文/關(guān)博 王雯

實現(xiàn)全國統(tǒng)籌是促進養(yǎng)老保險制度更加公平、更可持續(xù)、更有韌性發(fā)展的關(guān)鍵所在。在基本制度承重、社會支持、技術(shù)保障等方面，中國已經(jīng)充分具備推動養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件。但在提高統(tǒng)籌層次和央地責(zé)任再配置過程中，將帶來地方責(zé)任主體約束效應(yīng)弱化、參保約束松弛、地方待遇攀比等一系列風(fēng)險，有可能嚴(yán)重影響制度穩(wěn)健運行。建議在科學(xué)界定全國統(tǒng)籌內(nèi)涵的前提下，采用“兩步走方式”推進全國統(tǒng)籌。用5年左右的時間，以統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)和基本規(guī)定為前提，以財務(wù)風(fēng)險共擔(dān)為目標(biāo)，以基金統(tǒng)一管理為準(zhǔn)繩，以全國范圍內(nèi)部分基金共濟為基礎(chǔ)形成全國統(tǒng)籌制度框架。再用10年左右時間，深化制度整合，清晰主體權(quán)責(zé)，推動基金統(tǒng)收統(tǒng)支，全面完成全國統(tǒng)籌改革。

實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件

（一）制度承重條件：養(yǎng)老保險綜合改革不斷深化

經(jīng)過多年努力，中國職工基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)取得長足進步，制度運行總體穩(wěn)健，重大改革有序推進，社會統(tǒng)籌與個人賬戶制度結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，中央調(diào)劑制度和基金市場化運營階段性拓展了制度的改革空間，轉(zhuǎn)制成本等制度梗阻性問題得到了根本解決，使制度具備進行較大范圍優(yōu)化調(diào)整的承重能力。

一是職工基本養(yǎng)老保險基本面階段性平穩(wěn)。雖然受疫情等因素影響，制度財務(wù)壓力明顯加大，基金階段性減收問題突出，但制度運行總體平穩(wěn)，待遇按期發(fā)放。但必須指出，“十三五”時期制度撫養(yǎng)比降速約為“十二五”時期的2倍，制度面臨著加速老齡化風(fēng)險，制度參保人員結(jié)構(gòu)和財務(wù)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不良化苗頭，這意味著養(yǎng)老保險穩(wěn)定運行窗口期總體有限，改革機遇轉(zhuǎn)瞬即逝。

二是前期重大改革為制度運行“減負”。中央調(diào)劑制度改革先行，一些制度贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)沉重、財務(wù)壓力較大省份階段性平衡了收支缺口，部分減輕了制度整體財務(wù)可持續(xù)性壓力。同時，劃轉(zhuǎn)國有資本充實社保基金改革有序推進，2017年11月，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；饘嵤┓桨傅耐ㄖ?，要求將中央和地方國有及國有控股大中型企業(yè)、金融機構(gòu)資本的10%充實社?；?，優(yōu)先用以彌補企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度轉(zhuǎn)軌時期因視同繳費年限政策形成的基金缺口，并對制度中長期支付缺口負有償付責(zé)任。這使職工基本養(yǎng)老保險改革過程中形成的“轉(zhuǎn)制成本”問題得到了根本解決，制度不再面臨“背著窟窿”運行的壓力，為進一步深化改革和促進成熟定型提供了“輕裝上陣”的條件。

三是社?；疬\行提效進一步改善了改革窗口期條件。根據(jù)《基本養(yǎng)老基金投資管理辦法》，各地養(yǎng)老基金已經(jīng)開始集中并委托給全國社?；鹄硎聲\營。按照全國社?；鹄硎聲v史投資績效匡算，可以使基本養(yǎng)老保險存量資金的可支付月數(shù)提高約5個百分點，強化對結(jié)構(gòu)性改革帶來制度收支波動的風(fēng)險對沖能力，為全國統(tǒng)籌改革啟動和實施創(chuàng)造更穩(wěn)健的制度條件。

（二）技術(shù)保障條件：征繳體制改革和信息系統(tǒng)完善為全國統(tǒng)籌提供了有力支撐

一是征繳體制改革漸進深化。征繳改革推動社保費隨稅同征、隨稅同管和隨稅同查，對于基金跑冒滴漏行為形成了更強的法律約束和震懾，帶來基金征管效率更高、管理更嚴(yán)。且便于形成垂直化基金征繳、管理和使用體制，實現(xiàn)了養(yǎng)老基金籌集渠道的透明化和統(tǒng)一化，央地事權(quán)責(zé)權(quán)進一步明晰，逐步消解屬地在基金征繳方面的利益糾葛和策略行為，為下一步養(yǎng)老保險全國“一盤棋”打開了改革空間。

二是全國統(tǒng)一的社保信息平臺基本構(gòu)建完成。全國統(tǒng)一的社保信息平臺將原來各省相對獨立的信息系統(tǒng)按照統(tǒng)一架構(gòu)重構(gòu)并串聯(lián)，實現(xiàn)了全國范圍內(nèi)信息系統(tǒng)的全面整合。通過在全國范圍內(nèi)把基金的登記、申報、審核、收繳、發(fā)放、稽核等內(nèi)容納入垂直管理，動態(tài)監(jiān)測每個參保者的繳費、流動和待遇領(lǐng)取情況，賦予中央層面對于養(yǎng)老基金運行的實際監(jiān)管手段，并提升動態(tài)監(jiān)管效率，減少業(yè)務(wù)經(jīng)辦過程中的流程損耗和數(shù)據(jù)漏出，為全面打破基本養(yǎng)老保險省級分割局面，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用基金提供了堅實的技術(shù)保障。

（三）社會支持條件：理論界和社會輿論對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌保持較高關(guān)注與認可

長期以來，養(yǎng)老保險問題一直是中國理論界的研究熱點，而養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低，以及由此帶來的制度結(jié)構(gòu)不平衡和保障待遇不公平問題，成為理論界的關(guān)注重點。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌具備調(diào)節(jié)地區(qū)間制度結(jié)構(gòu)性不公平，促進縮小待遇差距的功能，因此獲得了學(xué)界和社會普遍的認可和擁護，呈現(xiàn)出“一邊倒”支持態(tài)勢。推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌已經(jīng)成為社會普遍共識，改革阻力小，社會支持度高。

全面實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的改革風(fēng)險點

（一）主體責(zé)任約束效應(yīng)存在弱化風(fēng)險

在省級統(tǒng)籌管理的治理結(jié)構(gòu)下，養(yǎng)老基金征繳、待遇“保發(fā)放”、財務(wù)“補缺口”責(zé)任都統(tǒng)一于地方政府層面，各地雖然存在一定的“放水養(yǎng)魚”動機，但會充分考慮財務(wù)可負擔(dān)能力不斷提升擴面強度、強化費基稽核。在全國統(tǒng)籌實施后，落實養(yǎng)老保險待遇所需籌資由中央層級統(tǒng)籌負責(zé)，制度財務(wù)平衡和相應(yīng)財務(wù)補助責(zé)任也完全轉(zhuǎn)化為中央事權(quán)。主體權(quán)責(zé)關(guān)系變化既剝離了制度管理、基金籌集與財務(wù)兜底之間的清晰的激勵相容關(guān)系，可能會造成地方層面提升參保質(zhì)量的積極性弱化。部分地方在全國統(tǒng)籌推進的預(yù)期下，已開始擴大躉交參保范圍，對提前退休把關(guān)不嚴(yán)，甚至出現(xiàn)加速消耗已有基金的道德風(fēng)險，使制度運行穩(wěn)健性受到損害。

（二）企業(yè)合規(guī)參保繳費存在約束松弛風(fēng)險

參保和征繳效率不高是養(yǎng)老保險制度運行中的“老大難”問題。按全口徑職工平均工資計算，中國養(yǎng)老保險實際交繳率不足90%，且有20%的在職參保人員處于中斷繳費狀態(tài)。由于當(dāng)前中國征繳管理將基金征收職能與基數(shù)核定工作分離，在全國基金統(tǒng)收統(tǒng)支后，基金雖然實現(xiàn)了垂直征繳和撥付，但征繳機關(guān)對單位繳費基數(shù)不實、用工瞞報漏保等情況缺少監(jiān)測手段和剛性約束機制，使參保繳費“漏出”問題難以得到根除。

（三）中央財務(wù)責(zé)任存在泛化風(fēng)險

長期以來，中國養(yǎng)老保險的財務(wù)責(zé)任高度地方化，在制度運行中發(fā)生的征繳“缺口”，優(yōu)先通過地方存量養(yǎng)老基金劃轉(zhuǎn)、地方財政兜底等方式化解。養(yǎng)老保險全面統(tǒng)收統(tǒng)支后，地方財政對于基金的財務(wù)責(zé)任也同步上移，隨著制度內(nèi)贍養(yǎng)結(jié)構(gòu)持續(xù)惡化，養(yǎng)老保險在人口老齡化高峰時面臨的財務(wù)風(fēng)險壓力將由中央財政全面負責(zé)，導(dǎo)致中央責(zé)任邊界存在無限化趨勢。此外，對于業(yè)已形成的基金積累，由于其管理權(quán)主要在地方政府，全國統(tǒng)籌后調(diào)撥使用也將面臨一定的不便，使養(yǎng)老保險前期積累紅利不能充分發(fā)揮“反哺”制度和熨平風(fēng)險的功能。

（四）制度待遇支付存在攀比風(fēng)險

全國統(tǒng)籌有統(tǒng)一養(yǎng)老保險基本政策的要求，意味著要在基金統(tǒng)收統(tǒng)支的同時，推動各地待遇確定和待遇調(diào)整機制的一致化。由于中國地方經(jīng)濟社會發(fā)展差異和制度發(fā)展的路徑依賴，待遇確定和調(diào)整口徑的統(tǒng)一面臨一定難度。一方面各地養(yǎng)老金計發(fā)參數(shù)和待遇調(diào)整比例存在一定差異，部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和基金收支壓力較小地區(qū)參數(shù)設(shè)定明顯更加寬松，如遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確定和調(diào)整待遇，會造成新、舊退休人員待遇水平較原計算方式不一致，帶來參保群體間攀比問題。同時，養(yǎng)老保險基本政策統(tǒng)一使各地退休人員對于縮小待遇差距形成了新的預(yù)期，對于待遇調(diào)整“就高不就低”抱有更高期待，存在引發(fā)平均主義福利沖動的風(fēng)險。

以“兩步走”為核心，全面實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌

（一）以現(xiàn)實約束為考量再厘清全國統(tǒng)籌內(nèi)涵

一是充分考慮制度全面整合的現(xiàn)實困難。在之前改革中，均把制度規(guī)范統(tǒng)一作為統(tǒng)籌管理基本要求。當(dāng)前中國各地經(jīng)濟社會發(fā)展條件確實差異較大，基本制度結(jié)構(gòu)也不平衡，按照省級指標(biāo)確定基本養(yǎng)老保險的參保繳費政策依據(jù)，已經(jīng)能夠在較大范圍內(nèi)發(fā)揮整合制度的功能，現(xiàn)階段按照全國統(tǒng)一依據(jù)驟然整合制度改革成本過高，實現(xiàn)也缺乏可行路徑。在全國統(tǒng)籌改革起步早期，可以聚焦于基本制度結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、制度管理統(tǒng)一，并提高基金共濟調(diào)節(jié)能力。

二是不宜過快推進基金統(tǒng)收統(tǒng)支。在基金管理方面，存量基金集中分布于少數(shù)東部省市，相關(guān)省市也是全國統(tǒng)籌后資金來源的重要“貢獻源”，其參保擴面情況和繳費規(guī)范情況對養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)運行發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。因此，在實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的過程中，必須充分考慮地方的積極性和主動性的維持與調(diào)動。簡單驟然采取基金統(tǒng)一歸集的做法，既會導(dǎo)致地市、省和中央三級之間資金大規(guī)模的頻繁調(diào)動，更加會使省級及以下政府對養(yǎng)老保險不負有直接財務(wù)責(zé)任，導(dǎo)致財權(quán)與事權(quán)的分離，不利于養(yǎng)老保險高質(zhì)量參保、規(guī)范征繳等工作的落實。

三是形成“分步漸進”的改革路徑。從中國啟動全國統(tǒng)籌改革出發(fā)點來看，推動制度公平保障是制度的主要目標(biāo)，擴大養(yǎng)老保險風(fēng)險池實現(xiàn)共擔(dān)財務(wù)風(fēng)險是制度的主要任務(wù)，在制度部分改革維度尚不具備推進條件的情況下，可以推動優(yōu)先實現(xiàn)制度基本功能發(fā)揮。將全國統(tǒng)籌改革任務(wù)分解為“短期目標(biāo)”和“最終目標(biāo)”，并分步推進。其中短期目標(biāo)是指，加快在中央統(tǒng)管下建立起具有全國范圍內(nèi)風(fēng)險調(diào)劑功能的基金管理框架，將一定比例籌資上解形成中央統(tǒng)籌基金。其中長期目標(biāo)是指，待改革條件更加成熟后，推進全國的制度統(tǒng)一和基金統(tǒng)收統(tǒng)支。

（二）以加快統(tǒng)籌功能的構(gòu)建與發(fā)揮為改革“第一步”

一是適時終止中央調(diào)劑金運行。進一步壓縮中央調(diào)劑制度運行時限，以1～2年時間作為改革過渡期。其間在繼續(xù)提高中央調(diào)劑金提取比例，加大調(diào)劑力度的同時，完善全國統(tǒng)籌所需的制度、管理、財務(wù)、技術(shù)等前提準(zhǔn)備條件。健全過渡期政府間養(yǎng)老保險基金缺口責(zé)任分擔(dān)機制，充分調(diào)動存量財力共同化解可能面臨的局部養(yǎng)老金支付壓力。

二是建立具有全國范圍內(nèi)風(fēng)險調(diào)劑功能的“央地雙層統(tǒng)籌”架構(gòu)。為防止改革路徑延長，甚至出現(xiàn)“過而不渡”的情況，建議以制度功能有效發(fā)揮為目標(biāo)，把制度規(guī)則和結(jié)構(gòu)統(tǒng)一，強化基金共管和風(fēng)險調(diào)劑，作為全國統(tǒng)籌實現(xiàn)的“初級階段”。在此階段，重點在于規(guī)范基本制度結(jié)構(gòu)和待遇調(diào)整等關(guān)鍵機制設(shè)計，并將超過50%的基金上解形成中央統(tǒng)籌基金，在不改變各地待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，按各地方實際支付需要的50%撥付，結(jié)余部分留作調(diào)劑。允許地方階段性保有一定比例的資金管理并承擔(dān)相應(yīng)的支付責(zé)任，同時，省級統(tǒng)籌單位要對養(yǎng)老保險制度運行績效承擔(dān)一定的財務(wù)責(zé)任，確保財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一完整?；甬?dāng)期和歷史結(jié)余全部納入省級財政專戶管理，但除支付可能發(fā)生當(dāng)期缺口外，未經(jīng)中央授權(quán)或批準(zhǔn)不得動用。

（三）以制度整合和夯實全國統(tǒng)籌質(zhì)量為改革“第二步”

一是整合養(yǎng)老保險基本政策。在全國統(tǒng)籌改革“短期目標(biāo)”實現(xiàn)后，立即進入改革深化期，用10年左右時間，進一步完善養(yǎng)老保險基本政策，整合各行其是的制度“碎片”，實現(xiàn)各地參保條件和參保對象范圍、費率和繳費基數(shù)計算辦法、養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取條件和待遇計發(fā)參數(shù)確定依據(jù)等政策要件統(tǒng)一規(guī)范。注重把新業(yè)態(tài)從業(yè)人員等各類城鎮(zhèn)就業(yè)和參與經(jīng)濟活動勞動者納入職工基本養(yǎng)老保險制度，為城鎮(zhèn)就業(yè)勞動者創(chuàng)造更加公平共享的參保機會。建立全國統(tǒng)一的職工基本養(yǎng)老保險待遇支付標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小地區(qū)間養(yǎng)老金待遇至合理水平。

二是全面實現(xiàn)基金的統(tǒng)收統(tǒng)支。在基本制度整合實現(xiàn)后，同步啟動基金的統(tǒng)收統(tǒng)支管理。在全國范圍編制統(tǒng)一的養(yǎng)老保險預(yù)算，根據(jù)參保人數(shù)、待遇領(lǐng)取人數(shù)、繳費基數(shù)、計發(fā)待遇等統(tǒng)一核算確定年度財務(wù)收支責(zé)任。參保人員和用人單位的繳費統(tǒng)一征繳匯集為單一基金，根據(jù)支出責(zé)任下?lián)苤Ц?。在各省之間，參保人員只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系，基金不再轉(zhuǎn)移，從根本上解決參保人員養(yǎng)老保險權(quán)益跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)不便的難題。

三是全國統(tǒng)籌改革為契機推進養(yǎng)老保險綜合改革深化。養(yǎng)老基金全國統(tǒng)收統(tǒng)支將極大改善制度的運行效率，也為養(yǎng)老保險制度進一步定型創(chuàng)造了有利的改革窗口期。在籌資端，按照以支定收、略有結(jié)余原則，穩(wěn)定財政補助水平，減少基金不必要籌集和積累，進一步探索養(yǎng)老保險費“降費”空間。到2035年，實現(xiàn)養(yǎng)老保險單位費率再下降2個百分點。在支付端，穩(wěn)定基本養(yǎng)老保險替代率水平，進一步完善待遇計發(fā)公式，引入精算因子概念，把基金收支平衡作為個人賬戶記賬利率水平的重要考量?；谙M品價格指數(shù)變動，統(tǒng)籌社會平均工資增長、新退休人員養(yǎng)老金水平增長、基金承受能力等因素，建立養(yǎng)老保險待遇指數(shù)化調(diào)整機制。適時延長最低繳費年限，建立“全額養(yǎng)老金”領(lǐng)取制度，引導(dǎo)參保職工長繳多繳。

（四）以“權(quán)責(zé)清晰”為依據(jù)優(yōu)化中央地方責(zé)任清單

一是明確劃分中央地方政府養(yǎng)老保險事權(quán)管理責(zé)任。在參保環(huán)節(jié)，繼續(xù)強化地方主體責(zé)任，建立參保目標(biāo)與財務(wù)分擔(dān)責(zé)任聯(lián)動機制，把“在職應(yīng)參保人數(shù)”與“在職實際參保人數(shù)”作為該省養(yǎng)老基金上解規(guī)模核定的參考因素，對因?qū)嶋H參保人數(shù)不足形成的上解資金缺口由地方財政分擔(dān)負責(zé)，確?！皯?yīng)保盡保”。在基金征繳環(huán)節(jié)加強“條塊銜接”，強化人社、稅務(wù)的信息互通和參保征繳聯(lián)動，以稅務(wù)機關(guān)個人所得納稅基數(shù)作為養(yǎng)老保險基數(shù)核定的重要參考。根據(jù)參保政策和相關(guān)經(jīng)辦服務(wù)的整合及改進情況，到2025年由征繳機關(guān)統(tǒng)一實施繳費基數(shù)核定與費用征收，努力實現(xiàn)“應(yīng)繳盡繳”。

二是形成與事權(quán)責(zé)任相適應(yīng)的財務(wù)兜底責(zé)任機制。按照補助水平合理，補助責(zé)任清晰，補助增長可控為原則，以央地事權(quán)為依據(jù)重新劃分財政補助責(zé)任。對于視同繳費年限等原因形成的制度轉(zhuǎn)制成本，繼續(xù)由中央財政承擔(dān)補助責(zé)任。對于因參保擴面不力和征繳績效不佳導(dǎo)致基金籌資不充分而產(chǎn)生的收支缺口，按照央地責(zé)任共擔(dān)。對于地方自行躉繳擴面等違規(guī)操作形成的制度債務(wù)，由地方財政自行負擔(dān)。對于人口老齡化引致贍養(yǎng)比惡化帶來的系統(tǒng)性風(fēng)險，由中央財政承擔(dān)補助責(zé)任。堅持長期精算平衡管理，明確財政補助上限水平，當(dāng)財務(wù)缺口壓力突破臨界標(biāo)準(zhǔn)時，通過養(yǎng)老保險制度基本參量調(diào)整實現(xiàn)基金動態(tài)平衡，徹底消除制度對于財政補助的依賴慣性。

三是有序發(fā)揮地方存量資金的戰(zhàn)略儲備功能。對于地方業(yè)已形成的養(yǎng)老基金結(jié)余部分，繼續(xù)由地方自行管理，鼓勵地方委托全國社?；鹄硎聲M行市場化運營，提高基金中長期收益能力和對養(yǎng)老保險制度的支持能力，作為養(yǎng)老保險制度應(yīng)對人口老齡化又一戰(zhàn)略儲備資金。在存量資金使用方面，嚴(yán)格把握資金支出方向，地方存量養(yǎng)老基金僅用于職工基本養(yǎng)老保險相關(guān)事項，防止養(yǎng)老基金變性或者異化為地方經(jīng)濟發(fā)展“小金庫”。