文/鄭秉文

（作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界社保研究中心主任；摘自《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2021年第4期）

第七次人口普查數(shù)據(jù)情況與養(yǎng)老金缺口擴(kuò)大趨勢(shì)預(yù)測(cè)

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)人口老齡化程度進(jìn)一步加深，人口老齡化趨勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

第一，按照聯(lián)合國(guó)對(duì)中國(guó)人口發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，中國(guó)65歲及以上人口占勞動(dòng)就業(yè)人口（15～64歲）的比例將從2020年的17%，提高到2050年的43.6%。

第二，在2020年年底出版發(fā)行、由中央有關(guān)部門(mén)組織編寫(xiě)的《黨的十九屆五中全會(huì)〈建議〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問(wèn)》一書(shū)提到，老齡化的加速導(dǎo)致中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比越來(lái)越低，將從2019年的2.65個(gè)人養(yǎng)活1個(gè)人，降低到2050年的1.03個(gè)人養(yǎng)活1個(gè)人。

第三，上述人口變化和贍養(yǎng)率的變化導(dǎo)致養(yǎng)老金缺口會(huì)越來(lái)越大。書(shū)中還指出，到2029年當(dāng)期將首次出現(xiàn)收不抵支，到2036年左右累計(jì)結(jié)余將耗盡。

2020年在新冠肺炎疫情的沖擊下，社保制度進(jìn)一步采取了超常規(guī)的企業(yè)繳納養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的“免、減、緩”措施，從而使得2020年中國(guó)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度自1997年全國(guó)統(tǒng)一制度以來(lái)首次出現(xiàn)缺口（在有財(cái)政補(bǔ)貼的情況下）。

終身財(cái)務(wù)安全（LFS）框架下的“十四五”規(guī)劃綱要養(yǎng)老金改革藍(lán)圖

終身財(cái)務(wù)安全（LFS）理論強(qiáng)調(diào)，老齡化導(dǎo)致終身財(cái)務(wù)安全出現(xiàn)缺口，即出現(xiàn)終身財(cái)務(wù)安全需求側(cè)估值和供給側(cè)估值的差額。LFS理論還指出，社會(huì)平均工資增長(zhǎng)速度較快也可以彌補(bǔ)終身財(cái)務(wù)安全缺口。而恰恰從“十四五”開(kāi)始，受GDP增長(zhǎng)率下滑的影響，中國(guó)的社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率也必將出現(xiàn)下滑。

基于LFS理論，筆者從供給和需求兩端分析“十四五”規(guī)劃綱要對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革提出的一整套措施，既包括在供給端開(kāi)源，又包括在需求端節(jié)流。

第一，供需長(zhǎng)期平衡。“十四五”規(guī)劃綱要第四十九章第一節(jié)的第一句話(huà)就是“健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期平衡”。尋求養(yǎng)老保險(xiǎn)體系供給端的資產(chǎn)與需求端的債務(wù)之間大體平衡，就是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的長(zhǎng)期平衡，這是“十四五”規(guī)劃綱要新提出的一個(gè)重要思想，是指導(dǎo)今后養(yǎng)老金改革的長(zhǎng)期制度目標(biāo)。這就與LFS理論所遵循的基本方法論十分吻合。

第二，供需綜合施策。“十四五”規(guī)劃綱要在供給端列出了四項(xiàng)改革舉措：實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌；放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋；完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社?；鹬贫龋瑑?yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金；發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)?！笆奈濉币?guī)劃綱要在需求端主要涉及兩項(xiàng)措施：完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)；延遲退休年齡。也就是說(shuō)，“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)供給端和需求端的綜合改革方法論。

第三，適度生育水平。這是介于供需兩端，追求人口平衡增長(zhǎng)的一個(gè)方法論。它既跟養(yǎng)老金制度的改革有關(guān)，同時(shí)站位更高，體現(xiàn)的是中華民族復(fù)興的長(zhǎng)期社會(huì)目標(biāo)，涉及中國(guó)人口安全問(wèn)題。具體表述如下：“推動(dòng)實(shí)現(xiàn)適度生育水平，增強(qiáng)生育政策包容性，推動(dòng)生育政策與經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策配套銜接，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負(fù)擔(dān)，釋放生育政策潛力?！?/p>

供給端的改革政策分析

近期目標(biāo)之一是實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。這將有助于減輕財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的壓力，平衡現(xiàn)有收入端的失衡問(wèn)題，但這項(xiàng)改革并不能增加養(yǎng)老金的供給總量，而是通過(guò)調(diào)劑地區(qū)間的養(yǎng)老金資產(chǎn)的失衡狀況間接地支持了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)體系，其主要目的是減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

另一個(gè)近期目標(biāo)是完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本（簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)資劃轉(zhuǎn)”）充實(shí)社?；鹬贫?，優(yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略?xún)?chǔ)備基金。2020年12月有關(guān)方面已經(jīng)宣布完成中央層面的國(guó)資劃轉(zhuǎn)，全國(guó)劃轉(zhuǎn)了1.68萬(wàn)億元，地方層面還在進(jìn)行之中。從目前的地方調(diào)研情況來(lái)看，地方層面的國(guó)資劃轉(zhuǎn)規(guī)模將小于中央層面。中央層面和地方層面的國(guó)資劃轉(zhuǎn)加起來(lái)約不到3萬(wàn)億元，其中2/3是不能變現(xiàn)的非流通股，可以變現(xiàn)的將只有七八千億元，僅夠支付全國(guó)兩三個(gè)月養(yǎng)老金。不能變現(xiàn)的中央層面和地方層面的國(guó)資劃轉(zhuǎn)通過(guò)分紅，每年注入資金大約2000億元左右，僅相當(dāng)于不到一個(gè)月的養(yǎng)老金支付額。因此，對(duì)于國(guó)資劃轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)要理性化，其更為重要的意義在于促進(jìn)國(guó)企改革，體現(xiàn)人民真正成為股東，從而有效監(jiān)督國(guó)企，優(yōu)化企業(yè)治理結(jié)構(gòu)等方面。這一意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于國(guó)資劃轉(zhuǎn)對(duì)社保基金財(cái)務(wù)可持續(xù)的提高。當(dāng)然，除了國(guó)資劃轉(zhuǎn)，做大做強(qiáng)“全國(guó)社?；稹边€意味著建立一支“外匯型”主權(quán)養(yǎng)老基金。

中期目標(biāo)（從2020年到2035年）是放寬靈活就業(yè)人員參保條件、實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋，這是一種承諾。2021年5月12日召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在提及靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)談到兩點(diǎn)：一是靈活就業(yè)人員在參加城鄉(xiāng)居民保險(xiǎn)時(shí)不受戶(hù)籍限制、就地參保，但沒(méi)有提到城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；二是靈活就業(yè)人員職業(yè)傷害險(xiǎn)的參保問(wèn)題，這也涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可承擔(dān)性。擴(kuò)大制度覆蓋面屬于人口紅利的一個(gè)方面，當(dāng)整體人口供給紅利趨于零的時(shí)候，某個(gè)單一制度由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保而每年逐漸擴(kuò)大覆蓋面就出現(xiàn)這個(gè)單一制度的“制度紅利”。其實(shí)，中國(guó)的社保制度自建立以來(lái)一直處于覆蓋面逐漸擴(kuò)大過(guò)程之中，而新加入的人群形成了所謂的“制度紅利”，增加了制度收入。從中期目標(biāo)來(lái)看，靈活就業(yè)人員的加入確實(shí)是這個(gè)制度財(cái)務(wù)不可持續(xù)性的影響因素。但在“十四五”期間，隨著靈活就業(yè)人員逐漸納入進(jìn)來(lái)和法定人口基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，“制度紅利”必將最終消失。當(dāng)然，靈活就業(yè)人員納入制度參保也不是一蹴而就的，需要一些制度創(chuàng)新，降低參保門(mén)檻，提高制度的可及性。所以從長(zhǎng)期看，應(yīng)該從資產(chǎn)端來(lái)想辦法，那就是建立第二、第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。

長(zhǎng)期目標(biāo)（從2035年到2050年）的關(guān)鍵措施是增強(qiáng)養(yǎng)老金供給端的多層次、多支柱。建立多層次是“增量改革”，可提高養(yǎng)老金供給端的養(yǎng)老金資產(chǎn)規(guī)模。改革的路徑可分為兩大部分：第一部分是稅收制度配套改革，包括個(gè)稅、三大支柱間的稅收優(yōu)惠比例調(diào)整、建立資本利得稅等。稅制改革非常關(guān)鍵，沒(méi)有稅制的成功配套改革將很難建立多層次、多支柱的養(yǎng)老金制度；第二部分是深化制度設(shè)計(jì)產(chǎn)品的改革。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷，第二支柱養(yǎng)老金目前只覆蓋了2700萬(wàn)人，需要引入“自動(dòng)加入”制度等改革措施，其配套措施還包括放開(kāi)投資選擇權(quán)、引入養(yǎng)老金合格默認(rèn)投資選擇（QDIA）、拓寬投資領(lǐng)域、縮短乃至取消單位繳費(fèi)歸屬期等。第三支柱養(yǎng)老金改革的關(guān)鍵是真正落實(shí)賬戶(hù)制和稅制改革。

需求端的改革政策分析

完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金待遇合理調(diào)整（簡(jiǎn)稱(chēng)“調(diào)待”）機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。中國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了十七年的養(yǎng)老金調(diào)待，從長(zhǎng)達(dá)十年左右的10%調(diào)待幅度下降到2013年以來(lái)的6%、5.5%、5.0%，2021年的調(diào)待幅度進(jìn)一步降至4.5%。養(yǎng)老金調(diào)待是必須的，在任何國(guó)家都是如此，尤其對(duì)中國(guó)而言更為重要。但養(yǎng)老金調(diào)待一定要有科學(xué)化、制度化和透明化的辦法，這實(shí)際上與習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)的“幸福感，獲得感，安全感”一致，否則，就有可能讓老百姓感到“一年不如一年”，實(shí)際情況是社會(huì)平均工資降了，消費(fèi)者物價(jià)指數(shù)（CPI）也降了。有了政策依據(jù)，就可以依法行政，依法治國(guó)，老百姓就明白了，待遇水平并沒(méi)有下降，而是跟指數(shù)化掛鉤的，是跟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步的，幸福感和獲得感不會(huì)受到影響。建議養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制可考慮建立在盯住某些系數(shù)的基礎(chǔ)之上，例如與CPI進(jìn)行指數(shù)掛鉤，或與GDP增長(zhǎng)率的某個(gè)百分比掛鉤，或與社會(huì)平均工資（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“社平工資”）的某個(gè)百分比掛鉤，或者將它們做成一攬子系數(shù)掛鉤，等等?？傊?，調(diào)待一定要有政策根據(jù)和公式根據(jù)。

漸進(jìn)延遲退休年齡（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“延退”）。延退對(duì)增加收入效果不佳，但對(duì)減少支出的效果很好。延退一定要漸進(jìn)，以美國(guó)為例，里根總統(tǒng)上臺(tái)第三年即1983年就簽署了一個(gè)退休法案，決定將退休年齡從65歲提高至67歲。該法案于1983年公布并開(kāi)始生效，2003年開(kāi)始執(zhí)行，一直到2027年才完成，耗時(shí)四十多年的時(shí)間。美國(guó)不管是提高退休年齡，還是涉及社保的其他改革都是穩(wěn)步推進(jìn)，從未引起社會(huì)動(dòng)蕩。

延退對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的增收并不明顯，但對(duì)減支的影響很大，效果很好。根據(jù)我們的預(yù)測(cè)，對(duì)不實(shí)施延退與實(shí)施延退的相關(guān)數(shù)據(jù)做一個(gè)比較：到2050年，不實(shí)施延退情況下退休人數(shù)是2.78億人，如果實(shí)施延退將下降到2.1億人；在老年人撫養(yǎng)比上，2050年不實(shí)施延退是1.04∶1，而延退以后是1.53∶1；在養(yǎng)老金支出方面延退政策的效果特別明顯，如果不延退，到2050年支出規(guī)模高達(dá)35萬(wàn)億元，而延退就驟然下降到28萬(wàn)億元；在沒(méi)有延退的情況下，到2027年養(yǎng)老金收入達(dá)到峰值，2028年出現(xiàn)收不抵支，2035年耗盡基金；如果延退的話(huà)，2029年將達(dá)收入峰值，2030年出現(xiàn)收不抵支，耗盡基金的時(shí)點(diǎn)推遲到2042年，比不延退推遲了7年。