王彬輝,林塬犇

(湖南師范大學(xué)法學(xué)院，湖南 長沙 410081)

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是流域內(nèi)各級政府為建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制達(dá)成的協(xié)議，是促進(jìn)我國流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、推動生態(tài)文明建設(shè)的重要措施。自2011年新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)開展后，我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的締約數(shù)量增長迅速。然而，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律性質(zhì)未明晰，協(xié)議的簽訂、履行和糾紛的解決等問題因欠缺法律安排而陷入諸多困境。2020年11月27日，國家發(fā)展改革委公布了《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例(公開征求意見稿)》(以下簡稱《條例》)，從中央層面開啟了對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫然才?，其中第三章專章?guī)定了地方政府合作機(jī)制，《條例》第16、17、18、19條就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂、協(xié)議規(guī)定和協(xié)議保障以及重要流域補(bǔ)償四個方面進(jìn)行了規(guī)定。本文擬從流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐著手，分析其存在的問題并就《條例》征求意見稿提出修改完善的建議。

一、流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐現(xiàn)狀及其法律屬性

(一)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的實(shí)踐現(xiàn)狀

2013年黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提及“推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度”后，流域橫向生態(tài)補(bǔ)償開啟了新的征程。2016年國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》要求各地出臺相應(yīng)規(guī)范來推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。同年，財政部等四部門發(fā)布《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》提及要建設(shè)橫向流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一系列的規(guī)范性文件為流域橫向生態(tài)補(bǔ)償指明了發(fā)展方向、應(yīng)遵循的基本原則、工作目標(biāo)、主要內(nèi)容、保障措施等等。從表1可以看出，2011—2019年期間，省際流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的締約規(guī)模十分可觀。

表1 2011—2019年我國省際間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂情況

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的履行帶動了流域環(huán)境質(zhì)量的實(shí)質(zhì)改善。以新安江流域?yàn)槔?，?011年簽訂的《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》履行后，流域總體水質(zhì)為優(yōu)并穩(wěn)定向好，跨省界斷面水質(zhì)達(dá)到地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅱ類標(biāo)準(zhǔn)，連續(xù)8年達(dá)到生態(tài)補(bǔ)償考核要求。經(jīng)原環(huán)保部環(huán)規(guī)院評估，新安江生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值達(dá)246.5億元，水生態(tài)服務(wù)價值64.5億元。

從流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂和履行的實(shí)踐來看，主要表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.高位推進(jìn)

雖然流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的主體是流域地方人民政府，但從協(xié)議的簽訂和履行來看，財政部、生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護(hù)部)等中央部委為落實(shí)《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國辦發(fā)[2016]31號)和《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》(財建[2016]928號)的有關(guān)要求，通過指導(dǎo)和協(xié)調(diào)高位推進(jìn)了流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂和履行。

2.締約主體是流域政府

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議主體為流域縣級以上人民政府，具體分為三類：第一，省級人民政府之間簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如安徽省政府與江蘇省政府針對滁河流域簽訂的《關(guān)于建立長江流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的合作協(xié)議》。第二，設(shè)區(qū)的市級人民政府之間簽訂流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如常德市與張家界市就澧水流域簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議。第三，區(qū)縣(市)級人民政府之間簽訂的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，例如湖南省張家界市各區(qū)縣集中簽訂流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

3.以流域水質(zhì)為協(xié)議保護(hù)目標(biāo)

流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容均圍繞著水質(zhì)進(jìn)行補(bǔ)償，在水質(zhì)考核期截止后，根據(jù)流域的水質(zhì)狀況確定締約雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，在新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議中，是以皖浙兩省跨界斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總氮、總磷四項指標(biāo)為考核依據(jù)，環(huán)境保護(hù)部每年負(fù)責(zé)組織皖浙兩省對跨界水質(zhì)開展監(jiān)測，以省界斷面全年穩(wěn)定達(dá)到考核的標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)為補(bǔ)償依據(jù)。

4.雙向補(bǔ)償為主

除《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》外，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中普遍適用雙向補(bǔ)償，即締約政府之間圍繞流域水質(zhì)進(jìn)行對賭。若水質(zhì)實(shí)質(zhì)性達(dá)標(biāo)，則生態(tài)效益受益方補(bǔ)償提供方；反之則由生態(tài)效益提供方因未能提供預(yù)期生態(tài)效益要補(bǔ)償給生態(tài)效益受益方。雙向補(bǔ)償?shù)姆绞綇V泛適用于我國。(見表2)

表2 我國省際間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議內(nèi)容

雙向補(bǔ)償?shù)姆绞教岣吡松鷳B(tài)效益提供方履行生態(tài)環(huán)境治理義務(wù)的積極性，在推動流域環(huán)境生態(tài)改善后，生態(tài)效益受益方也有更強(qiáng)的付費(fèi)意愿，生態(tài)效益因此轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價值。

5.財政資金占資金來源的主導(dǎo)地位

如表3所示，我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中的資金來源比較單一，主要依靠中央或地方的財政資金。

表3

(二)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律屬性

準(zhǔn)確認(rèn)定流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的法律性質(zhì)是對其進(jìn)行規(guī)范的前提。然而，學(xué)界對政府間流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的性質(zhì)莫衷一是。民事行為說認(rèn)為政府間的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的本質(zhì)是基于開發(fā)利用資源目的，對有關(guān)財產(chǎn)權(quán)限制而產(chǎn)生的民事利益彌補(bǔ)關(guān)系(1)潘佳.生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償行為的法律性質(zhì)[J]. 西部法學(xué)評論，2017,(2)：26-34.。行政契約說認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議是以環(huán)境治理為目標(biāo)的行政契約(2)柯堅 吳凱.跨行政區(qū)環(huán)境治理的對賭性契約——以“新安江協(xié)議”為背景的分析和探討[J].清華法治論衡，2014,(3):111-127.。結(jié)合說認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議為民事性質(zhì)與行政性質(zhì)兩者的結(jié)合(3)黃錫生 張?zhí)鞚?論生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆尚再|(zhì)[J]. 北京航空航天大學(xué)學(xué)報 (社會科學(xué)版).2015,(4)：53-59.。

筆者認(rèn)為將流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為民事行為無法適應(yīng)流域環(huán)境保護(hù)的需要。首先，將政府流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為物權(quán)行使的方式有違物權(quán)法定之嫌。自然資源國家所有權(quán)為民法上的所有權(quán)這一命題在民法學(xué)界已成公認(rèn)(4)金海統(tǒng).資源權(quán)論[M].北京： 法律出版社,2010.182.，而國家所有權(quán)需遵循“物權(quán)法定”原則。根據(jù)《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第246條第2款的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，國務(wù)院代表國家行使國有財產(chǎn)的所有權(quán)?！睹穹ǖ洹返?57條和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第4條已明確地方政府對國有企業(yè)的物權(quán)，然而流域物權(quán)卻沒有這樣的例外規(guī)定，從《水法》第3條第1款可知，水資源屬于國家所有。水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。有學(xué)者從憲法規(guī)定的國務(wù)院與地方政府之間存在垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系入手論證地方政府對流域享有物權(quán)(5)肖明新.地方人民政府推定代表行使水流國家所有權(quán)探析[J]. 江西理工大學(xué)學(xué)報.2015,(2)：13-17.。筆者以為，憲法規(guī)定的行政機(jī)關(guān)關(guān)系不構(gòu)成國有財產(chǎn)所有權(quán)的例外規(guī)定?！拔餀?quán)法定”中的“法”實(shí)際上應(yīng)限定為私法，憲法規(guī)定的中央政府與地方政府的權(quán)力關(guān)系屬公法規(guī)范。其次，基于“理性人”建立的民事合同不利于流域環(huán)境保護(hù)。民法以經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”作為理論基礎(chǔ)，認(rèn)為每個人都是自己利益最大化的判斷者，由此誕生了契約自由理論來鼓勵民事主體追求、創(chuàng)造財富。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議定性為民事契約將允許締約方計算合同違約成本，進(jìn)而導(dǎo)致治理環(huán)境的目的落空。以浙江省政府與安徽省政府簽訂的新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議為例，前兩輪試點(diǎn)黃山市累計為新安江生態(tài)保護(hù)投入資金120.6億元，但補(bǔ)償資金僅有35.8億元，安徽省政府為維護(hù)新安江流域上游水質(zhì)其履約成本已大大超出了違約成本。若安徽省政府計算自己的違約成本，允許它通過支付違約金的形式違約，那么流域治理的目的將徹底落空。

主張流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于經(jīng)濟(jì)法性質(zhì)的學(xué)者主要看到了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議在履行過程中發(fā)生的財政的轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠以及經(jīng)濟(jì)合作、技術(shù)政策，卻沒有關(guān)注到各級政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的原因、目的。而目的等因素恰恰是決定協(xié)議性質(zhì)的關(guān)鍵性因素。

筆者認(rèn)為流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)是以環(huán)境保護(hù)為內(nèi)容的行政協(xié)議。原因在于：首先，締約主體為地方政府符合行政協(xié)議的主體條件。行政合同法律關(guān)系一方當(dāng)事人必須是行政主體，同時行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)有公法上的義務(wù)。根據(jù)我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條第2款的規(guī)定，流域作為環(huán)境要素之一，各級地方人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域內(nèi)的流域環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。其次，協(xié)議目的是促進(jìn)行政合作和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。德國學(xué)說和判例主張根據(jù)契約標(biāo)的的理論區(qū)分行政契約與民事契約，要根據(jù)涉案個別契約的基礎(chǔ)事實(shí)內(nèi)容和目的來判斷(6)翁岳生. 行政法 上冊[M].北京：中國法制出版社,2002.715.。行政契約的目的在于行政管理，而行政管理目的包括行政主體基于國家利益或者社會公共利益的需要而訂立行政合同的情形(7)王克穩(wěn). 經(jīng)濟(jì)行政法基本論[M]. 北京：北京大學(xué)出版社,2004.290.。流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的在于解決流域的整體性與行政區(qū)域的單獨(dú)性之間的矛盾，是對跨界流域環(huán)境治理成本分配的一種方式，亦是為實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境改善這一公共目標(biāo)而進(jìn)行的博弈。因此，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目的著重于跨行政區(qū)域的流域水污染防治和水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、對《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的評價

(一)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的優(yōu)點(diǎn)

1.《條例》第16條、第19條實(shí)現(xiàn)了流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議從工作創(chuàng)新向制度創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

2011年11月，財政部、環(huán)保部等在新安江流域正式啟動了全國首個跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)工作。在國家部委牽頭下，浙皖兩省溝通協(xié)商簽訂了《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，之后又形成了《千島湖及新安江上游流域水資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合規(guī)劃》，通過規(guī)劃的方式明確了流域開發(fā)的區(qū)域，保障流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議得到落實(shí)。《條例》第16條對區(qū)域間通過協(xié)商談判方式建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制予以了肯定，并明確規(guī)定國務(wù)院財政、發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、水行政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門對重要區(qū)域省際間建立跨界生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制負(fù)有支持、推動、督促的責(zé)任。第19條強(qiáng)調(diào)了長江、黃河等重要江河沿線政府加快簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的責(zé)任。這些內(nèi)容從制度上對以往流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的經(jīng)驗(yàn)成果進(jìn)行了固化，確保了中央各部委對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議簽訂的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，推動了地方各級政府簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的常態(tài)化機(jī)制運(yùn)行。

2.《條例》第17條補(bǔ)償方式多樣化推動全過程治理工作

我國過去的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，補(bǔ)償資金來源主要是財政預(yù)算，補(bǔ)償方式為財政資金的專項支付，這就使得生態(tài)效益提供方往往只能將所得資金用于流域污染物的“末端治理”，還經(jīng)常出現(xiàn)“入不敷出”的尷尬情況，陷入“綠水青山卻沒有金山銀山”的怪圈。過去的實(shí)踐忽視了流域生態(tài)服務(wù)提供者的“發(fā)展權(quán)”，缺乏對上游地區(qū)發(fā)展機(jī)會成本、污染治理成本以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素的考慮?！稐l例》注意到了這一點(diǎn)，第17條規(guī)定了多樣化的補(bǔ)償方式，包括但不限于：資金補(bǔ)償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)。這將有利于流域治理由水體保護(hù)向系統(tǒng)保護(hù)升級、由污染防治向全域整治升級、由綠色生態(tài)向綠色業(yè)態(tài)升級、由政府推動向全民行動升級。

3.《條例》第18條對促進(jìn)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議履行有重要作用

《條例》第18條從中央和地方層面要求各級人民政府有關(guān)主管部門公布區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議約定的監(jiān)測指標(biāo)評估結(jié)果并要求協(xié)議相關(guān)地方人民政府依據(jù)年度評估結(jié)果履行約定。這是將生態(tài)效益監(jiān)測予以制度化的嘗試，可以減少流域橫向生態(tài)保護(hù)協(xié)議的履行成本。以新安江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐為例，一輪、二輪試點(diǎn)過程中，上游的安徽省政府與下游的浙江省政府需要就聯(lián)合監(jiān)測、監(jiān)測方法、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)控要求等指標(biāo)進(jìn)一步協(xié)商達(dá)成一致后，才能通過締約雙方認(rèn)可的監(jiān)測方式方法獲得監(jiān)測數(shù)據(jù)以確定是否履行約定。《條例》第18條從制度層面作出規(guī)范，減少了締約政府間就監(jiān)測問題進(jìn)行的協(xié)商過程，降低履約中產(chǎn)生的成本。

《條例》第18條第2款規(guī)定了中央財政對建設(shè)成效顯著的省際間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予獎勵，地方各級人民政府對所轄區(qū)域內(nèi)建設(shè)成效顯著的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制給予獎勵。在我國過去的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐中，中央財政資金的前期投入確實(shí)能調(diào)動地方政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的積極性，但是在中央財政投入邊際效益不斷遞減的情況下，地方政府的積極性往往也隨之下降(8)李奇?zhèn)? 我國流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)實(shí)施與完善建議[J]. 環(huán)境保護(hù)，2020，(17)：27-33.。在過去長期堅持的“唯GDP論”將單純經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與地方政績掛鉤難以調(diào)動地方政府部門投入環(huán)保工作的積極性，《條例》第18條第2款明確各級財政對有益生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的獎勵機(jī)制，有助于從制度層面構(gòu)建流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)踐的激勵制度。

(二)《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的缺陷

1.協(xié)議的公法屬性未得到重視

對于合同要素，《民法典》第470條規(guī)定的不是合同必備條款而是法律規(guī)定的對當(dāng)事人訂立合同起示范作用的合同條款。在私法領(lǐng)域?yàn)榫S護(hù)“意思自治原則”規(guī)定合同示范條款沒有問題，只要當(dāng)事人不違反法律禁止之規(guī)定，又無悖于公序良俗，內(nèi)容由當(dāng)事人自由約定。但公法上的法律關(guān)系則不同，以行政關(guān)系為例，受依法行政原則的支配，權(quán)利義務(wù)之內(nèi)容頗受限定(9)吳庚.行政法之理論與實(shí)用[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2005. 101.，行政協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有法定性，但《條例》第17條雖然明確了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的條款，但卻是作指引性的規(guī)范。這體現(xiàn)出對政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議性質(zhì)的認(rèn)識出現(xiàn)偏差，將私法領(lǐng)域合同規(guī)范的原則簡單套用于公法上的行政協(xié)議。

2.協(xié)議的協(xié)商成本仍然過高

我國流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議建立在補(bǔ)償方和受償方平等自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，這樣橫向的生態(tài)補(bǔ)償方式屬于半市場化的補(bǔ)償方式(10)張捷 傅京燕. 我國流域省際橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制初探——以九洲江和汀江-韓江流域?yàn)槔齕J]. 中國環(huán)境管理，2016,(6)：19-24.。由于欠缺流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ǘ?biāo)準(zhǔn)，盡管生態(tài)效益提供方和受益方在流域保護(hù)上有共同的目標(biāo)，但生態(tài)效益提供方總希望“多獲補(bǔ)償”而要求受益方“多買單”；與此同時，因沒有法定強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)效益受益方為減少支出的費(fèi)用，自然會與生態(tài)效益提供方討價還價，進(jìn)行利益博弈。比如，在新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)中，就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、水質(zhì)指標(biāo)等協(xié)議內(nèi)容，上游安徽省政府希望提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，下游浙江省政府希望增加優(yōu)質(zhì)用水供給，安徽省與浙江省在協(xié)議簽訂之前不斷進(jìn)行博弈，耗費(fèi)了大量人力、物力和財力。

3.協(xié)議簽訂過程中公眾知情權(quán)保障不足

回顧過去的流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議實(shí)踐，未曾見到簽約政府公開流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議原文本內(nèi)容，媒體報道的多是協(xié)議大致內(nèi)容，這不利于公眾了解涉及環(huán)境公共利益的協(xié)議內(nèi)容，因此公眾也難有效監(jiān)督流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂與履行?！稐l例》第16條沒有明確將政府間擬簽訂的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議文本公開的程序，也未規(guī)定公眾意見的表達(dá)程序，容易導(dǎo)致有關(guān)政府“閉門造車”簽訂協(xié)議。

4.不同層級間政府生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)系不明確

在過去，由于我國政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂往往是自上而下推進(jìn)，上級政府往往充當(dāng)一個統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)，在統(tǒng)籌簽訂過程中，上級政府的意志一般會貫徹到下級政府間的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議中，因此不同層級間政府流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之間的沖突較少。然而，隨著流域橫向生態(tài)保護(hù)機(jī)制在全國推開，省際之間、省內(nèi)跨市之間、市內(nèi)跨縣(市區(qū))之間政府簽訂生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議將會越來越多，這就不可避免會涉及不同層級間政府生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的關(guān)系問題。比如湖南省和重慶市簽訂了《酉水流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》后，作為兩省的地級市湘西土家族苗族自治州和恩施土家族苗族自治州也會簽訂它們之間的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，若下級人民政府簽訂的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議與上級人民政府已締結(jié)的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定的目標(biāo)、締約雙方權(quán)利義務(wù)等主要內(nèi)容相沖突，會導(dǎo)致上級人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議目的落空，難以形成推動環(huán)境保護(hù)工作的合力，但是《條例》并沒有提及如何解決這個問題。

5.協(xié)議糾紛解決機(jī)制缺失

目前，我國地方政府之間簽訂的行政協(xié)議大多沒有約定糾紛解決機(jī)制，僅有個別行政協(xié)議對糾紛解決機(jī)制作出了比較模糊的約定。如《長三角標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)合作宣言》第3條規(guī)定，該組織的秘書處是協(xié)議組織的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，職責(zé)為協(xié)調(diào)各類工作和決議，這里的協(xié)調(diào)執(zhí)行的職能包含糾紛的協(xié)調(diào)(11)吳偉達(dá). 政府間行政協(xié)議——一種長三角區(qū)域主要治理機(jī)制的選擇和完善[J]. 宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2020,(7)：153-164.。但是這樣的機(jī)構(gòu)作出的糾紛裁決是否對締約政府有約束力，以及有多大的約束力是不確定的。而我國行政法對行政協(xié)議的調(diào)整規(guī)范相對缺失，也不可能規(guī)定行政協(xié)議糾紛的解決途徑(12)葉必豐. 我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J]. 法學(xué)研究, 2006,(2):57-69.。然而，法律糾紛的產(chǎn)生不會因?yàn)榉梢?guī)范空白而停止。過去，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的簽訂由于是自上而下推動，協(xié)議一般能得到較好的履行，較少引發(fā)爭端。但是，在《條例》強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各級地方政府締結(jié)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的主觀性時，糾紛和爭端必然發(fā)生，若欠缺配套的糾紛解決機(jī)制，將影響到生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議履行的效果，遺憾的是《條例》第18條并沒有作出規(guī)范。

三、對《條例》中流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議條款的修改建議

(一)增設(shè)公眾參與的程序性條款

1.明確公眾的范圍

在我國環(huán)境立法和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有意限縮了“公眾”的范圍，主要以“可能受到直接影響”為標(biāo)準(zhǔn)(13)張晏. 環(huán)境影響評價參與公眾的界定和識別——兼評《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》的相關(guān)規(guī)定[J]. 北京理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2020,(1):127-136.。考慮到環(huán)境問題的特殊性以及環(huán)境決策復(fù)雜性的特點(diǎn)，為減少環(huán)境決策不當(dāng)產(chǎn)生的風(fēng)險，在決策時應(yīng)當(dāng)充分吸納不同主體的意見?！稐l例》應(yīng)當(dāng)盡可能擴(kuò)大“公眾”的范圍，以“感興趣”和“受影響”作為標(biāo)準(zhǔn)，包括但不限于：受到政府間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議直接或者間接影響的居民以及專家、學(xué)者和環(huán)保公益組織等等。

2.協(xié)議草案在起草階段應(yīng)征求公眾意見

從生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的行政協(xié)議性質(zhì)出發(fā)，以葉必豐教授為代表的學(xué)者認(rèn)為行政協(xié)議還是約束公眾的抽象性行政行為，因此主張遵循與立法相類似的程序(14)葉必豐. 我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下的行政協(xié)議[J]. 法學(xué)研究,2006,(2):57-69.，雖然這種觀點(diǎn)在理論界也有反對聲，但卻為論證生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的公眾參與提供了理論支持。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的公眾參與可直接借鑒于規(guī)范性文件制定的公眾參與程序，《條例》應(yīng)規(guī)定在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議起草階段，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取論證會、聽證會、座談會、專家咨詢會等方式公開征求意見，并且有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對意見采納或不采納的理由進(jìn)行解釋。

3.將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議納入政府主動公開信息范圍

根據(jù)《政府信息公開條例》第19條規(guī)定，關(guān)涉公共利益的政府信息屬于應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)主動公開的信息，流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議以合作博弈的形式來關(guān)注所有合作博弈者的利益最大化，致力于實(shí)現(xiàn)流域環(huán)境與資源保護(hù)的公共目標(biāo)。締約政府應(yīng)當(dāng)改變過去隱藏政府間流域生態(tài)保護(hù)協(xié)議原文本的做法，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議納入政府主動公開信息范圍，充分保障公眾的知情權(quán)。

(二)規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的必備條款

如前分析，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議屬于行政協(xié)議，因此行政協(xié)議必備條款的確定亦可考慮納入生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的必備條款當(dāng)中。有學(xué)者結(jié)合我國實(shí)踐與域外經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出行政協(xié)議的必備條款包括：標(biāo)題性條款、介紹性條款、合作安排條款、履行方式條款、成本與收益條款、違約責(zé)任條款和糾紛解決機(jī)制條款、生效時間條款、簽署和日期條款，以及修改條款和公眾參與條款(15)葉必豐，何淵，等. 行政協(xié)議：區(qū)域政府間合作機(jī)制探究[M]. 北京：法律出版社,2010.178-183.。這其中有一部分內(nèi)容已經(jīng)在《條例》作出了規(guī)定，結(jié)合流域生態(tài)保護(hù)實(shí)踐的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為以下條款應(yīng)為必備條款：主體條款、實(shí)施補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域范圍和預(yù)期目標(biāo)、監(jiān)測指標(biāo)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式、生效時間條款、續(xù)約條件、違約責(zé)任、糾紛解決條款。

(三)對流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議效力進(jìn)行區(qū)分

為協(xié)調(diào)不同層級的地方人民政府簽訂的流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，形成流域環(huán)境治理合力，需明確流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議之間的關(guān)系。解決這個問題，可以參考環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)制度的邏輯。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第15條第2款的規(guī)定，我國環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)分為國家級和地方級，并且地方級環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)只能在國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)未有規(guī)定時作出規(guī)定或者制定嚴(yán)于國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第16條第2款的規(guī)定，我國污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也分為國家級和地方級，地方級污染物排放標(biāo)準(zhǔn)同樣只能在國家級標(biāo)準(zhǔn)未有規(guī)定或規(guī)定更嚴(yán)格的地方標(biāo)準(zhǔn)?？梢?，現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)范蘊(yùn)含的邏輯是，上級人民政府設(shè)定的環(huán)境工作的目標(biāo)是環(huán)境保護(hù)工作的“底線”，下級人民政府不得逾越這條“底線”。因此，《條例》可以規(guī)定下級人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議不得與上級人民政府簽訂的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議所確定的目標(biāo)、補(bǔ)償基準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等涉及義務(wù)性的規(guī)定相沖突。

(四)明確補(bǔ)償基準(zhǔn)確定的法律原則

我國現(xiàn)行的環(huán)境資源立法沒有對生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)作出明確規(guī)定，在地方實(shí)踐中，也因缺乏因地制宜的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償政策和法律依據(jù)，影響了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的開展和實(shí)施效果?！稐l例》僅僅提及了補(bǔ)償基準(zhǔn)，卻沒有規(guī)定補(bǔ)償基準(zhǔn)的確定方式。從制度層面對補(bǔ)償基準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定是必要的，但是生態(tài)補(bǔ)償基準(zhǔn)在確定過程中往往會涉及諸多變量，例如國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、補(bǔ)償所在的區(qū)域、生態(tài)恢復(fù)的難易程度等等因素，因此補(bǔ)償基準(zhǔn)又較難抽象出一個具備可操作性的一般性規(guī)范，但是可對補(bǔ)償基準(zhǔn)作出原則性規(guī)范加以明確。有學(xué)者針對過去流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐總結(jié)出確定補(bǔ)償基準(zhǔn)的三項原則：其一是達(dá)標(biāo)原則。國家已確定斷面水質(zhì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于國家要求。其二是實(shí)質(zhì)改善原則。衡量流域的主要指標(biāo)均得到改善。其三是因地制宜原則。允許締約方結(jié)合地方環(huán)境特征選擇非主要指標(biāo)作為考核標(biāo)準(zhǔn)(16)李奇?zhèn)? 我國流域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度的建設(shè)實(shí)施與完善建議[J]. 環(huán)境保護(hù)，2020，(17)：27-33.。筆者以為《條例》可納入這三項補(bǔ)償基準(zhǔn)確立的原則，同時還應(yīng)規(guī)定補(bǔ)償基準(zhǔn)的衡量方式，即以填補(bǔ)生態(tài)效益提供方的損失為基準(zhǔn)，以生態(tài)效益獲益方所獲利益作為輔助手段結(jié)合衡量。綜上，建議在《條例》第17條規(guī)定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基準(zhǔn)確立的原則，在一定程度上解決協(xié)議雙方互相博弈造成協(xié)商成本過高的問題。

(五)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛解決機(jī)制

我國學(xué)者研究公法契約的救濟(jì)制度后，多傾向于將行政協(xié)議案件納入行政訴訟的范疇(17)應(yīng)松年. 行政法與行政訴訟法學(xué)[M]. 北京：法律出版社,2005.324.，考慮到公法契約與私法契約的不同性，在糾紛解決機(jī)制上，也宜采納行政訴訟進(jìn)行解決。但是當(dāng)前行政訴訟制度規(guī)定行政相對人對行政主體單方提起訴訟，以及在訴訟中主要由行政主體承擔(dān)證明責(zé)任、行政機(jī)關(guān)不得反訴等等內(nèi)容尚不能適應(yīng)流域橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛解決的需要。因此，在《行政訴訟法》對行政協(xié)議糾紛解決進(jìn)行調(diào)整之前，可以參考《水法》第56條規(guī)定，在《條例》中規(guī)定：不同行政區(qū)域之間發(fā)生生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議糾紛的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商處理；協(xié)商不成的，由上一級人民政府裁決，有關(guān)各方必須遵照執(zhí)行。