文/吳延兵

引言

政治預(yù)算周期是指由政治選舉周期驅(qū)動(dòng)的財(cái)政收支周期性波動(dòng)。在西方選舉制國家，現(xiàn)任政府官員為獲得連任機(jī)會(huì)，通常于選舉年份采取機(jī)會(huì)主義財(cái)政政策，減少稅收，增加選民“看得見”的財(cái)政支出。一般共識(shí)是，政治預(yù)算周期依賴于特定制度環(huán)境，如制度質(zhì)量、民主程度、選舉規(guī)則、政治過程透明度、權(quán)力制衡、財(cái)政原則等，從而產(chǎn)生“條件依賴型政治預(yù)算周期”。各國政治經(jīng)濟(jì)制度決定著政府官員財(cái)政支出行為，形成各有特色的政治預(yù)算周期。

中國政治經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)特征是中央政治集權(quán)下的地區(qū)經(jīng)濟(jì)分權(quán)。在此制度背景下，是否存在著中國地區(qū)層面的政治預(yù)算周期？一方面，中央向地方的行政與財(cái)政分權(quán)，使得地方政府及官員擁有轄區(qū)財(cái)政自主權(quán)、項(xiàng)目審批權(quán)等自由裁量權(quán)，中國經(jīng)濟(jì)體制成為事實(shí)上類似于西方國家的地區(qū)分權(quán)聯(lián)邦制。另一方面，中國并不具有類似于西方國家的官員選舉制度，地方官員并不直接面對(duì)地區(qū)選民的壓力，但在中央政府自上而下垂直集中治理模式下，上級(jí)政府依據(jù)政績表現(xiàn)考核、任免下級(jí)官員，各級(jí)地方官員均有極強(qiáng)動(dòng)力發(fā)展轄區(qū)經(jīng)濟(jì)。這意味著，中國的地方官員既有能力（經(jīng)濟(jì)自主權(quán)）亦有激勵(lì)（政績表現(xiàn)和政治晉升）在關(guān)鍵任職年份策略性地配置轄區(qū)財(cái)政資源，中國地區(qū)層面可能存在著政治預(yù)算周期現(xiàn)象。

在研究中國的政治預(yù)算周期現(xiàn)象時(shí)，需要特別注意中國地方官員任期的非固定性（不確定性）。在自上而下的官員任命制下，地方官員每屆任期長短不一（不局限于5年），任職期限富有靈活性（不局限于兩屆）。于是，地方官員不再局限于只在換屆年份采取策略性財(cái)政政策，而是依據(jù)任職預(yù)期、晉升機(jī)會(huì)等因素在不同任職年份實(shí)施不同財(cái)政政策。因此，非固定任期制下的官員財(cái)政操控行為，比西方國家固定任期制下的官員財(cái)政投資行為復(fù)雜，也比已有基于中國數(shù)據(jù)的文獻(xiàn)所揭示的官員財(cái)政投資行為復(fù)雜。

地方官員的財(cái)政投資行為也受到不同類型投資項(xiàng)目的影響。不同類型投資項(xiàng)目具有不同的屬性，地方官員從中可獲得的利益亦大不相同。地方官員有激勵(lì)在關(guān)鍵任職年份增加上級(jí)政府“看得見”的投資項(xiàng)目，以盡可能短期內(nèi)收割執(zhí)政成果?；窘ㄔO(shè)與文教科衛(wèi)則具有迥然不同的屬性：相對(duì)來說，基建投資可視性強(qiáng)、易彰顯政績、短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)明顯，文教科衛(wèi)投資可視性弱、不易彰顯政績、短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)不明顯。所以，為彰顯執(zhí)政政績、提高晉升機(jī)會(huì)，地方官員在關(guān)鍵任職年份傾向于加大基建投資而非文教科衛(wèi)投資。區(qū)分不同類型的財(cái)政投資項(xiàng)目，有利于識(shí)別財(cái)政支出中的真實(shí)周期性變動(dòng)成分，有助于厘清中國政治預(yù)算周期背后的驅(qū)動(dòng)機(jī)制。

非固定任期制

職務(wù)任期制是中國黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的基本管理制度。改革開放以來，中央政府陸續(xù)頒布關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期的規(guī)定。1980年的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》指出：對(duì)各級(jí)各類領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任期，應(yīng)作出適當(dāng)?shù)?、明確的規(guī)定；“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的”。1982年的《中共中央關(guān)于建立老干部退休制度的決定》指出，省部級(jí)正職干部的年齡一般不超過65歲，正式廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。2000年的《深化干部人事制度改革綱要》提出，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任期制。2006年的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》指出，“黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個(gè)任期為5年”“黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定”，從制度上進(jìn)一步細(xì)化、規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部任期制。

正式制度規(guī)定的任期制是否有效地付諸實(shí)踐？我們收集整理了1978—2014年30個(gè)省（直轄市、自治區(qū)）的省委書記（市長、區(qū)主席，以下簡稱省委書記）的任期分布。省委書記任期長短不一，跨度為1—15年。任期3年的最多，達(dá)50位，占比20.92%（50/239）；任期小于5年的133位，占比55.65%；任期5年的37位，占比15.48%；任期大于5年的69位，占比28.87%。任期1—3年時(shí)，書記數(shù)量隨任期增加而增加；任期5年及之后，書記數(shù)量隨任期增加而減少。任期2年、任期3年的書記，離任率較高。這意味著，中國實(shí)際實(shí)行的是官員非固定任期制，習(xí)俗、慣例、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式制度在省委書記任期實(shí)踐中發(fā)揮著重要影響。在非固定任期制下，省委書記可能根據(jù)任職預(yù)期而相應(yīng)調(diào)整行為；而且，在非固定任期制下，地方官員成為“朝秦暮楚”的“走讀干部”，容易造成執(zhí)政理念短期化、執(zhí)政政績泡沫化等問題。

不僅省委書記的任期具有非固定特征，省委書記的去向也表現(xiàn)出非固定特征。以書記-年份為觀測單元，每一年省委書記的去向可分為如下情形：晉升，平調(diào)，留任，退休（退居二線到人大、政協(xié)任職，或擔(dān)任政府顧問，等），終止仕途（死亡、免職、降職）。以書記-年份為觀測單元，可以發(fā)現(xiàn)如下事實(shí)。任職第1年時(shí)共計(jì)216位書記，其中8位得到晉升（晉升率為3.70%），平調(diào)、退休的比例較低，絕大多數(shù)（200位，占比92.59%）繼續(xù)任職到第2年。任職第2年至任職第4年時(shí)，得到晉升的書記分別為10、11、7位，相應(yīng)的晉升率分別為4.72%、6.18%、5.26%。任職第5年時(shí)有12位得到晉升，晉升率達(dá)12.00%。任職第6年時(shí)的晉升率為7.81%。任職第9年及以上時(shí)，沒有書記得到晉升。由此可見，由于任職第5年的書記處于正式制度規(guī)定的5年任期制的換屆年份，他們的晉升率高于處于其他任職年份的書記的晉升率。初步判斷：任職第2年至第3年的書記，由于離任概率高，可能不再有上任初期的干勁和熱情；任職第5年的書記，由于換屆造成的不確定性，可能不再有積極性致力于轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

政治預(yù)算周期的機(jī)理

中央向地方的財(cái)政與行政分權(quán)，賦予地方政府及官員轄區(qū)財(cái)政自主權(quán)。地方政府一般公共預(yù)算支出占國家一般公共預(yù)算支出的比重，由1980年的46%一路攀升到2016年的85%。雖然地方財(cái)政支出從編制、審核到執(zhí)行都有較嚴(yán)格的程序，但實(shí)質(zhì)性影響決策過程的是黨政領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力機(jī)構(gòu)首腦等政府官員。與此同時(shí)，地方官員選拔標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生重大變化，由改革開放前以政治忠誠為主轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镩_放后以經(jīng)濟(jì)績效為主。財(cái)政行政分權(quán)使得地方官員擁有轄區(qū)投資自由裁量權(quán)，經(jīng)濟(jì)績效考核則強(qiáng)化地方官員經(jīng)濟(jì)介入動(dòng)機(jī)。地方主政官員既有能力（財(cái)政自主權(quán)）也有激勵(lì)（政績表現(xiàn)和政治晉升）采取策略性財(cái)政投資政策，以發(fā)送政績信號(hào)、贏得政治晉升。

地方官員的財(cái)政投資行為受到任期制的影響。任期制通過強(qiáng)化權(quán)力的時(shí)間有限性，能夠遏制權(quán)力濫用，能夠克服終身制下的利益固化等弊端。不過，凡事有利有弊。在任期制下，地方官員重點(diǎn)關(guān)注任期之內(nèi)的事務(wù)和政績，缺乏動(dòng)力關(guān)注任期之外的事務(wù)和政績，因?yàn)樗麄儺吘怪皇禽爡^(qū)事務(wù)的臨時(shí)的負(fù)責(zé)人和“剩余索取者”。容易想見，非固定任期制則進(jìn)一步加劇短期化行為：地方官員更替頻繁、無從確知每屆任職年數(shù)，將集中精力于短期內(nèi)易產(chǎn)生收益、易彰顯政績的投資項(xiàng)目，無心于短期內(nèi)難產(chǎn)生收益、難彰顯政績的投資項(xiàng)目。

在地方政府財(cái)政支出構(gòu)成中，基建投資具有見效快、短期內(nèi)易彰顯政績的特性。首先，基建投資及其效果容易被觀測到、容易產(chǎn)生政績信號(hào)。上級(jí)在考核下級(jí)的政績和能力時(shí)，不僅會(huì)定期考察一些客觀量化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)，也會(huì)基于一些現(xiàn)場考察做出主觀判斷?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)則容易產(chǎn)生上級(jí)政府“看得見”的政績信號(hào)。其次，基建投資的經(jīng)濟(jì)效果“立竿見影”、短期內(nèi)能拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。最后，基建投資為物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的投資，支出彈性較大，地方官員的操控空間也相應(yīng)較大。所以，在財(cái)政與行政分權(quán)體制下，給定有限的財(cái)政資源，地方官員有激勵(lì)、有空間在關(guān)鍵任職年份擴(kuò)大基建投資。

值得注意的是，在非固定任期制下，地方官員的關(guān)鍵任職年份不再局限于換屆年份。非固定任期制雖然表明任期具有彈性、富有靈活性，但并不意味著地方官員完全不了解、一無所知自己的任期。事實(shí)上，他們可根據(jù)其他官員和自己的履職經(jīng)歷、每一任職年份的離任概率與晉升概率、政府換屆周期等因素，大致判斷自己的可能任期與晉升機(jī)會(huì)。于是，理性的官員出于政績和晉升需要，并非在每一任職年份執(zhí)行相同的基建投資政策，而是依據(jù)任職預(yù)期和晉升機(jī)會(huì)等因素，在不同任職年份策略性地配置財(cái)政資源于基建投資中。

上任伊始（任職第1年）的書記，離職率低（任期1年的書記占比5.44%），絕大多數(shù)將繼續(xù)任職到次年。在任職預(yù)期穩(wěn)定的情形下，提拔或平調(diào)到領(lǐng)導(dǎo)崗位的履新官員往往著力于在新崗位上做出新政績。為樹立威信、贏得認(rèn)同、開創(chuàng)施政局面，為向上級(jí)部門傳遞有效信息、展示干事創(chuàng)業(yè)的能力，新任書記通常富有工作激情，積極主動(dòng)，力爭上游。民間諺語“新官上任三把火”，就形象地刻畫出履新官員的積極工作作風(fēng)。理論上，新任書記為凸顯執(zhí)政能力、盡早做出上級(jí)政府“看得見”的政績，有激勵(lì)以基建投資作為施政工作的重要抓手，上任伊始就積極啟動(dòng)重大基建項(xiàng)目、開建形象工程。

任職中期（任職第2年和任職第3年）的書記，其履新“三把火”已經(jīng)顯示個(gè)人能力、贏得上級(jí)認(rèn)同，他們的干勁可能消退，出現(xiàn)怠政、懶政現(xiàn)象。更重要的是，任職中期的書記被調(diào)離的幾率高于其他任職年份的書記：任期2—3年的書記最多，任期2年的占比15.90%，任期3年的占比20.92%。當(dāng)認(rèn)識(shí)到離任概率較高時(shí)，他們不再有積極性像上任初期那樣擴(kuò)大基建投資，因?yàn)榛ㄍ顿Y的政績效應(yīng)極有可能留給下任官員（可能是競爭對(duì)手），卻無法凸顯自己的政績。事實(shí)上，民間諺語“一年干，二年看，三年等著換”，就形象地描繪出官員任期與工作心態(tài)之間的微妙關(guān)系。此外，任職中期的書記離正式制度規(guī)定的5年任期制尚有至少2年時(shí)間，而基建投資的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)主要發(fā)生在當(dāng)年和次年，所以此時(shí)擴(kuò)大基建投資并不利于在換屆年份凸顯政績。

換屆前1年（任職第4年）的書記，處于任職歷程的關(guān)鍵期：下一年即是正式制度規(guī)定的5年任期屆滿年，新一輪官員換屆即將來臨。任職前3年未得到晉升的書記，若在換屆年及延后一年還未得到提拔，以后晉升的幾率微乎其微。所以，為提高來年換屆時(shí)的晉升幾率，書記有動(dòng)力竭盡所能做“最后沖刺”，最大限度地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。為達(dá)此目的，通常需要提前布局多種經(jīng)濟(jì)增長措施，其中，基建投資不僅能直接增加GDP總量，還能間接帶動(dòng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。鑒于基建投資的經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)主要發(fā)生在當(dāng)年和次年，書記在換屆前1年擴(kuò)大基建投資，最有利于在換屆年份凸顯政績、增加晉升砝碼：過早（任職第2—3年）擴(kuò)大該類投資，無法在換屆年份顯著拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，而且此時(shí)較高的離任率也弱化基建投資激勵(lì)；過晚（任職第5年）擴(kuò)大該類投資，可能給上級(jí)部門留下臨時(shí)抱佛腳的機(jī)會(huì)主義行為印象，并且換屆造成的不確定性也會(huì)削弱基建投資積極性。另外不容忽視的是，基建投資效果可視性強(qiáng)，在上下級(jí)間信息不對(duì)稱情況下，書記于換屆前1年布局該類投資，容易在晉升關(guān)鍵期做出上級(jí)部門“看得見”的政績。有鑒于此，任職第4年的書記將積極擴(kuò)大基建投資：此時(shí)基建項(xiàng)目紛紛上馬、“沖刺效應(yīng)”凸顯，基建投資表現(xiàn)出“換屆激勵(lì)效應(yīng)”。

換屆年（任職第5年）的書記，處于正式制度規(guī)定的5年任期制的最后1年。在該任職年度，書記離任率較高，晉升率則達(dá)到高峰（12.00%）。換屆年造成任職的不確定性，書記此時(shí)擴(kuò)大基建投資，極可能無法獲取由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)政治利益，基建投資激勵(lì)因而顯著下降。任職6年及以上的書記，在任期屆滿年及次年未得到提拔，以后被提拔的幾率很??；他們?nèi)找娼咏?5歲退休年齡，晉升動(dòng)機(jī)也日漸衰退。

綜上，省委書記在任職的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)積極作為，以彰顯政績、贏得晉升機(jī)會(huì)。任職初期積極作為，有利于凸顯執(zhí)政能力、開創(chuàng)施政新局面。換屆前1年積極作為，有利于提高換屆年的經(jīng)濟(jì)增長率、增加晉升籌碼。而積極作為的著力點(diǎn)，莫過于可視性強(qiáng)、易拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的基建投資。由此，我們提出中國式政治預(yù)算周期假說：任職第1年的書記、換屆前1年的書記，積極擴(kuò)大基建投資；任職中期的書記、換屆年的書記，缺乏激勵(lì)擴(kuò)大基建投資。該假說可簡要表述為：基建投資存在著“新官上任效應(yīng)”和“換屆激勵(lì)效應(yīng)”。

不同于基建投資，文教科衛(wèi)投資的屬性決定著地方官員在任期間操縱此類投資的激勵(lì)較弱。首先，相對(duì)于基建投資而言，文教科衛(wèi)投資的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果難以觀測和量化、不易產(chǎn)生政績信號(hào)。地方官員任職期間難以憑借此類投資向上級(jí)傳遞能力信號(hào)、凸顯執(zhí)政政績。其次，文教科衛(wèi)投資的經(jīng)濟(jì)效果是長期的，短期內(nèi)難以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。因此，該類投資并不契合非固定任期制下地方官員的短期化行為傾向。最后，文教科衛(wèi)投資為專用事業(yè)領(lǐng)域的投資，主要用于人力資本提升方面，支出剛性大，地方官員操縱空間相對(duì)有限。上述幾點(diǎn)特性意味著，地方官員本身并沒有充分的激勵(lì)和空間在不同任職年份策略性地配置該類投資。此外，由于地方政府的許多任務(wù)職責(zé)難以量化或目標(biāo)設(shè)定主觀隨意性較強(qiáng)，綜合性的、易于觀測的經(jīng)濟(jì)績效就成為垂直治理模式下上級(jí)政府考核下級(jí)官員政績的主要指標(biāo)；外在的自上而下的GDP考核導(dǎo)向、基于經(jīng)濟(jì)增長績效的官員選拔機(jī)制，進(jìn)一步促使地方官員在關(guān)鍵任職年份側(cè)重易于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的基建投資、相對(duì)漠視難以拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的文教科衛(wèi)投資。不同任職年份的省委書記只是按照常規(guī)預(yù)算議程按部就班地安排文教科衛(wèi)投資，該類投資應(yīng)不像基建投資那樣呈現(xiàn)出明顯的周期性波動(dòng)。

基于改革開放以來的省委書記和省級(jí)經(jīng)濟(jì)的匹配數(shù)據(jù)，我們的實(shí)證研究證實(shí)了上述理論假說：任職第1年的書記、換屆前1年的書記積極擴(kuò)大基建投資，基建投資表現(xiàn)出“新官上任效應(yīng)”和“換屆激勵(lì)效應(yīng)”，從而形成具有中國特色的政治預(yù)期周期；文教科衛(wèi)投資則不存在上述效應(yīng)。

政策含義

非固定任期制既催生地方官員短視投資行為，又促使地方官員依據(jù)任職預(yù)期在不同任職年份采取不同投資政策。本文以基建和文教科衛(wèi)為研究對(duì)象，旨在識(shí)別非固定任期制下省委書記的財(cái)政投資策略。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：任職第1年、換屆前1年的書記積極擴(kuò)大基建投資，基建投資表現(xiàn)出“新官上任效應(yīng)”和“換屆激勵(lì)效應(yīng)”，由此形成具有中國特色的基建投資波動(dòng)周期。文教科衛(wèi)投資則不存在上述效應(yīng)。研究揭示出，中國式政治預(yù)算周期是非固定任期制下地方官員理性選擇財(cái)政投資政策的結(jié)果。

由政府官員主導(dǎo)的基建擴(kuò)張與收縮，容易造成政績泡沫，加大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，加劇國民經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。為抑制其消極效應(yīng)，應(yīng)改進(jìn)官員治理機(jī)制。一是規(guī)范官員任期制度。任期的科學(xué)化、規(guī)范化，能夠穩(wěn)定官員任職預(yù)期，從而有助于緩解基建投資的劇烈波動(dòng)。這需要配套完善選舉選拔、調(diào)配交流等官員治理體系。二是健全官員考核制度。應(yīng)構(gòu)建多元化、反映公眾偏好的官員績效考核指標(biāo)體系，激勵(lì)地方官員增加民生性、社會(huì)性公共品供給。三是加強(qiáng)官員監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，充分釋放公眾、媒體、社會(huì)輿論的官員監(jiān)督作用。水平方向的官員監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督者眾多、信息流動(dòng)充分、監(jiān)管動(dòng)力充足，有利于抑制地方官員的財(cái)政操縱行為，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的均衡、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。