重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院 高鐘靈

一、引言

重慶市近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度穩(wěn)居全國第一梯隊，但部分社會公眾思維觀念的轉(zhuǎn)變未能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，在高等教育領(lǐng)域體現(xiàn)為缺乏政策參與的積極性和參與行為的利益導(dǎo)向性，這可能成為阻礙重慶市未來全面發(fā)展的隱藏風(fēng)險。在高等教育領(lǐng)域，由于政策涉及主體的廣泛性和復(fù)雜性，部分政策在實際執(zhí)行過程中容易出現(xiàn)實踐對文本的偏離現(xiàn)象，導(dǎo)致政策執(zhí)行受到阻滯，甚至政策目標(biāo)無法達(dá)成。因此，對政策文本的調(diào)查分析是高等教育政策執(zhí)行研究的重要基礎(chǔ)，可為后續(xù)高等教育政策執(zhí)行研究提供部分?jǐn)?shù)據(jù)支撐。

在政府持續(xù)深化“放管服”改革，教育領(lǐng)域持續(xù)推動“管辦評分離”改革的大背景下，高等教育政策仍然呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的單向性特征，高校作為政策執(zhí)行主體缺乏有效的、自下而上的反饋渠道，政策評價與監(jiān)督主體缺乏多元化，這一系列問題都對政策的有效執(zhí)行造成阻礙。對高等教育政策執(zhí)行與評估問題展開研究，有助于理解高等教育政策的運行過程，并且對地方政府及高校因地制宜地執(zhí)行教育政策、達(dá)成政策目標(biāo)具有重要意義。

二、研究方法

（1）樣本采集。通過在重慶市人民政府及重慶市教委網(wǎng)站對政策文件進(jìn)行檢索，以“高等教育”為關(guān)鍵詞，檢索結(jié)果僅有2項，將檢索關(guān)鍵詞更換為“高等教育”“高?！?，將檢索范圍擴(kuò)大到標(biāo)題和正文，得到檢索結(jié)果150項。然后人工整理檢索結(jié)果，根據(jù)權(quán)威性、針對性、相關(guān)性原則，對部分無關(guān)信息進(jìn)行剔除，最終確定40份已公開發(fā)布實施的政策文本作為研究對象。（2）分析工具。借助Nvivo12軟件對40份政策文本進(jìn)行詞頻統(tǒng)計和編碼歸類，從政策文本的數(shù)量、類型、涉及方面三個維度進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

三、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

（一）政策文本數(shù)量分析

經(jīng)統(tǒng)計篩選，可查詢到的政策文本總量為40份。以“年”為單位來看，重慶市在2018年政策數(shù)量大幅提高，后續(xù)又出現(xiàn)回落。基于此對2018年前國家及地方出臺的相關(guān)政策文件進(jìn)行查詢，發(fā)現(xiàn)教育部于2016年印發(fā)《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，同年12月重慶市教委發(fā)布《重慶市全面推進(jìn)依法治教實施意見（2016—2020年）》，其中提出“到2017年，全市依法治教標(biāo)志性、引領(lǐng)性和支柱性的制度基本建立，教育法治環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化。到2020年，全市教育系統(tǒng)基本形成完備的教育制度體系”的任務(wù)目標(biāo)。這一指導(dǎo)性政策文件的出臺對高等教育相關(guān)政策文件的制定與出臺具有較強(qiáng)的推動作用。由此可見，重慶市高等教育政策數(shù)量的變化明顯受到上級政策的影響，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政目標(biāo)導(dǎo)向特征。另外，從2018年后政策文件數(shù)量的回落可以發(fā)現(xiàn)，地方性教育立法工作的推動并未及時跟進(jìn)，高等教育政策的后續(xù)發(fā)展存在不足（見圖1）。

圖1 2007—2021年重慶市高等教育政策數(shù)量趨勢圖

（二）政策類型分析

從政策文本的法律位階來看，重慶市高等教育政策文本主要涉及“地方性法規(guī)”“政府規(guī)章”和“行政規(guī)范性文件”。整理已公開發(fā)布的政策文本，各類型政策文本數(shù)量為地方性2部、政府規(guī)章2部、行政規(guī)范性文件38份。從可操作化角度分析，“通知”“細(xì)則”“方案”“辦法”“實施意見”等可操作化程度較高的政策文件共有34份。由此可見，重慶市高等教育政策呈現(xiàn)出實踐性較強(qiáng)的特征，但從政策文件的法律位階分布來看，再次印證了本文提到的地方性立法工作推動實施較為緩慢的現(xiàn)象。

（三）政策涉及方面分析

將政策文本導(dǎo)入Nvivo12軟件進(jìn)行詞頻分析，得到“管理”“發(fā)展”“建設(shè)”“招生”“服務(wù)”“創(chuàng)新”等高頻詞以及頻次表。高頻詞匯一定程度上可以反映高等教育政策的重點內(nèi)容及關(guān)鍵要素。但僅通過高頻詞匯分析所得數(shù)據(jù)無法準(zhǔn)確反映高等教育政策在不同方面的傾向性及差異性，因此筆者將政策文本進(jìn)行手動編碼，參考已有高等教育政策文本研究成果，將政策文本細(xì)化為管理政策、發(fā)展政策、質(zhì)量監(jiān)督政策三個方面。對比研究發(fā)現(xiàn)，管理政策包含文本數(shù)量為20，發(fā)展政策包含文本數(shù)量為14，質(zhì)量監(jiān)督政策文本包含數(shù)量只有6。這一數(shù)據(jù)表明重慶市現(xiàn)有高等教育政策存在結(jié)構(gòu)不合理的問題，政策呈現(xiàn)出較為鮮明的單向性特征，政策參與主體較為單一。另外，通過對編碼節(jié)點分析，發(fā)現(xiàn)政策文本存在規(guī)范性較弱的缺陷，政策文本缺乏有效的量化指標(biāo)，政策文本的語義表達(dá)呈現(xiàn)出形式化特征，容易在政策執(zhí)行過程中導(dǎo)致政策參與者無法正確解讀政策目標(biāo)，出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差（見圖2）。

圖2 重慶市高等教育政策詞云圖

四、研究結(jié)論

（一）政策單向性特征對政策執(zhí)行存在負(fù)面影響

隨著政府“放管服”改革的深入推進(jìn)，教育領(lǐng)域也開始嘗試和探索開展“管辦評分離”改革。但就目前來看，高等教育政策領(lǐng)域仍然存在強(qiáng)烈的單向性特征。一方面，地方政府在政策執(zhí)行過程中會受到中央政府的強(qiáng)力約束。從政策工具的角度看，強(qiáng)制工具在整個高等教育政策中所占的比例仍然過高，地方政府在落實執(zhí)行中央政策的過程中未能發(fā)揮其應(yīng)有的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。我們將重慶市已發(fā)布實施的高等教育政策和中央發(fā)布實施的上級政策進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)其政策文本的重合度極高，部分文件與上級政策文件完全一致。理想的政策執(zhí)行應(yīng)是在中央政策的指導(dǎo)下，地方政府根據(jù)本地實際情況與區(qū)域差異進(jìn)行細(xì)化落實執(zhí)行，然而在現(xiàn)實中，地方政府往往會因為不同利益主體提出的利益訴求而陷入決策困境，這就導(dǎo)致地方政府偏向于利用決策的程序正義來規(guī)避自身可能承擔(dān)的政策風(fēng)險，即地方政策與中央政策完全或高度一致，政策執(zhí)行集中體現(xiàn)中央意志，可能造成與當(dāng)?shù)貙嶋H情況產(chǎn)生偏差。從法治角度看，姚榮教授指出，我國的高等教育治理邏輯仍然是“政策思維”而非“法治思維”。《高等教育法》作為高等教育領(lǐng)域最高專項法律，其條文對地方政府及地方高校的自主權(quán)缺乏明晰的界定，法律規(guī)定存在一定的模糊性。地方性的教育立法特別是高等教育立法工作尚處于起步階段，重慶市目前沒有地方性的高等教育專項法律。這就導(dǎo)致在高等教育領(lǐng)域，政策的單向性特征仍然對政策執(zhí)行產(chǎn)生顯著影響，政策執(zhí)行的主導(dǎo)因素仍然是上級政策以及中央意志，不利于地方政府以及各級高校因地制宜地執(zhí)行政策。另一方面，政府管理與高校辦學(xué)之間權(quán)力界定的不明晰導(dǎo)致高校更類似于政府科層制結(jié)構(gòu)的延伸而非獨立學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。高校對政府財政經(jīng)費的高度依賴性使得高校喪失或主動放棄一部分辦學(xué)自主權(quán)，導(dǎo)致部分高校出現(xiàn)無視客觀現(xiàn)實而盲目追逐政策文件的現(xiàn)象。高等教育政策需要高校的具體操作與實踐來實現(xiàn)其政策目標(biāo)，然而高校在政策約束下產(chǎn)生違背實際的政策執(zhí)行，實際上偏離了政策制定的根本目的。高校的自主辦學(xué)權(quán)在政策單向性特征的影響下產(chǎn)生縮減，高校辦學(xué)仍然傾向于圍繞政策文件開展，這意味著高校辦學(xué)仍然缺乏相應(yīng)的自主權(quán)，或者說在政策單向性影響下，追隨上級政策開展工作承擔(dān)的風(fēng)險性和難度要遠(yuǎn)低于高校結(jié)合自身實際以及生源情況制定個性化的發(fā)展方案，這一困境在非一流高校中體現(xiàn)得尤為明顯。

（二）高等教育政策缺乏完善的政策評價體系

一直以來，政策評價都是我國公共政策實施過程中最為薄弱的一個環(huán)節(jié)，高等教育領(lǐng)域亦不例外。政策制定、政策執(zhí)行、政策評價三大環(huán)節(jié)在整個政策實施過程中缺一不可，政策評價能夠?qū)φ邎?zhí)行起到有效的監(jiān)督作用，并且能夠為之后的政策制定提供客觀依據(jù)，促進(jìn)下一步政策制定科學(xué)有效地開展。目前，重慶市高等教育政策評估體系存在兩個明顯缺陷。第一是政策評價的內(nèi)部化。高等教育政策評價缺乏必要的參與渠道，導(dǎo)致評價主體缺乏多元化。各級政策執(zhí)行主體都應(yīng)當(dāng)對自身的政策執(zhí)行效果進(jìn)行精準(zhǔn)客觀的評價，并且引入其他評價主體，特別是利益相關(guān)主體進(jìn)行評價，以此來檢驗政策執(zhí)行效果。然而，目前從政府機(jī)構(gòu)這一主體來看，內(nèi)部評價在整個政策評價體系中占據(jù)絕對優(yōu)勢，缺乏多元主體的參與。而從高校這一主體來看，除了少部分科研工作者參與到政策評價工作中，絕大部分高校作為政策執(zhí)行主體都只接受政府主管部門的評價和考核，沒有主動參與政策評價工作。第二是高等教育政策評價與高校辦學(xué)質(zhì)量評價存在模糊性。誠然，高校辦學(xué)質(zhì)量可以直接反映各高校政策執(zhí)行的有效性，但政策評價不應(yīng)該只局限于政策執(zhí)行的結(jié)果。高校辦學(xué)質(zhì)量評價直接影響高校辦學(xué)工作的開展，這就導(dǎo)致高校辦學(xué)只能圍繞上級政策進(jìn)行，這樣一來就有可能出現(xiàn)政策導(dǎo)向與政策執(zhí)行偏差、政策目標(biāo)與實際情況不符的現(xiàn)實問題。高校作為政策執(zhí)行的主體，在政策評價過程中只是被評估者身份，不具備評估者的身份以及權(quán)力，這就導(dǎo)致政策評價自下而上的信息渠道阻塞，無法對政策執(zhí)行效果提供具備較高可參考性的評價結(jié)果。

五、對策建議

（一）在高等教育領(lǐng)域進(jìn)一步推動建立共建共治共享的社會治理體制

協(xié)同治理理論重視公眾的參與，認(rèn)為公眾參與是促使公共治理實現(xiàn)公共利益最大化和實現(xiàn)“善治”的一個重要途徑。從公共政策的角度來看，政策的制定、執(zhí)行和評估是政府、公眾等主體進(jìn)行治理的重要過程，擁有信息等資源的政府有可能出現(xiàn)短期行為或共謀行為，從而影響委托者也就是公眾的利益。協(xié)同治理要求政府在整個政策過程中應(yīng)當(dāng)保證公眾的參與，使公眾有機(jī)會與其他參與主體互動，使各方共同致力于公共利益的實現(xiàn)。在高等教育政策執(zhí)行過程中，應(yīng)該走出單向約束性管控的誤區(qū)，正確處理“政府—學(xué)校—社會”三者之間的關(guān)系，充分調(diào)動各級政策執(zhí)行主體的積極性。

（二）建立完善的政策執(zhí)行效果評價與監(jiān)督機(jī)制

建立目標(biāo)為導(dǎo)向的政策執(zhí)行效果評價體系，按照政策目標(biāo)，對政策的效果、效率等作出評估，注重積極影響的政策評估結(jié)果，更要注重消極影響的評估結(jié)果，進(jìn)一步完善政策。及時矯正政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的形式主義等現(xiàn)象，使政策目的與政策執(zhí)行效果回歸一致，促進(jìn)政策理想最終得到實現(xiàn)。

（三）調(diào)動公眾參與政策實施的積極性

充分發(fā)揮政府機(jī)構(gòu)的組織力，運用科學(xué)管理手段調(diào)動公眾積極性，規(guī)范引導(dǎo)、廣泛參與，使政策從政府意志轉(zhuǎn)化為社會公眾的集體意志。針對部分主體對高等教育政策缺乏參與主動性，政府可以在不同主體中尋找積極參與政策實施、有較高個人素質(zhì)和人格魅力的個體或群體，將其樹立為典范，發(fā)揮部分個體的鯰魚效應(yīng)，以此來激發(fā)整個社會對政策參與的積極性。