文/姚東旻 許藝煊 趙江威 高秋男

財政支出結構能夠反映一個國家的經(jīng)濟發(fā)展需求和政府職能重心。2009年，全國財政工作會議提出要“優(yōu)化財政支出結構，推進財稅制度改革”。2019年，中央經(jīng)濟工作會議仍提出要“大力優(yōu)化財政支出結構”。2020年5月，李克強總理做政府工作報告時依然強調“要大力優(yōu)化財政支出結構”。為實現(xiàn)優(yōu)化財政支出結構的長期目標，我們首先需要回答財政支出結構是什么、受什么因素影響的基本問題。已有文獻多基于一般公共預算支出中各功能性支出的占比刻畫和描述財政支出結構，包括“基本建設支出和科教文衛(wèi)支出”“經(jīng)濟建設支出”“生產(chǎn)性支出”“基本建設支出和社會保障支出”，以及“基本建設支出、行政管理支出、文教衛(wèi)生支出和社會保障支出”等，在此基礎上，進一步分析了支出占比的影響因素。較新的研究還關注經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比的省際差異，指出該差異顯著存在并且在特定階段內具有一定的穩(wěn)定性。但是預算支出結構的穩(wěn)定性差異是否促使部分省份的預算支出結構趨同，最終表現(xiàn)為不同的預算支出模式尚未得到充分討論。

直接分析整體支出結構的典型模式和具體特征，不僅為后續(xù)研究地方政府支出結構提供了新的視角，有助于我們進一步歸納分屬不同模式的政府支出的一般性規(guī)律，也為評估支出結構效率高低提供了研究對象和必要基礎。明確地方政府預算支出模式的影響因素，就找到了調整和優(yōu)化財政支出結構的有力抓手，這對于解決目前財政支出結構固化問題，促進政府職能轉變，最終有力推進政府公共服務的供給側改革有所助益。

地方政府預算支出模式的類型與特征

（一）地方政府預算支出模式的類型分析

1.現(xiàn)實背景

在我國地方政府預算正式編制前，中央會組織召開中央經(jīng)濟工作會議和全國財政工作會議，分析國內外經(jīng)濟形勢，部署下一年度經(jīng)濟社會、財政工作重點。在我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、功能定位、資源稟賦等方面存在明顯差異的客觀現(xiàn)實下，會議往往強調各地區(qū)要立足自身實際來貫徹會議精神。進一步地，各省召開省委常委擴大會議或經(jīng)濟工作會議來傳達、學習和貫徹中央經(jīng)濟工作會議精神，結合自身實際，具體落實本省經(jīng)濟社會、財政工作重點。以2010年為例，本文梳理了中央以及代表省份政府經(jīng)濟工作會議、財政工作會議中的相關要求，發(fā)現(xiàn)各省在強調嚴格貫徹中央精神的同時，結合自身發(fā)展狀況提出了不同的經(jīng)濟目標和工作重點。各地經(jīng)濟發(fā)展的側重點不完全一致，通過政治決策最終形成不同的預算支出結構。

2.預算支出模式劃分

模式劃分可以依托類型學的研究范式，將研究對象的重要特征進行整合分析，以期在概念形成、完善測度、組織解釋等多個方面發(fā)揮作用。預算支出模式劃分的前提是明確預算支出結構中的維度。雖然現(xiàn)有研究中，數(shù)據(jù)口徑和研究目的不同導致了政府支出結構描述維度的具體指標略有差異，但它們多從與經(jīng)濟發(fā)展和公共服務相關的政府支出比例入手?；诖耍疚倪x擇影響本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟建設支出占比和與地方社會福利水平相關的科教文衛(wèi)支出占比兩個維度，采取定序尺度劃分得到“高均衡支出型”“經(jīng)濟建設偏向型”“科教文衛(wèi)偏向型”和“低均衡支出型”四種類型的省級政府預算支出模式。（1）“高均衡支出型”模式，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比都相對較高，代表省份包括貴州、山西和甘肅等5個省份，這些省份均位于我國的中部和西部地區(qū)，自然環(huán)境復雜，經(jīng)濟發(fā)展水平較低，經(jīng)濟發(fā)展需求和民生性需求均相對較高。（2）“經(jīng)濟建設偏向型”模式，突出表現(xiàn)為經(jīng)濟建設支出占比相對較高，并且科教文衛(wèi)支出占比相對較低，代表省份包括新疆、寧夏、黑龍江和海南等10個省份。其中多數(shù)省份為少數(shù)民族聚居地區(qū)，整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，人口密度低，市場化程度較低。與其他省份相比，這些省份將更多的財政資金投入到基本建設等經(jīng)濟發(fā)展領域。（3）“科教文衛(wèi)偏向型”模式的突出特征為科教文衛(wèi)支出占比相比全國其他省份較高，代表省份包括北京、福建和廣東等10個省份（直轄市）。這些省份將更多的財政資源投入到科教文衛(wèi)領域，多分布于東南沿海，整體經(jīng)濟發(fā)展水平較高并且人口密度大。（4）“低均衡支出型”模式的突出特征為經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比均相對較低，代表省份包括重慶、天津、上海和湖南等6個省份（直轄市）。這些地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，并且民生性公共品需求相對均衡，故與貴州、山西等“高均衡支出型”省份完全相反，表現(xiàn)出整體低均衡的預算支出結構。為檢驗地方政府預算支出模式的穩(wěn)定性，本文還通過類型劃分得到各省每年的預算支出模式，計算研究區(qū)間內每個省份動態(tài)模式與靜態(tài)模式不一致的比例，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)省份的預算支出結構都較穩(wěn)定。

（二）預算支出模式特征的政策文本分析

各預算支出模式表現(xiàn)出了怎樣的經(jīng)濟特征？“經(jīng)濟建設偏向型”省份的預算支出更強調經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉型，推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，支持重點產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)發(fā)展，加強基礎設施建設等；“科教文衛(wèi)偏向型”省份預算支出的重點領域主要在科技創(chuàng)新與民生建設，并且更具體地提出了社會民生方面的支出重點等；相較于兩個“偏向型”模式省份，“高均衡支出型”省份的預算支出在經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)兩個支出領域上均表現(xiàn)為相對重的特點，而“低均衡支出型”省份的預算支出均表現(xiàn)為相對輕的特點。

我們選取陜西省作為“經(jīng)濟建設偏向型”的代表省份、江蘇省作為“科教文衛(wèi)偏向型”的代表省份，梳理其政府支出重點領域與支出要求。陜西省政府支出重點領域更多在經(jīng)濟建設上，強調經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。例如，2005年陜西省財政工作會議強調繼續(xù)實施項目帶動戰(zhàn)略，抓好重大項目建設；2008年陜西省政府工作報告強調要加大支持非公有制經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，加強基礎設施建設，進一步提升城鎮(zhèn)功能和承載能力；2015年陜西省政府工作報告強調把保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間擺在首位。江蘇省政府支出重點領域更多在科教文衛(wèi)等方面，強調保障和改善民生。例如，2005年江蘇省政府工作報告中明確提出加快科技創(chuàng)新體系建設，科教投入安排99.8億元，增長28.5%；2011年江蘇省政府工作報告中強調更大力度保障和改善民生，大力發(fā)展社會事業(yè)，加大文化強省建設力度，加快教育現(xiàn)代化步伐，加快醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。

預算支出的影響因素及作用機制

前文基于定序的層級類型劃分標準，對經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比進行中位數(shù)劃分，定義出四種代表性的預算支出模式，并概括其經(jīng)濟特征。接下來，從描述性維度轉向解釋性維度，即需要回答預算支出模式的影響因素是什么以及什么因素導致了地方政府在預算支出模式上的差異。目前，學術界已就地方政府多個維度的特征因素對預算支出的影響展開研究并積累了大量成果，但是主要集中于考察具體影響因素是什么以及其作用方向如何。研究發(fā)現(xiàn)，財政支出分權、轉移支付率、城市化率、人口密度和地方官員特征均能夠影響地方政府的經(jīng)濟建設支出。財政支出分權、轉移支付率、民營經(jīng)濟份額占比、市場化程度和地方官員特征均能夠影響地方政府的科教文衛(wèi)支出。

為進一步厘清影響因素作用于地方政府預算支出的機制路徑，本文將上述影響因素劃分為直接和間接影響因素，即哪些因素可以直接作用于預算支出導致其變化，哪些因素通過作用于直接因素間接地影響預算支出。首先，對于省際預算支出結構差異始終保持高度解釋力的影響因素為地方財政維度的支出分權和地方財力兩項指標，本文將其定義為預算支出的直接影響因素。值得注意的是，各省支出分權在很大程度上受到地方官員的影響，省級官員的能力越強，在與中央進行談判博弈的過程中越具有優(yōu)勢，進而越能提高地方的財政分權程度，即地方官員能力對于預算支出的影響是通過支出分權間接產(chǎn)生作用的。同時，現(xiàn)有研究也發(fā)現(xiàn)隨著我國市場化程度的提升，非國有經(jīng)濟的發(fā)展通過帶動地方經(jīng)濟和就業(yè)的增長對地方財政收入產(chǎn)生了巨大貢獻，即市場化水平提升通過提高地方財力水平進而作用于預算支出，于是地方官員能力和市場化水平被劃分為預算支出的間接影響因素。除此之外，支出分權作為地方財政的重要特征，除了直接對預算支出產(chǎn)生影響外，還會影響產(chǎn)業(yè)結構、城市化率等經(jīng)濟和人口特征，最終作用于預算支出?，F(xiàn)有研究還發(fā)現(xiàn)以第三產(chǎn)業(yè)占比升高為特征的產(chǎn)業(yè)結構高度化會導致地方人口密度的提升，進一步影響預算支出。

計量方法與數(shù)據(jù)

為回答什么因素影響了預算支出模式、為什么不同省市的預算支出模式有所差異，本文借助1996—2016年的省級面板數(shù)據(jù)，主要采用工具變量法、固定效應模型、Probit模型和數(shù)據(jù)模擬法展開實證分析?？紤]到已有文獻發(fā)現(xiàn)的能夠影響預算支出的具體因素數(shù)量較多，并且彼此之間存在一定的中介傳導關系，將其納入同一計量模型可能存在多重共線問題，本文重點分析其中潛在的直接影響因素，即支出分權、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度對我國省級政府預算支出模式的影響。文中涉及的數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》以及中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫、國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站等在線資源。其中，省級政府預算支出數(shù)據(jù)采用全省的加總數(shù)而非省本級預算數(shù)。對于缺失的部分預算支出數(shù)據(jù)，本文借助各省的統(tǒng)計年鑒進行補充。

預算支出模式的直接影響因素

本文實證分析主要有兩個部分：第一，綜合應用固定效應模型和工具變量法，盡可能地克服潛在的反向因果問題，研究支出分權、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度如何影響省級政府經(jīng)濟建設、科教文衛(wèi)預算支出占比；第二，采用Probit模型，分析五個因素對不同預算支出模式的影響。為保證研究結論穩(wěn)健可信，我們替換了可能存在偏誤支出分權、產(chǎn)業(yè)結構和地方財力的代理指標，再次展開以上兩個解釋性維度的實證分析，以排除代理指標選擇偏誤問題。此外，我們還通過反事實思路下的數(shù)據(jù)模擬法，將原屬于某一類模式（如高均衡支出型）的省份的直接影響因素數(shù)據(jù)替換成屬于另一模式（如科教文衛(wèi)偏向型）省份的相應數(shù)據(jù)，觀察發(fā)現(xiàn)替換數(shù)據(jù)后的省份的預算支出模式變化符合預期。

（一）固定效應與工具變量檢驗

研究發(fā)現(xiàn)，省份支出分權度越高，其經(jīng)濟建設支出占比就越高；人口密度越高的省份，其經(jīng)濟建設支出的占比越??；第三產(chǎn)業(yè)占比對經(jīng)濟建設支出占比無顯著影響；城市化率越高，經(jīng)濟建設支出占比越高。城市化既是人口向城市集中的過程，也是基本建設加快發(fā)展的過程，這一結果反映了此特點；地方政府可支配的財政資金越多，其經(jīng)濟建設支出占比也越高。

支出分權和城市化率對省份的科教文衛(wèi)支出占比存在顯著的負向影響，即省份支出分權度和城市化率越高，其科教文衛(wèi)支出占比就越低。第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度分別對科教文衛(wèi)支出占比具有顯著的正向影響。充足的地方財力不僅提升了經(jīng)濟建設支出占比，也提升了科教文衛(wèi)支出占比，整體來看，可能導致公共安全等其他支出占比相對降低。而人口密度大的省份由于醫(yī)療衛(wèi)生和教育等公共服務的供給壓力較大，相應的科教文衛(wèi)支出占比較高。最后，第三產(chǎn)業(yè)占比較高的省份，一方面對較多的社會文體活動提供配套支持導致科教文衛(wèi)支出占比相對較高，另一方面產(chǎn)業(yè)結構高度化也會導致人口密度提升，間接提高科教文衛(wèi)支出占比。

（二）Probit模型的再估計

在得知五個因素對經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比的作用方向基礎上，我們進行綜合分析并給出這些因素的數(shù)值高低將驅使該省形成怎樣的預算支出模式。以支出分權和地方財力為例，一個省份的支出分權程度越高，則經(jīng)濟建設支出占比越高，同時科教文衛(wèi)支出占比越低，即為經(jīng)濟建設偏向型模式；支出分權程度越低，則經(jīng)濟建設支出占比越低，科教文衛(wèi)支出占比越高，即科教文衛(wèi)偏向型模式。一個省份的財力越充足，經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)支出占比都高，即為高均衡支出型模式；反之財力越少，兩類支出占比都低，是低均衡支出型模式。對應到現(xiàn)實情況，以青海省為例，其支出分權較高（排名5）、城市化率較低（排名21）、第三產(chǎn)業(yè)占比較低（排名17）、地方財力較低（排名17）和人口密度較低（排名30），在五項因素分別作用下，青海會形成經(jīng)濟建設偏向型、高均衡支出型、經(jīng)濟建設偏向型或低均衡支出型、低均衡支出型、經(jīng)濟建設偏向型預算支出模式。最終青海省的真實模式是經(jīng)濟建設偏向型。分別以四種預算支出模式的二元虛擬變量為因變量，我們直接采用Probit模型研究五個因素對預算支出模式的影響，同時檢驗前文預期的預算支出模式是否與現(xiàn)實相符。研究發(fā)現(xiàn)，支出分權、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度的影響系數(shù)無論是在四個子模型中各自的作用方向，還是系數(shù)數(shù)值的大小排序上，都與預期相符。

結論

本文研究發(fā)現(xiàn)：第一，我國省級政府預算支出結構可以被劃分為經(jīng)濟建設偏向型、科教文衛(wèi)偏向型、高均衡支出型和低均衡支出型四種代表性的模式。第二，就預算支出模式的特征來看，“經(jīng)濟建設偏向型”支出模式更多強調經(jīng)濟增長與經(jīng)濟轉型，推進工業(yè)化與城鎮(zhèn)化，支持重點產(chǎn)業(yè)以及中小企業(yè)發(fā)展，加強基礎設施建設等。“科教文衛(wèi)偏向型”支出的重點領域主要在科技創(chuàng)新與民生建設。相較于兩個“偏向型”模式，“高均衡支出型”和“低均衡支出型”支出模式在經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)兩個支出領域沒有明顯的偏向，對于經(jīng)濟建設和科教文衛(wèi)領域的重視程度相近。當然，是“高均衡支出型”還是“低均衡支出型”也受公共安全、行政管理費用等其他支出項目的影響。第三，某省是何種預算支出模式受到支出分權、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度五個因素的綜合影響。一個省份的支出分權程度和城市化率越高，人口密度越低，則越傾向于經(jīng)濟建設偏向型的支出模式；支出分權程度和城市化率越低，第三產(chǎn)業(yè)占比和人口密度越高，越傾向于科教文衛(wèi)偏向型支出模式；第三產(chǎn)業(yè)占比越低，地方財力相對較弱，越傾向于低均衡支出型模式；地方財力越充盈，越傾向于高均衡支出型模式。

本文定義了四種代表性的預算支出模式，并發(fā)現(xiàn)支出分權、城市化率、第三產(chǎn)業(yè)占比、地方財力和人口密度綜合影響了地方政府預算支出結構表現(xiàn)為怎樣的模式，同時還明確了五個因素單獨變化后支出模式的轉變方向。這一方面直接回答了我國地方政府預算支出模式受何影響的重要問題，也為如何優(yōu)化地方政府財政預算支出結構這一重大理論與現(xiàn)實問題奠定了必要的研究基礎，以后對財政支出結構效率的研究可以在以上結論的基礎上繼續(xù)深入；另一方面，了解了直接影響因素單獨變動對預算支出模式的具體作用，也就能為地方政府調整和優(yōu)化預算支出結構提供具體的著力點。