的民族問(wèn)題僅僅指代的是蒙、藏、疆等，而到六大時(shí)，黎人、臺(tái)灣人等均被納入到民族問(wèn)題解決的范疇中。在抗戰(zhàn)后，黨對(duì)民族以及民族矛盾有了更深層次的認(rèn)識(shí)，開(kāi)始基于“民族”的視角來(lái)思考社會(huì)性問(wèn)題。

1938年，中宣部楊松最先提出了“中國(guó)境內(nèi)各民族”，并倡導(dǎo)“中共境內(nèi)各民族自決”。但這里“民族自決”的含義不是獨(dú)立建國(guó)，而是要建立一個(gè)“各民族共同的祖國(guó)”，所以這時(shí)的“民族自決”的含義已經(jīng)極其接近“民族自治”。

從抗戰(zhàn)爆發(fā)到抗戰(zhàn)結(jié)束,這時(shí)全國(guó)的主要矛盾是中華民族與日本帝國(guó)主義之間的矛盾。人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到國(guó)內(nèi)各民族需要團(tuán)結(jié)一致，共同抵抗敵人。在這一階段，國(guó)內(nèi)聯(lián)邦制、民族自決以及自治并行。但在制度上已經(jīng)開(kāi)始更多地強(qiáng)調(diào)“自治”。理論層面的研究也順利推進(jìn)，各種成果紛紛涌現(xiàn)。

在馬克思主義民族理論的指導(dǎo)下，隨著對(duì)我國(guó)多民族國(guó)情的認(rèn)識(shí)的不斷加深，黨更多地運(yùn)用“中華民族”的說(shuō)法，強(qiáng)調(diào)對(duì)各個(gè)民族的尊重與能力發(fā)揮，創(chuàng)建更大的團(tuán)結(jié)主體，結(jié)成堅(jiān)不可摧的抗日力量。

歷史上，民族不平等的問(wèn)題始終存在，民族隔閡也必然存在。近代后，中國(guó)社會(huì)性質(zhì)發(fā)生變化，列強(qiáng)介入，開(kāi)始慫恿“民族自決”，嚴(yán)重威脅到國(guó)家主權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨一針見(jiàn)血地指出，階級(jí)矛盾是造成民族關(guān)系問(wèn)題的關(guān)鍵所在?？箲?zhàn)爆發(fā)后，中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)識(shí)到抗戰(zhàn)建國(guó)要依靠全國(guó)各族人民，單靠漢族是無(wú)法肩負(fù)起這一艱巨事業(yè)的。只有全國(guó)各族人民共同聯(lián)合起來(lái)，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)外反侵略，對(duì)內(nèi)消除民族壓迫，建立新中國(guó)。

抗戰(zhàn)勝利后,中國(guó)共產(chǎn)黨逐漸摒棄了聯(lián)邦制和民族自決，初步創(chuàng)建了民族區(qū)域自治制度，并不斷完善和調(diào)整。這是黨在制度層面的一次重大創(chuàng)舉。

（二）中國(guó)共產(chǎn)黨在堅(jiān)持中完善

黨在初創(chuàng)民族區(qū)域自治制度時(shí)面臨著一系列困難，如理論準(zhǔn)備相對(duì)不足、民族地區(qū)民主觀念有所欠缺、中華民族認(rèn)同感不夠強(qiáng)烈等。但經(jīng)歷了70多年的探索和實(shí)踐，我黨總結(jié)了中國(guó)解決民族問(wèn)題的方式方法，就如何增強(qiáng)各族群眾對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文明、中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同，以及怎樣貫徹落實(shí)好黨在民族問(wèn)題上的各項(xiàng)方針政策，作出了相應(yīng)的工作部署，明確了長(zhǎng)久的目標(biāo)和任務(wù)。

作為我國(guó)的基本政治制度，民族區(qū)域自治制度對(duì)于解決民族問(wèn)題而言具有重要指引意義。民族區(qū)域自治制度是老一輩共產(chǎn)黨人的集體智慧結(jié)晶，體現(xiàn)了人民的智慧，是適合我國(guó)實(shí)際的開(kāi)創(chuàng)性制度。在幾十年的發(fā)展運(yùn)用中，該制度的生命力得到了充分的證明,在如今我們不僅要繼續(xù)實(shí)施，還需要開(kāi)拓、推進(jìn)、創(chuàng)新落實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“同世界上其他國(guó)家相比，我國(guó)民族工作做得都是最成功的。”并強(qiáng)調(diào)“毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，不斷為解決世界民族問(wèn)題提供中國(guó)方案、貢獻(xiàn)中國(guó)智慧?！?/p>

（三）不斷夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治基礎(chǔ)

習(xí)近平總書(shū)記在2018年參加內(nèi)蒙古代表團(tuán)審議時(shí)指出，加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)，根本在于堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度。在第5次中央民族工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記指出，要以鑄牢中華民族共同體意識(shí)為主線來(lái)推動(dòng)民族工作的高質(zhì)量發(fā)展。堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度是鑄牢中華民族共同體意識(shí)的重要制度基礎(chǔ)。

民族區(qū)域自治制度的核心是“兩個(gè)結(jié)合”，即統(tǒng)一與自治相結(jié)合，民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。統(tǒng)一與自治相結(jié)合是在少數(shù)民族聚居地方設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)，統(tǒng)一是前提。自治地方在不違憲的前提下，被允許制定自治條例和單行條例。因此，統(tǒng)一是前提，自治是手段，而不是目的，自治和統(tǒng)一并非并列關(guān)系。

我國(guó)的民族區(qū)域自治是民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合。習(xí)近平總書(shū)記指出，民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方。民族地區(qū)的少數(shù)民族在民族地區(qū)發(fā)展的過(guò)程當(dāng)中，在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)的過(guò)程當(dāng)中，應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。

“兩個(gè)結(jié)合”的核心就是維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)，更深層次的意義就是鑄牢中華民族共同體意識(shí)。因此，是否堅(jiān)持好、完善好民族區(qū)域自治制度，不僅僅是保障少數(shù)民族權(quán)益的問(wèn)題，而是是否做到維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)、真正夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的問(wèn)題。

為保障各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗，實(shí)現(xiàn)各民族共同繁榮發(fā)展，夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的政治基礎(chǔ)，必須完整準(zhǔn)確全面貫徹黨的民族政策。但民族政策要根據(jù)民族的發(fā)展、民族關(guān)系的發(fā)展而進(jìn)行調(diào)整。調(diào)整的目的就是要不斷維護(hù)民族平等和團(tuán)結(jié)。幾十年的實(shí)踐證明，我們堅(jiān)定不移地堅(jiān)持的民族區(qū)域自治制度既契合了馬克思主義民族理論的基本觀點(diǎn)，也符合了我國(guó)客觀存在的基本國(guó)情，具有先進(jìn)性、科學(xué)性、創(chuàng)造性。民族區(qū)域自治制度已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的一大支柱、社會(huì)主義政治文明的一大特色，未來(lái)必須始終堅(jiān)持且不斷完善，有效夯實(shí)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的制度基礎(chǔ)。