文/馬麗 張國磊

推進(jìn)社會工作本土化與發(fā)展創(chuàng)新是增強基層社會治理能力、健全社會基層治理體系、促進(jìn)專業(yè)社會工作發(fā)展、推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。已有社會工作本土化研究強調(diào)中國語境中的“適應(yīng)性”發(fā)展，但忽視了嵌入性機制背后的結(jié)構(gòu)性因素，看不到社會工作發(fā)展模式同“國家—社會”結(jié)構(gòu)的深層關(guān)聯(lián)。采用“結(jié)構(gòu)—機制”視角，將中、西兩種社會工作發(fā)展模式視為不同“國家—社會”結(jié)構(gòu)塑造的結(jié)果，有利于深入理解中國社會工作本土化的邏輯及其發(fā)展問題。

研究方法與分析框架

“所有社會問題的發(fā)生、呈現(xiàn)方式、感受方式和解決方式，都處于一個特定的結(jié)構(gòu)中，不理解這個結(jié)構(gòu)就無法理解為什么某些社會現(xiàn)象在其他國家和在我們這里會不一樣。”特定的“國家—社會”結(jié)構(gòu)塑造了特定的社會機制，進(jìn)而引發(fā)特定的社會現(xiàn)象或規(guī)律性的社會行為。當(dāng)某種社會現(xiàn)象或社會行為不是偶然發(fā)生而是反復(fù)或周期性出現(xiàn)時，其背后一定隱藏著結(jié)構(gòu)性因素。“國家—社會”結(jié)構(gòu)既是社會機制運作的背景，也是塑造其模式及運作方式的結(jié)構(gòu)性變量。該結(jié)構(gòu)出現(xiàn)在各種社會機制中，催生了不同社會現(xiàn)象生成的因果鏈條。反過來，特定社會現(xiàn)象或行為背后的因果機制是特定“國家—社會”結(jié)構(gòu)推動的結(jié)果，整體遵循著“國家—社會”結(jié)構(gòu)整體布局。正是如此，社會現(xiàn)象或社會問題研究既要用好機制的“放大鏡”，仔細(xì)觀察和解析現(xiàn)象或事物背后的運作規(guī)律，也要保持看問題的適當(dāng)距離，把握結(jié)構(gòu)框架，才能提綱挈領(lǐng)。

社會工作運作機制脫離不了“國家—社會”結(jié)構(gòu)，該結(jié)構(gòu)決定了政府對待市場與社會的不同態(tài)度。當(dāng)國家利益與社會價值取向關(guān)聯(lián)較弱時，政府會偏向市場領(lǐng)域，表面是維持基本秩序的旁觀者，讓效率與財富問題歸于市場，讓仁慈與公正問題回歸社會，實際是弱化自身與弱小者問題的關(guān)聯(lián)性，將救助社會弱小者的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給社會，促成了社會組織較強的社會修復(fù)能力，夯實了社會工作組織自下而上發(fā)展的社會基礎(chǔ)。而當(dāng)國家利益與社會價值取向關(guān)聯(lián)性較強時，政府則更關(guān)注社會領(lǐng)域。如果政府力量過于強勢、社會組織發(fā)展明顯不足，社會問題就可能演化為政治問題，政府統(tǒng)攬社會事務(wù)會擠壓社會組織自治空間，社會工作組織只能在“嵌入性”發(fā)展中尋求生機。

中、西兩種社會工作模式生成的內(nèi)在機理

（一）“國家—社會”結(jié)構(gòu)下的治理機制

在西方，自世俗權(quán)力替代神權(quán)統(tǒng)治后，政治權(quán)力和社會權(quán)力逐漸二分，社會契約論在公民權(quán)利“贊同”的基礎(chǔ)上，形成了以政府為代表的國家權(quán)力象征，社會治理成為國家及政府職能的基本內(nèi)容。在國家與社會邊界問題上，《國富論》較早奠定了西方“小政府”基調(diào)。這種模式將社會弱小者問題要么歸結(jié)于個人不幸，要么留給社會慈善組織或好善樂施的慈善家。社會組織可以基于仁慈、博愛、共情等道德情感自發(fā)地給有需要的人提供必要幫助，但政府沒有幫扶社會弱小者的義務(wù)。這為社會工作組織的發(fā)展提供了有利的社會條件。

中國社會則深受“家國同構(gòu)”影響。這種結(jié)構(gòu)安排具有明顯的國家中心傾向，體制外的個人空間和社會空間都被納入體制管理，政策、計劃或方案等推進(jìn)國家權(quán)力對社會生活的全面干預(yù)，行政權(quán)力、社會權(quán)力、政治權(quán)力等被整合到多維度的治理體系中。這種結(jié)構(gòu)突出了威權(quán)管理特征，社會事務(wù)被黨和政府統(tǒng)攬，社會弱小者問題等由黨或政府統(tǒng)一解決，但政府的強勢干預(yù)會抑制社會組織的生長空間。

（二）治理機制中的社會組織

沿承不同的“國家—社會”結(jié)構(gòu)框架，社會組織在公共治理中的地位也明顯不同。西方社會組織發(fā)展與社會治理的關(guān)系呈現(xiàn)“弱”與“強”兩種狀態(tài)。早期，社會組織救助機制能一定程度上緩解社會矛盾，但弱小者問題并非社會治理的主流問題。民族國家建構(gòu)完成后，西方權(quán)利運動興起，政府和社會亟須一批專業(yè)從事解決弱小者問題的社會組織，這為專業(yè)社會組織參與公共治理提供了有利條件。中國社會組織發(fā)展則在政府治理主導(dǎo)下實現(xiàn)，也有強弱兩種關(guān)聯(lián)。中華人民共和國成立后，官僚體制建構(gòu)了一套縱向到底、橫向到邊的行政管理體系，當(dāng)時改變落后的發(fā)展現(xiàn)狀是發(fā)展的頭等大事，弱小者問題尚未凸顯，政府對體制外社會組織的容忍度也較低，這是弱關(guān)聯(lián)。社會主要矛盾轉(zhuǎn)化后，均衡發(fā)展及人民對美好生活的向往訴求高漲，弱小者利益被重視，政府亟須培育介于官與民之間的第三種力量，承接公共事務(wù)、協(xié)調(diào)處理社會矛盾及提供專業(yè)化公共服務(wù)，社會組織由此迎來發(fā)展的春天，這是強關(guān)聯(lián)。

無論是社會治理導(dǎo)向還是以政府治理為中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，社會弱小者問題都會暴露出來，需要政府引起足夠重視，也需要適度給社會增權(quán)。社會組織既能專注于社會實踐，為政府決策提供專業(yè)化的參考意見，又能協(xié)助政府治理，是政府還權(quán)于社會的重要幫手。

（三）結(jié)構(gòu)—機制下的社會工作組織發(fā)展

社會工作組織是社會組織的具體表現(xiàn)形式。西方“小政府”結(jié)構(gòu)下，社會組織及志愿組織較早從事幫扶社會弱小者的任務(wù)，這為社會組織參與社會治理及社會組織自身的成長留足了空間。但社會工作組織并未因此獲得充足的資金保障和政策性支持。直到經(jīng)歷了戰(zhàn)爭、經(jīng)濟(jì)危機、社會運動等沖擊后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、社會發(fā)展急需大量專業(yè)組織參與社會創(chuàng)傷修復(fù)工程，政府才開始高度關(guān)注社會弱小者問題，這為社會工作組織的專業(yè)化、職業(yè)化提供了契機。經(jīng)過長期的基層實踐，社會工作者專業(yè)技能顯著提升，社會工作行業(yè)也逐漸享有較高的社會認(rèn)可度，社會工作迅速從專業(yè)實踐領(lǐng)域走向?qū)I(yè)教育理論與實踐，并下沉到社會基層，收獲政府及群眾雙重信任與充足的資源保障。社會工作組織從志愿組織發(fā)展成專業(yè)組織有重要前提，即“小政府”的大結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生大變動，但政府治理與社會治理的關(guān)系出現(xiàn)了調(diào)整，政府開始關(guān)注社會領(lǐng)域的弱小者問題，與之相關(guān)的社會工作組織隨即也被政府看重，由此加快了西方社會工作專業(yè)化進(jìn)程。

中國社會工作組織發(fā)展模式則不同。社會組織是“國家—社會”結(jié)構(gòu)松動后生成的新事物，其發(fā)展?fàn)顩r同政府放權(quán)的范圍、方式、力度等緊密聯(lián)系。中華人民共和國成立之初，總體性社會特質(zhì)明顯，國家與社會邊界幾乎重疊，公共領(lǐng)域事務(wù)都?xì)w黨和政府管理。改革開放后，國家與社會關(guān)系松動，政府職能轉(zhuǎn)變，社會組織進(jìn)入社會治理領(lǐng)域，開始承接部分社會治理事務(wù)，但政府放權(quán)尚無經(jīng)驗可循。為規(guī)范社會組織有序參與社會治理，政府需強化社會組織監(jiān)督與管理，而社會組織為獲取行政性資源，有意契合或迎合政府需求。由于社會組織成長時間較短、公共治理經(jīng)驗不足，發(fā)展初期便遭遇了群眾基礎(chǔ)薄弱、認(rèn)可度不高等困阻。而政府對社會組織參與社會治理的預(yù)期偏高，當(dāng)看不到活動的明顯成效時，不免會質(zhì)疑社會組織參與社會治理的能力和效果。這便是早期社會工作組織發(fā)展遭遇的境遇。該行業(yè)先是自上而下被賦予政治合法性，由頂層高位推動，再逐漸從科層制金字塔頂端推向社會基層，通過代理治理、政府動員和社會動員等走向?qū)I(yè)實踐。但這種組織發(fā)展模式過于依附官方權(quán)威和政策導(dǎo)向，因而在實際運作中難以避免行政干預(yù)過多、社會認(rèn)可度不高、專業(yè)性不突出等問題。

“嵌入性”社會工作發(fā)展模式及其后果

（一）社會工作“嵌入性”發(fā)展的基本特點

中國社會工作本土化面臨雙重“嵌入”任務(wù)。作為舶來品，社會工作在汲取西方成功經(jīng)驗教訓(xùn)的同時需嵌入中國特色情境；作為新興社會組織，社會工作組織又承接著由傳統(tǒng)公共行政剝離出來的公共服務(wù)事務(wù)，需嵌入行政管理體制，對接政府職能讓渡。然而，社會工作“嵌入性”發(fā)展之時也正值政府體制改革與職能轉(zhuǎn)變的過渡期，政府以何種方式、多大程度還權(quán)給社會組織等關(guān)鍵性問題并不明朗，這增加了社會工作本土化的難度。

行政力量干預(yù)過強是社會工作“嵌入性”發(fā)展的突出特點。首先，社會工作組織的合法性依賴權(quán)威部門。其合法性源于政策法律賦權(quán)，這不同于混合型合法性來源的社會組織，它需依賴權(quán)威部門擴(kuò)大社會影響力和知名度。其次，財政來源依賴公共行政資源。政府購買公共服務(wù)的財政預(yù)算是社會工作組織生存的重要資金來源，其標(biāo)的物具有行政資源屬性，市場競標(biāo)活動之外可能還存在著潛在的行政門檻。最后，業(yè)務(wù)范圍受公共行政限制。公共組織授權(quán)的范圍決定了社會工作組織活動空間的大小，政府購買服務(wù)項目的類型限定了社會工作服務(wù)的項目范圍，這意味著社會工作組織發(fā)展的自主性較弱，受政府等外在力量干預(yù)過多。

社會工作“嵌入性”發(fā)展具有結(jié)構(gòu)必然性。為提升公共管理和公共服務(wù)效率，公共部門需適度向社會放權(quán)，但政府職能轉(zhuǎn)變是一個較漫長的過程。改革開放后，“國家—社會”關(guān)系松動，社會組織獲得發(fā)展生機，但結(jié)構(gòu)變動初期也正是政府職能轉(zhuǎn)變和社區(qū)工作的試點階段，政府對群團(tuán)組織之外的社會組織的培育尚無經(jīng)驗可循。出于政權(quán)穩(wěn)定與社會秩序的考量，政府只能慣性沿用傳統(tǒng)政策工具，將社會服務(wù)職能讓渡給自己培育的或信任的組織。同時，為了避免社會組織發(fā)展失控，政府又需把關(guān)鍵性資源掌控在自己手里。因此，在培育模式上政府容易將社會工作組織內(nèi)化為自己的“腿”，以行政命令而非職業(yè)培育方式督促社會工作事務(wù)，這使得許多本應(yīng)被剝離出去的社會職能沒有被剝離出去。

（二）社會工作“嵌入性”發(fā)展的潛在隱患

一方面，社會工作發(fā)展模式難以突破政府管理的路徑依賴。政府一旦習(xí)慣沿用特定政策工具，就可能對該政策工具產(chǎn)生路徑依賴。改革開放后，盡管政府提倡要從“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺焙汀胺?wù)者”，但轉(zhuǎn)變過程非常緩慢。特別是在直線職能制組織架構(gòu)下，地方各級職能部門不僅接受本級政府的指導(dǎo)，也受上級“對口單位”的領(lǐng)導(dǎo)，由此形成的“多頭管理”加強了社會組織培育的責(zé)任模糊化，社會組織建設(shè)涉及多部門職責(zé)范圍，倘若沒有上級明確的文件或指示，地方政府通常會迫于政績考核及行政問責(zé)的壓力，沿用傳統(tǒng)或較保守的方式培育社會組織，這使得專業(yè)社會工作發(fā)展長期受傳統(tǒng)政策工具的制約。

另一方面，社會工作專業(yè)性難以凸顯。政府管理與專業(yè)社會組織發(fā)展的內(nèi)在要求不同，前者重穩(wěn)定、績效與程序規(guī)則，后者強調(diào)專業(yè)服務(wù)和特定組織價值理念。政府主導(dǎo)過多就可能導(dǎo)致政府在管理過程中不自覺地將行政管理模式套用在社會組織身上，造成專業(yè)性受行政線掣肘。一是政府干預(yù)過強會扼殺或消解社會工作組織的創(chuàng)造性與積極性，迫使社會工作組織被動接受政府購買需求安排；二是盡管社會工作組織具有法人資格，但資金項目等對公共部門仍有較強的依賴性。由于社會工作服務(wù)與政府公共服務(wù)職能范圍交疊，且政府處于主導(dǎo)地位，政府職能轉(zhuǎn)變的能力和質(zhì)量便會直接影響社會工作組織發(fā)展的前景。一旦政府職能轉(zhuǎn)變效果不佳，社會工作組織就可能被“倒吸”進(jìn)行政體制，內(nèi)化為行政體制的一部分。

總體而言，政府主導(dǎo)過強會導(dǎo)致社會工作組織被動適應(yīng)政府管理模式而喪失社會組織應(yīng)有的獨立性。社會工作組織的發(fā)展既囿于政府的強勢干預(yù)，又對政府傳統(tǒng)政策工具存在路徑依賴，難以突破專業(yè)性與行政線糾纏的瓶頸。這限制了專業(yè)社會工作發(fā)展創(chuàng)新的空間，也存在著社會工作組織被公共部門內(nèi)化的潛在隱患。

（三）突破社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的出路

一些學(xué)者認(rèn)為“嵌入性”發(fā)展的瓶頸是政府管得過多，因此“找回”社會就能解決我國專業(yè)社會工作發(fā)展問題。這種觀點對社會能力期待可能過于樂觀。中、西方兩種社會工作發(fā)展模式表明，任何單一的社會、國家、政府力量都不足以促成專業(yè)社會工作發(fā)展。國家與社會并不是零和博弈關(guān)系，專業(yè)社會工作發(fā)展也并不指向國家與社會力量的較量。相反，它是國家與社會強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的連接點，意味著國家、政府與社會密不可分。

破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵是調(diào)適國家與社會之間的關(guān)系。“國家—社會”結(jié)構(gòu)決定了社會工作組織處于何種公共治理模式，這種治理模式反過來又影響了社會工作組織發(fā)展的機制選擇。當(dāng)行政力量干預(yù)過強時，社會工作組織創(chuàng)新發(fā)展的空間就可能被抑制。破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸有兩條基本路徑：要么充分發(fā)揮社會工作組織自身優(yōu)勢，以社會工作發(fā)展成效反作用于社會治理機制，進(jìn)而帶動國家與社會關(guān)系調(diào)整，生成適合于社會工作組織發(fā)展的制度安排；要么被動等待特定公共訴求加快政府職能轉(zhuǎn)變的速度，推動“國家—社會”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整，進(jìn)而完善社會工作組織的管理方式。無論選擇哪條路徑，都必須以“國家—社會”關(guān)系調(diào)整為前提。

結(jié)語

人類歷史發(fā)展過程并不總是完美的，社會群體總會自動分化出較大優(yōu)勢者與不利者。有的不利者能借助社會資本或自我能力改變劣勢的生活處境，有的不利者卻依賴外在環(huán)境和他人，缺乏獨立性，后者正是社會工作主要關(guān)懷的對象。這是社會建設(shè)與社會治理面臨的普遍性問題，也是不同社會工作機制生成的共同條件。無論是西方還是中國，都不能以“優(yōu)劣”為標(biāo)準(zhǔn)將社會工作發(fā)展模式簡單“一刀切”，而是要看本土社會工作機制生成背后的根源，理解其存在的合理性，進(jìn)而尋找關(guān)鍵變量，從根本上突破發(fā)展瓶頸。本文有以下三點結(jié)論：

第一，本土社會工作發(fā)展模式同本土公共治理機制密切相關(guān)，且都受“國家—社會”結(jié)構(gòu)影響。國家與社會的關(guān)系決定了政府在公共治理中占據(jù)的權(quán)重和政府對待社會組織的態(tài)度?！靶≌苯Y(jié)構(gòu)下社會擁有較強的自我修復(fù)力，能在政府缺位的條件下自動修復(fù)弱小者的問題，社會組織在長期救助弱小者的傳統(tǒng)中獲得了合法性生長的土壤及良好的社會性支持。而“大政府”結(jié)構(gòu)下的社會工作事務(wù)與行政管理事務(wù)由政府部門主導(dǎo)，社會工作組織在政策授權(quán)條件下獲得較高的合法性，但公共部門職能讓渡的空間限定了其專業(yè)性發(fā)揮的余地。

第二，我國社會工作“嵌入性”發(fā)展具有內(nèi)在合理性，但也存在著隱患。社會工作“嵌入性”發(fā)展是伴隨國家與社會關(guān)系松動出現(xiàn)的新現(xiàn)象，“大政府”結(jié)構(gòu)決定了政府在社會工作事務(wù)中居于主導(dǎo)地位，而政府管理模式上又不能擺脫傳統(tǒng)政策工具的路徑依賴，進(jìn)而塑造了社會工作“嵌入性”發(fā)展特質(zhì)?！扒度胄浴卑l(fā)展弱化了社會工作組織的獨立性，不利于社會工作專業(yè)性的培養(yǎng)，也限制了社會工作組織提升社會治理有效性水平的能力發(fā)揮。

第三，破除社會工作“嵌入性”發(fā)展瓶頸以“國家—社會”關(guān)系調(diào)整為前提。社會工作組織發(fā)展深受“國家—社會”結(jié)構(gòu)下的公共治理機制的影響，只有當(dāng)原有的“國家—社會”結(jié)構(gòu)進(jìn)一步松動后，政府部門主導(dǎo)過強的格局才能發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，整體制度環(huán)境也才更有利于社會工作組織的發(fā)展。為此，當(dāng)下社會工作組織既需要維持和提高自身的專業(yè)性，創(chuàng)造更多的社會成效，也需要參與和推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高社會治理的有效性。