文/呂忠梅

2021年全國人大常委會立法工作計劃明確提出：“研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。”這表明環(huán)境法典編纂研究已進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的工作議程，不再僅僅是學(xué)術(shù)界的理論研討。法典編纂離不開學(xué)術(shù)界扎實的理論研究基礎(chǔ)和充分的學(xué)術(shù)共識，這也是民法典編纂留下的寶貴經(jīng)驗。因此，從理論上回答環(huán)境法典的編纂條件、基本定位和技術(shù)路徑等問題，對于推動環(huán)境法典編纂研究工作意義重大。

環(huán)境法典編纂的基本條件已經(jīng)成熟

法典作為對某一法律領(lǐng)域最根本原則和基礎(chǔ)性規(guī)范作出的體系性規(guī)定，不是單一的法律也不是多部法律的簡單匯編，它是科學(xué)系統(tǒng)編纂的成果，是對法學(xué)理論和現(xiàn)行法律的提煉和有機(jī)結(jié)合。在此意義上，法典至少包括兩層含義：第一層含義是法典能夠滿足國家治理體系的基本需求，或者說執(zhí)政者能夠直接用來治理國家，這是法典的政治意義和目標(biāo)功能；第二層含義是法律內(nèi)部存在著體系化動力，這種動力既來自法律執(zhí)行者對更好學(xué)習(xí)法律、選擇法律、適用法律的客觀需要，也來自法學(xué)理論促進(jìn)法律知識體系化的主觀愿望。因此，世界上的法典都是由政治家決策并直接組織、由法學(xué)家提供理論與技術(shù)支撐的“合作成果”，是政治生態(tài)、民意基礎(chǔ)、法治實踐、法學(xué)理論有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。如果這種理解成立，今天的中國，編纂環(huán)境法典的條件是否成熟，也必須認(rèn)真回答幾個基本問題：一是中國的政治生態(tài)或者執(zhí)政者對待環(huán)境法典編纂的態(tài)度是否堅定？二是國家治理體系是否提出了環(huán)境法典編纂的需求？三是環(huán)境法實踐的體系化動力是否真實存在？四是環(huán)境法學(xué)理論是否足以支撐法律知識體系化？這些都是環(huán)境法領(lǐng)域能否被認(rèn)定為“條件成熟”，進(jìn)而能否進(jìn)入法典編纂程序的“門檻”。

我以為，環(huán)境法典編纂不僅條件成熟，而且恰逢其時。（1）習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平法治思想為編纂環(huán)境法典提供堅定的政治基礎(chǔ)與強(qiáng)大的理論武裝。（2）構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的新目標(biāo)新任務(wù)對編纂環(huán)境法典提出現(xiàn)實而迫切的需求。（3）現(xiàn)行環(huán)境立法模式導(dǎo)致的法律適用困境形成編纂環(huán)境法典的內(nèi)生動力。（4）多年環(huán)境法法典化研究所達(dá)成的學(xué)術(shù)共識為編纂環(huán)境法典奠定理論基礎(chǔ)。

學(xué)術(shù)界與實務(wù)界已經(jīng)達(dá)成環(huán)境法典編纂的“大共識”，且經(jīng)過多方研究。主要表現(xiàn)為：一是高度贊同迅速啟動環(huán)境法典編纂工作；二是高度贊同采取“適度法典化”路徑；三是高度贊同采用類型化、體系化立法技術(shù)，切實解決現(xiàn)行立法碎片化、矛盾沖突多等問題；四是高度贊同在立足中國國情基礎(chǔ)上，既借鑒外國環(huán)境法典編纂經(jīng)驗教訓(xùn)，也傳承中華民族優(yōu)秀生態(tài)智慧和法律文化。這些“大共識”的形成，為環(huán)境法典編纂奠定了堅實的理論與實踐基礎(chǔ)。

在厘清與民法典關(guān)系基礎(chǔ)上確立中國環(huán)境法典基本屬性

民法典的頒布實施，標(biāo)志著中國進(jìn)入“法典化時代”。從理論上看，民法典編纂的重要經(jīng)驗，就是在繼受德國民法典潘德克頓體系的同時，進(jìn)行重大的體系創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、價值理念創(chuàng)新。這些都是進(jìn)行環(huán)境法典編纂時值得學(xué)習(xí)的好經(jīng)驗。但是，民法作為典型的私法，法律屬性明確，不僅有成熟的概念范疇體系，而且有數(shù)百年的法典編纂歷史，有不斷演進(jìn)的法典編纂模式。反觀環(huán)境法，作為新興法學(xué)領(lǐng)域，產(chǎn)生之初具有明顯的“危機(jī)應(yīng)對法”特征，目前正在向“風(fēng)險預(yù)防法”轉(zhuǎn)型的過程中，既無成熟的概念范疇體系，也無完全成熟的國外法典編纂經(jīng)驗，需要我們進(jìn)行更多理論探索。在這樣的情況下進(jìn)行環(huán)境法典編纂，必須認(rèn)真思考幾個基礎(chǔ)性問題：與民法典相比，環(huán)境法典編纂有哪些不同？基于這種不同，環(huán)境法典編纂應(yīng)該如何選擇價值目標(biāo)和基礎(chǔ)概念？在價值目標(biāo)確定后，環(huán)境法典編纂是否可以完全照搬民法典編纂的技術(shù)路徑？這些涉及環(huán)境法典編纂的基本定位問題，是環(huán)境法典的體系創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、價值理念創(chuàng)新的前提，更直接關(guān)系到我們能否編纂一部具有中國特色、時代特色、實踐特色的環(huán)境法典。

2021年全國人大常委會立法工作計劃將環(huán)境法典編纂定位為“行政立法領(lǐng)域的法典編纂”，明確了環(huán)境法典不同于民法典的基本屬性和法律關(guān)系性質(zhì)。這一基本定位，為中國環(huán)境法典編纂確立目標(biāo)、指明方向，具體的環(huán)境法典編纂工作應(yīng)以此為“坐標(biāo)”展開。

（一）深刻把握環(huán)境法典的邏輯體系與核心價值，厘清民法典與環(huán)境法典的關(guān)系

“自由”是世界各國民法典所展現(xiàn)的核心價值。這一價值通過保障法典規(guī)則體系的內(nèi)在統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，使具體規(guī)范的演繹能夠順利推進(jìn)?，F(xiàn)代民法典的使命正在于，“在一個相互銜接的總體法律制度之中，追求民法本身的真正目標(biāo)，那就是保障個人的自由，以及為合同自由和結(jié)社自由的行使、為保護(hù)所取得的權(quán)利以及為此種權(quán)利的行使、為財產(chǎn)自由和為人格發(fā)展領(lǐng)域的不可侵犯制定恰當(dāng)?shù)囊?guī)則”。這種使命決定民法典以“民事權(quán)利”為核心范疇，圍繞權(quán)利的確認(rèn)、權(quán)利的行使、權(quán)利的保障構(gòu)建框架體系。

中國民法典雖然進(jìn)行了體系創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、價值理念創(chuàng)新，特別是將“綠色發(fā)展”理念納入民法典，在總則中規(guī)定了“綠色原則”，并在物權(quán)編、合同編、侵權(quán)責(zé)任編中規(guī)定了專門的“綠色規(guī)則”。但是，中國民法典依然沒有也不可能脫離“權(quán)利法”的本質(zhì)，沒有也不可能偏離保障市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行必須具有的“主體平等”“意思自治”“責(zé)任自負(fù)”價值，其對“綠色規(guī)則”的創(chuàng)建，不可能也不應(yīng)該超出民法的“射程”。

一方面，傳統(tǒng)民法不受限制的自由已經(jīng)帶來了諸多極端的負(fù)面效果?；谧杂?，罔顧生態(tài)規(guī)律、漠視自然價值，經(jīng)濟(jì)至上以及狹隘的人本主義運(yùn)動，不考慮自然資源配置中的環(huán)境成本，是造成當(dāng)代環(huán)境問題的制度原因之一。實際上，現(xiàn)代民法典已不可能獨(dú)尊“自由”價值，必須順應(yīng)社會治理的要求，對自由的內(nèi)容進(jìn)行修正，使其受到公序良俗的限制。我國民法典正是在生態(tài)文明建設(shè)已成為治國理政總體戰(zhàn)略的歷史背景下，將“綠色發(fā)展”納入法典編纂，通過發(fā)揮民法典的激勵作用，解決節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的內(nèi)生動力問題。另一方面，民法典中納入“綠色規(guī)則”以不破壞或者沖擊民法的基本價值和制度體系為前提，為環(huán)境法典編纂帶來了機(jī)遇和挑戰(zhàn)。

（二）準(zhǔn)確把握環(huán)境法的領(lǐng)域法特征，以可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法典的基礎(chǔ)概念與邏輯主線

環(huán)境法作為新型法律，其調(diào)整對象是經(jīng)由自然環(huán)境作用而產(chǎn)生的“人—自然環(huán)境—人”的關(guān)系，法律關(guān)系的內(nèi)容包括傳統(tǒng)的行政、民事、刑事、訴訟關(guān)系等多個方面，調(diào)整手段具有政策法律化、技術(shù)法律化的特征，是具有明顯“跨界性”的領(lǐng)域性法律。生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的權(quán)益范圍廣泛，意味著不可能用一個獨(dú)立的“權(quán)利”作為法典編纂的基礎(chǔ)概念。綜合考察國內(nèi)、國際生態(tài)環(huán)境法治理論和實踐，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)社會實踐活動的法治基礎(chǔ)和核心，且既是中國環(huán)境法的立法目的和價值追求，也被國際社會提出并踐行，并被多國環(huán)境法典確立為立法價值目標(biāo)。

從理論上看，可持續(xù)發(fā)展是認(rèn)識論與方法論的統(tǒng)一體。從實踐上看，可持續(xù)發(fā)展是價值理性與工具理性的集合體?？梢哉f，可持續(xù)發(fā)展幾乎是兼具環(huán)境法典基礎(chǔ)概念和邏輯主線雙重功能的不二選擇。圍繞可持續(xù)發(fā)展展開環(huán)境法規(guī)范的體系化，在基礎(chǔ)層面可以確認(rèn)國家生態(tài)文明建設(shè)所實現(xiàn)的可持續(xù)發(fā)展目的價值，形成一個體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展精神、對經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境進(jìn)行綜合決策的法律體制機(jī)制?？沙掷m(xù)發(fā)展的價值目標(biāo)要求人類對于當(dāng)代人、子孫后代乃至自然承擔(dān)更廣泛的責(zé)任，這就要求對法律和體制機(jī)制進(jìn)行改革，強(qiáng)調(diào)法律更好體現(xiàn)共同的利益、保護(hù)充滿健康與福利的環(huán)境，這是環(huán)境法典在對現(xiàn)行法律進(jìn)行認(rèn)真梳理基礎(chǔ)上對法律結(jié)構(gòu)進(jìn)行必要改革、形成體系化制度的出發(fā)點；可持續(xù)發(fā)展內(nèi)含的環(huán)境與發(fā)展綜合決策方法要求政府承擔(dān)提供生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品的主要職責(zé)，同時形成廣泛的社會動員機(jī)制，這就要求法律承擔(dān)更多重構(gòu)社會關(guān)系、塑造治理體系的功能，在突破部門利益、地方利益藩籬方面發(fā)揮更大作用，這是環(huán)境法典編纂以可持續(xù)發(fā)展為價值目標(biāo)的必然要求。一方面，可持續(xù)發(fā)展可以成為凝聚環(huán)境法律關(guān)系并顯著區(qū)別于其他領(lǐng)域法律關(guān)系的精神內(nèi)核。另一方面，可持續(xù)發(fā)展也需要通過環(huán)境法律關(guān)系在國內(nèi)實現(xiàn)其治理維度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展；在國際實現(xiàn)其引領(lǐng)功能，促進(jìn)中國與世界的對話與交流。具體體現(xiàn)在四個方面：（1）更好貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想；（2）固化生態(tài)文明體制改革成果；（3）有效促進(jìn)生態(tài)環(huán)境法治體系的現(xiàn)代化；（4）用好“世界通用法律語言”傳播中國方案。

以“適度法典化”方式進(jìn)行中國環(huán)境法典編纂

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，從中國環(huán)境法治建設(shè)現(xiàn)狀、環(huán)境管理體制、法典化技術(shù)以及環(huán)境法學(xué)理論研究基礎(chǔ)等因素綜合判斷，編纂一部像《民法典》那樣完整體系化、能夠包含全部或絕大多數(shù)民事規(guī)范的實質(zhì)性法典在實踐中難以實現(xiàn)。因此，“適度法典化”的主張被提出并得到廣泛認(rèn)同。這是一種“法典法與單行法”并行的“適度法典化”模式。具體來講，以編纂實質(zhì)性“適度”環(huán)境法典實現(xiàn)立法內(nèi)容的創(chuàng)新，保持環(huán)境法律體系的相對穩(wěn)定性；同時，保留相關(guān)單行法，對于不完全屬于環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)行立法、正在制定或準(zhǔn)備制定的單行法律，以及具有高度不確定性和安全風(fēng)險大的復(fù)雜環(huán)境事務(wù)，以及時出臺或更新單行法的方式進(jìn)行適應(yīng)性增刪、修正，減少法典可能存在的僵化弊端。借鑒各國環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗與教訓(xùn)，中國環(huán)境法典編纂的技術(shù)路徑設(shè)想如下。

（一）以可持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)概念和價值目標(biāo)，采取“總—分”結(jié)構(gòu)編纂環(huán)境法典

具體而言，可以借鑒各國環(huán)境法典編纂的成功經(jīng)驗，采用“總則—分編”模式，根據(jù)“可持續(xù)發(fā)展”的三個可持續(xù)基本內(nèi)涵，順次展開“源頭控制—過程控制—結(jié)果控制”的法律關(guān)系思維邏輯。以民法典潘德克頓體系思維為基礎(chǔ)，借助“提取公因式”方法進(jìn)行創(chuàng)新，將環(huán)境法律體系中的共通性內(nèi)容抽象為統(tǒng)攝全局的總則規(guī)范，將特殊性內(nèi)容放入分則部分予以規(guī)定，由此所形成的總則編與分則各編之間的邏輯關(guān)系，既體現(xiàn)各編之間的關(guān)聯(lián)性，也體現(xiàn)法典整體思路的連貫性。具體分為總則、污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展、生態(tài)環(huán)境責(zé)任五編。

總則明確法典的基本宗旨、基本原則、生態(tài)環(huán)境治理體系和基本法律制度，確立可持續(xù)發(fā)展的基本規(guī)范，為各分編提供理念基礎(chǔ)和價值判斷標(biāo)準(zhǔn)、建立統(tǒng)一的規(guī)范尺度，構(gòu)建以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的生態(tài)環(huán)境治理體系，塑造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、公眾參與”的共建、共享、共治生態(tài)文明建設(shè)新體制，促進(jìn)自然、市場、社會、政府相互嵌入的合作共治新機(jī)制。

污染防治、自然生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展三編根據(jù)“可持續(xù)發(fā)展”的基本邏輯展開。其中，污染防治編以控制環(huán)境污染、保障人群健康，促進(jìn)社會可持續(xù)為目標(biāo)，著重以環(huán)境要素污染和重點污染物控制為規(guī)制對象，以現(xiàn)行污染防治法為基礎(chǔ)，針對污染防治領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況、新問題，及時回應(yīng)人民群眾的關(guān)切和新期待。自然生態(tài)保護(hù)編以合理利用自然資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)可持續(xù)為目標(biāo)，著重以自然資源保護(hù)和生態(tài)功能保護(hù)為規(guī)制對象，將現(xiàn)行的自然資源立法和生態(tài)保護(hù)立法進(jìn)行優(yōu)化整合，貫徹落實習(xí)近平總書記“統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙綜合治理”的系統(tǒng)整體觀，形成類型化、體系性保護(hù)制度，為當(dāng)代人和后代留下發(fā)展的空間和基礎(chǔ)條件。綠色低碳發(fā)展編以“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展觀為指引，以促進(jìn)低碳發(fā)展、減污降碳為目標(biāo)，著重以資源能源的節(jié)約利用、清潔生產(chǎn)、循環(huán)再生與綜合利用為規(guī)制對象，將現(xiàn)行的能源立法和清潔生產(chǎn)、循環(huán)利用、綜合利用立法進(jìn)行優(yōu)化整合，形成類型化、體系性保護(hù)制度，為實現(xiàn)“綠水青山”的價值轉(zhuǎn)化和應(yīng)對氣候變化提供基本法律制度。

生態(tài)環(huán)境責(zé)任編既借鑒中國民法典編纂將侵權(quán)責(zé)任單獨(dú)成編的經(jīng)驗，也根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)救濟(jì)機(jī)制比較特殊的實際情況，以建立生態(tài)損害擔(dān)責(zé)制度和機(jī)制為目標(biāo)，梳理相關(guān)法律和生態(tài)文明體制改革文件，建立生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障法律制度體系。

（二）妥善處理各種現(xiàn)行法律、政策、國際公約之間的關(guān)系

鑒于當(dāng)前生態(tài)文明體制改革還在進(jìn)行過程中，環(huán)境法律體系也在不斷健全與完善，環(huán)境法典在確保自身體系穩(wěn)定的同時需要高度重視對改革實踐保持一定開放性。具體而言，通過整合現(xiàn)行環(huán)境法律規(guī)范的基本價值、共性原則，消除各單行法之間沖突和重疊的部分，形成具有基礎(chǔ)涵蓋力與綜合協(xié)調(diào)力的框架體系型環(huán)境法典；同時保留環(huán)境單行法用以規(guī)范處于復(fù)雜、變動狀態(tài)的環(huán)境保護(hù)局部領(lǐng)域，對環(huán)境法典起到補(bǔ)充、完善和細(xì)化的作用，從而在一定程度上保持環(huán)境法典的靈活性。與此同時，環(huán)境法典編纂本身，除了要考慮環(huán)境領(lǐng)域立法的內(nèi)部關(guān)系外，還必須妥善處理好與其他領(lǐng)域立法的關(guān)系。

在與現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法的關(guān)系處理上，由總則確立生態(tài)環(huán)境法律體系的基本規(guī)則，各分編根據(jù)自身特點和法典編纂邏輯需求進(jìn)行取舍，盡可能在現(xiàn)行有效立法上進(jìn)行編纂，以減小立法難度。具體而言，污染防治編盡可能整合現(xiàn)有立法、補(bǔ)充相關(guān)空白，實現(xiàn)完整的體系化，達(dá)到法典編纂完成后廢止現(xiàn)行污染防治單行法的目標(biāo)；自然生態(tài)保護(hù)編和綠色低碳發(fā)展編主要是整合現(xiàn)行法律中的生態(tài)服務(wù)功能保護(hù)、生物多樣性保護(hù)、節(jié)能減碳增匯、可再生能源利用等相關(guān)法律制度，形成體系化、協(xié)同性制度安排，野生動物保護(hù)等專門保護(hù)生態(tài)服務(wù)功能與生物多樣性的法律可以納入法典，其他自然資源類法律應(yīng)保留。此外，正在制定中或擬制定的相關(guān)法律則可以根據(jù)生態(tài)文明體制改革的要求，在法典中先予以原則規(guī)定，然后視情決定是否仍然需要制定單行法。

在法典編纂與生態(tài)文明體制改革政策文件和改革實踐經(jīng)驗的關(guān)系處理上，應(yīng)盡可能地將政策文件確立的重大改革目標(biāo)、重點改革任務(wù)等頂層設(shè)計在法典中固定下來；對于改革過程中形成的、經(jīng)過實踐證明有效的執(zhí)法司法經(jīng)驗，應(yīng)及時總結(jié)提煉，在法典中予以體現(xiàn)。但需要特別注意法典編纂的技術(shù)要求，實現(xiàn)政治立場向法學(xué)理論、政策話語向法律話語、實踐邏輯向法律邏輯的轉(zhuǎn)化，避免簡單地將政策“直譯”成法律，影響法典的立法質(zhì)量和可實施性。

在不同類型制度供給上，應(yīng)注意行政主導(dǎo)型制度與社會可參與的共治型制度、司法可操作的裁判型制度的關(guān)系處理。按照構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的目標(biāo)任務(wù)，在保持行政規(guī)制為主的基礎(chǔ)上，加大市場機(jī)制、社會參與機(jī)制的構(gòu)建力度，加大司法裁判制度的供給力度，以保證法典的可實施性與可操作性。

在環(huán)境法典與其他法典、法律的關(guān)系處理上，應(yīng)以相關(guān)制度有機(jī)銜接為目標(biāo)，建立與民法典、刑法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、訴訟法相關(guān)制度的有機(jī)聯(lián)系。尤其是注意環(huán)境法典與民法典綠色規(guī)則體系、刑法有關(guān)環(huán)境資源犯罪規(guī)則、公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟制度的不同性質(zhì)定位、規(guī)范重點，設(shè)計出既能充分發(fā)揮各相關(guān)法律的獨(dú)特功能、又能與環(huán)境法典協(xié)同配合進(jìn)而形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)合力的相關(guān)制度體系。

在涉及國際公約、條約實施以及我國倡導(dǎo)的國際生態(tài)治理規(guī)則的法律制度設(shè)計上，應(yīng)按照國際法實施的基本原則加以處理。