文/蘇曦凌

（作者系廣西師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授；摘自《探索》2021年第4期）

“治理”話語(yǔ)問題的提出

“治理”是一個(gè)“被使用”遠(yuǎn)勝于“被理解”的概念。治理話語(yǔ)的流行，一方面是學(xué)術(shù)界對(duì)西方治理概念及其理論自外而內(nèi)嫁接式傳播的結(jié)果，經(jīng)由中國(guó)的研究者譯介和傳播，目前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等諸多領(lǐng)域的學(xué)者廣泛使用治理話語(yǔ)，使其成為集體“時(shí)尚”的語(yǔ)言符號(hào)；另一方面是政治意志自上而下組織化傳播的結(jié)果，特別是隨著黨的十八屆三中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，治理話語(yǔ)開始了自上而下的傳播，擴(kuò)散到公共事務(wù)的各個(gè)領(lǐng)域、公共管理的各個(gè)層級(jí)。

話語(yǔ)的廣泛被使用，并不必然意味著話語(yǔ)的充分被理解?，F(xiàn)實(shí)地看，在關(guān)于治理話語(yǔ)的交互行動(dòng)和實(shí)踐行動(dòng)中，存在著明顯的紊亂。從自外而內(nèi)嫁接式傳播來看，在譯介西方治理理論時(shí)，研究者往往試圖采用“藉外論之”“他山之石”的語(yǔ)言策略，試圖參照西方治理理論建構(gòu)的理想性“寓言”，借鑒西方國(guó)家治理的“經(jīng)驗(yàn)”，來表達(dá)自身對(duì)于理想公共秩序的追求。這就會(huì)造成一種對(duì)治理話語(yǔ)的張冠李戴式使用，使治理研究與中國(guó)治理實(shí)踐相脫節(jié)。

從自上而下的組織化傳播來看，由于語(yǔ)詞受眾對(duì)語(yǔ)義缺乏深刻的把握，存在著語(yǔ)義不明情況下的望文生義式解讀，致使治理產(chǎn)生語(yǔ)義泛化。一個(gè)鮮明的例證就是，基層往往將“治理”與“管理”混同，忽視了國(guó)家建構(gòu)治理這一義素所蘊(yùn)含的崇高價(jià)值追求，將公共生活中的一切管理活動(dòng)，不論其路徑之優(yōu)劣、技術(shù)之工拙、效能之高低，皆冠以治理之名。這就導(dǎo)致了基層的一部分公共管理活動(dòng)，有治理之名，無(wú)治理之實(shí)，距離治理話語(yǔ)策源地的政治意志和政策意圖，存在著較大的距離。這也是引致“運(yùn)動(dòng)式治理”“碎片化治理”“被指標(biāo)治理”等問題的思想根源。

自外而內(nèi)嫁接式傳播導(dǎo)致的研究與實(shí)踐相脫節(jié)問題，自上而下的組織化傳播中的語(yǔ)義泛化問題，迫切需要人們對(duì)治理的意涵予以理性的或準(zhǔn)確的把握。一方面，作為一種話語(yǔ)交互行動(dòng)，對(duì)于西方治理理論的譯介和對(duì)話，人們需要基于治理的語(yǔ)義，從低度共識(shí)、明晰概念出發(fā)，言說一些被人理解的東西。而且，需要結(jié)合治理話語(yǔ)的歷史情境，“將‘話語(yǔ)’作為連接歷史與概念之間的一個(gè)中介”，提出一些東西來供人去理解，進(jìn)而達(dá)成話語(yǔ)協(xié)商。另一方面，作為一種話語(yǔ)“以言行事”的實(shí)踐行動(dòng)，將治理話語(yǔ)策源地的政治意志和政策意圖貫徹到治理的實(shí)踐中去，也需要理解、認(rèn)同、鑄牢這些意志和意圖，才能在多元主體之間達(dá)成話語(yǔ)共識(shí)，并以共識(shí)性話語(yǔ)為中介，達(dá)成同心而行、同向發(fā)力的治理行動(dòng)。

從“國(guó)家治理”這一偏正語(yǔ)詞的結(jié)構(gòu)來看，“國(guó)家”構(gòu)成了“治理”一詞的語(yǔ)境，并賦予其意義，規(guī)定著國(guó)家場(chǎng)域中治理的本質(zhì)屬性。首先，中國(guó)國(guó)家治理中的“治理”與西方國(guó)家治理中的governance在語(yǔ)境上存在著根本性區(qū)別。其次，在新時(shí)代中國(guó)對(duì)于治理話語(yǔ)的意義建構(gòu)，是基于改革步入深水區(qū)這一認(rèn)知而提出的治國(guó)理政方略，有著特定的時(shí)間性意涵。最后，國(guó)家建構(gòu)的治理話語(yǔ)，必將深遠(yuǎn)地作用于國(guó)家治理實(shí)踐過程，從而使得治理在國(guó)家場(chǎng)域中生成一定的空間性特質(zhì)，產(chǎn)生鮮明的中國(guó)特色。將中國(guó)的“治理”與西方的governance置于各自的語(yǔ)境中探討它們的內(nèi)涵差異與相通之處，尤其是將治理話語(yǔ)置于中國(guó)語(yǔ)境中深入探討其特性及其由此決定的政治使命，也就有著必要性與重要性。

中國(guó)“治理”話語(yǔ)的空間規(guī)定性

國(guó)家不僅僅是一個(gè)地理空間，更是一個(gè)文化空間和政治空間。中國(guó)治理話語(yǔ)的空間規(guī)定性，是中國(guó)文化屬性、政治屬性在國(guó)土疆域內(nèi)的語(yǔ)義呈現(xiàn)。同時(shí)，文化與政治兩個(gè)方面的空間規(guī)定性，又使得中國(guó)的“治理”與西方的governance的語(yǔ)義區(qū)別開來，成為中國(guó)國(guó)家治理敘事語(yǔ)言的重要組成部分。

中國(guó)傳統(tǒng)文化中的治理話語(yǔ)，具有鮮明的文化品格。一方面，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的治理話語(yǔ)在價(jià)值觀念上表現(xiàn)為一種和諧政治生活理念。治理話語(yǔ)中“治”的義素，內(nèi)蘊(yùn)了一種理想政治生活的美好追求。其內(nèi)在的核心價(jià)值理念，就是追求和諧的政治生活，實(shí)現(xiàn)和諧之治。另一方面，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的治理話語(yǔ)在行為方式上表現(xiàn)為一種整體性政治行動(dòng)取向。無(wú)論是儒家的“德主刑輔”，還是道家的“無(wú)為而治”，以及法家的“法術(shù)勢(shì)”一體，多樣性的治理話語(yǔ)中都傾向于將治理行動(dòng)的構(gòu)成要素視為統(tǒng)一的整體，都傾向于采取整體性的治理行動(dòng)。中國(guó)傳統(tǒng)的治理話語(yǔ)不僅指稱國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)、全社會(huì)公共事務(wù)的管理，而且包含了基層社會(huì)管理的內(nèi)涵。立足于治理話語(yǔ)的傳統(tǒng)文化語(yǔ)境，將國(guó)家治理行動(dòng)者與中國(guó)傳統(tǒng)治理理念之“‘隱性’的倫理關(guān)系逐漸發(fā)展為顯性的、特殊的倫理準(zhǔn)則”，才能找到理解新時(shí)代中國(guó)“治理”話語(yǔ)之文化屬性的密鑰。

中國(guó)國(guó)家場(chǎng)域中的治理話語(yǔ)，有著自身的政治屬性?！巴晟坪桶l(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”和“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，是作為全面深化改革的總目標(biāo)共同提出來的，而且兩者相輔相成、渾然一體?！爸袊?guó)特色社會(huì)主義制度”規(guī)定了“治理”的政治屬性，從根本上規(guī)定了堅(jiān)持和鞏固什么樣的治理原則，發(fā)展和完善什么樣的治理方法：第一，由黨的全面領(lǐng)導(dǎo)地位所決定，國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)（包括各層級(jí)、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)）具有一體化特征；第二，由人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)所決定，國(guó)家治理的職能是政治統(tǒng)治之“治”與公共管理之“理”的統(tǒng)一體；第三，由政府在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的主導(dǎo)性角色所決定，國(guó)家治理的格局不是去中心化、多中心化的平面治理網(wǎng)絡(luò)，而是以黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府為治理中心、社會(huì)協(xié)同參與，與多元主體共建、共治、共享的協(xié)同體系。

中國(guó)的“治理”與governance的文化屬性存在著顯著差別。governance源于西方多元主義文化的契約觀念、個(gè)人主義和參與意識(shí)，強(qiáng)調(diào)多元公民個(gè)人基于共同的價(jià)值取向通過訂立契約，自主組建社團(tuán)或組織等共同體。governance多元主義的個(gè)人—共同體關(guān)系的延伸，就是國(guó)家與社會(huì)“二元分立”的認(rèn)知框架，“國(guó)家與社會(huì)首先是相互獨(dú)立的，然后才是彼此互動(dòng)的”。這樣，governance將政府的統(tǒng)治與治理對(duì)立起來，強(qiáng)調(diào)“少一點(diǎn)統(tǒng)治，多一點(diǎn)治理”。中國(guó)傳統(tǒng)“治理”理念追求和諧的合作主義取向，與governance所隱含的多元主義文化的競(jìng)爭(zhēng)取向存在著明顯的不同。在中國(guó)的治理傳統(tǒng)中，“國(guó)家”與“社會(huì)”并不是相互獨(dú)立的存在，而是既“二元”又“合一”的體系。這一中國(guó)傳統(tǒng)治理理念的核心迄今并沒有改變，仍然影響甚至決定著中國(guó)現(xiàn)代治理理念的價(jià)值取向——合作主義。

中國(guó)的“治理”與governance的政治屬性也存在著顯著差別。資本主義的國(guó)家性質(zhì)和自由主義的意識(shí)形態(tài)，決定了governance的政治屬性。自由主義意識(shí)形態(tài)支配下的governance所追求的治理結(jié)構(gòu)，不僅是否認(rèn)政府對(duì)于統(tǒng)治權(quán)的壟斷地位，主張社會(huì)事務(wù)管理主體的多元性，而且強(qiáng)調(diào)多元管理主體之間是水平化的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，不是垂直化的從屬關(guān)系。即governance所強(qiáng)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，是一種具有去中心化甚至是多中心化的“治理網(wǎng)絡(luò)”。

中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)與西方國(guó)家存在著本質(zhì)差別，這就決定了中國(guó)的“治理”與西方的governance的政治屬性存在著根本性差別?！皬默F(xiàn)實(shí)情況看，對(duì)黨的十八屆三中全會(huì)的決定在思想認(rèn)識(shí)上存在片面性，如把全面深化改革總目標(biāo)的兩句話抽離成一句話”，沒有將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”作為“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的根本性政治要求，來理解治理話語(yǔ)的政治屬性。這導(dǎo)致中國(guó)國(guó)家場(chǎng)域中的治理話語(yǔ)，被視為“由不斷翻新的意識(shí)形態(tài)帳幕所遮蔽的新自由主義政治形態(tài)”，被視為governance的同義語(yǔ)詞。這是造成對(duì)治理話語(yǔ)的理解脫離中國(guó)政治空間的觀念根源。

中國(guó)“治理”話語(yǔ)的時(shí)間規(guī)定性

治理話語(yǔ)的語(yǔ)用范圍，是一個(gè)逐漸擴(kuò)大的過程。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，治理話語(yǔ)的使用大多集中在生態(tài)環(huán)境的相關(guān)領(lǐng)域。改革開放以后，治理話語(yǔ)的語(yǔ)用范疇由生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)環(huán)境、治安環(huán)境等社會(huì)環(huán)境領(lǐng)域。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，站在新的歷史起點(diǎn)上，以強(qiáng)烈的問題意識(shí)為導(dǎo)向，順應(yīng)實(shí)踐要求和人民愿望，將基層治理、地方治理、行業(yè)治理的豐富經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)和行動(dòng)路徑，將生態(tài)治理、社會(huì)治理等結(jié)構(gòu)因素系統(tǒng)整合為一體化的國(guó)家治理。

在新時(shí)代，中國(guó)治理話語(yǔ)有著獨(dú)特的方法意蘊(yùn)。

一是從“管理”方法上升為“治理”方法。要理解作為方法之治理的新時(shí)代意蘊(yùn)，首先必須將新時(shí)代治理的方法從一般性的公共管理方法中彰顯出來。所有的公共管理方法，都是按照合理性原則而采取的“支配在日常生活中的運(yùn)用和執(zhí)行”。作為方法的治理，具有一切公共管理方法的共性。使用“治理”而非“管理”作為一種方法，更多是從方法論意義上內(nèi)在地賦予治理方法以獨(dú)特的原則和優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)一般“管理”方法的超越。

首先，系統(tǒng)治理強(qiáng)調(diào)的是治理主體的系統(tǒng)性。治理主客體之間不是機(jī)械的施治與被治關(guān)系，而是通過主體客體化和客體主體化，結(jié)成有機(jī)系統(tǒng)。其次，依法治理強(qiáng)調(diào)的是治理方式的法治性，在制度和法律的軌道上實(shí)施治理。新時(shí)代依法治理要求理順法律關(guān)系，健全法治機(jī)制，重視法制執(zhí)行。再次，綜合治理強(qiáng)調(diào)的是治理手段的綜合性。綜合采用行政、法律、疏導(dǎo)等治理手段，規(guī)范社會(huì)行為，強(qiáng)化道德約束，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系。最后，源頭治理強(qiáng)調(diào)的是治理重心的源頭性，標(biāo)本兼治，重在治本，從源頭上革除積弊的病根。既要推動(dòng)管理重心向基層下移，將矛盾消解在基層，也要建立健全社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)識(shí)別機(jī)制，推動(dòng)應(yīng)急管理關(guān)口前移，將問題化解于未然。

二是從“應(yīng)對(duì)之策”上升為“制度之治”。在當(dāng)代中國(guó)的任何一個(gè)歷史時(shí)期，作為方法的治理，都表現(xiàn)為治理的政策和制度兩種不同形態(tài)。從方法論意義來看，治理政策和治理制度的區(qū)別在于作用期限、形態(tài)穩(wěn)定性、效應(yīng)綜合度等方面的差異。新時(shí)代的治理，注重發(fā)揮中國(guó)國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)，注重運(yùn)用更加穩(wěn)定、更具綜合效應(yīng)的制度體系，推動(dòng)治理制度更加定型和成熟，來超越短期性、專門性政策在治理活動(dòng)中所造成的短期行為和影響。

作為應(yīng)對(duì)之策的治理，是政策設(shè)計(jì)者面對(duì)特定社會(huì)問題時(shí)認(rèn)識(shí)到問題已經(jīng)到了“非治不可的地步”。治理政策在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)于解決某一政策問題發(fā)揮了有針對(duì)性的政策效應(yīng)。然而，作為應(yīng)對(duì)之策的治理，存在著效應(yīng)期限相對(duì)較短、穩(wěn)定性不足、效應(yīng)相對(duì)單一等局限性。這就需要內(nèi)在地賦予治理話語(yǔ)以制度性的方法和原則：將相對(duì)成熟的治理政策上升為制度，穩(wěn)定地發(fā)揮政策效應(yīng)；將分散在各個(gè)領(lǐng)域的治理政策統(tǒng)合為制度體系，系統(tǒng)地發(fā)揮綜合性政策效應(yīng)。這也就構(gòu)成了新時(shí)代制度之治的出場(chǎng)背景，構(gòu)成了新時(shí)代治理方法的制度意蘊(yùn)：首先，國(guó)家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；其次，國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力；最后，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度為根本遵循，在構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的治理制度體系的基礎(chǔ)上，確保治理過程規(guī)范、有序和高效，不斷將中國(guó)國(guó)家治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

中國(guó)國(guó)家場(chǎng)域中治理話語(yǔ)的政治使命

政治國(guó)家的制度性規(guī)則，構(gòu)成了某一種治理話語(yǔ)的制度稟賦，而一定的治理話語(yǔ)又必然會(huì)在行動(dòng)上體現(xiàn)和維護(hù)一個(gè)國(guó)家的制度性規(guī)則。將中國(guó)的治理話語(yǔ)與西方的治理話語(yǔ)之間的關(guān)系，視為建立在所謂“重疊共識(shí)”基礎(chǔ)上的“不同話語(yǔ)之間平滑移動(dòng)”，不完全符合語(yǔ)義生成的基本邏輯。而且，將中國(guó)治理話語(yǔ)的政治追求，視為追求多中心化、平面化的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)，更不符合中國(guó)國(guó)家場(chǎng)域中治理話語(yǔ)的制度追求。堅(jiān)持和鞏固什么樣的制度，發(fā)展和完善什么樣的制度，是中國(guó)治理話語(yǔ)與西方治理話語(yǔ)在制度追求上的根本區(qū)別。

堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是治理話語(yǔ)的基本制度追求。中國(guó)特色社會(huì)主義制度，是治理話語(yǔ)生成的制度基石，是治理行為的根本規(guī)范，是治理活動(dòng)展開的基本依據(jù)。中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系，是由中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度、基本制度和重要制度構(gòu)成的制度系統(tǒng)，是中國(guó)國(guó)家治理的基本依據(jù)和根本保障，我國(guó)國(guó)家治理一切工作和活動(dòng)都必須依照中國(guó)特色社會(huì)主義制度而展開。中國(guó)國(guó)家治理的制度追求，就是在治理實(shí)踐中始終堅(jiān)持和鞏固中國(guó)特色社會(huì)主義根本制度和基本制度，不斷發(fā)展和完善中國(guó)特色社會(huì)主義重要制度，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系更加成熟和定型。

累積和彰顯中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)，是治理話語(yǔ)的價(jià)值追求。治理話語(yǔ)的價(jià)值追求，就是通過治理實(shí)踐活動(dòng)中維護(hù)、強(qiáng)化中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的權(quán)威，不斷累積其普遍約束效力、積極行動(dòng)效力，并通過踐行以人民為中心的治理理念，不斷提升人民群眾的獲得感，最終為構(gòu)建人類命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國(guó)方案、中國(guó)力量、中國(guó)智慧。治理話語(yǔ)價(jià)值追求的實(shí)現(xiàn)，取決于諸多話語(yǔ)條件的影響。就當(dāng)前話語(yǔ)建構(gòu)的階段性任務(wù)而言，要實(shí)現(xiàn)治理話語(yǔ)的價(jià)值追求，尤為迫切的是要擺脫因中國(guó)治理話語(yǔ)與西方治理話語(yǔ)之間的“詞匯競(jìng)爭(zhēng)”而導(dǎo)致的張冠李戴。

治理話語(yǔ)所內(nèi)蘊(yùn)的行動(dòng)方法，必然體現(xiàn)為實(shí)踐中的明確行動(dòng)追求，那就是把我國(guó)國(guó)家制度的顯著優(yōu)勢(shì)更加充分地發(fā)揮出來，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。治理話語(yǔ)的行動(dòng)追求，是對(duì)一般管理方法的升華和優(yōu)化，從應(yīng)對(duì)之策上升為制度之治，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度內(nèi)在蘊(yùn)含的制度優(yōu)勢(shì)，最大限度地轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)為治理行動(dòng)的效率、效果和效益，把我國(guó)國(guó)家制度的顯著優(yōu)勢(shì)更加充分地發(fā)揮出來，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。在新時(shí)代，治理效能的行動(dòng)追求有著全新的時(shí)代內(nèi)涵，即由注重治理行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)向側(cè)重治理行動(dòng)的社會(huì)效應(yīng)轉(zhuǎn)變，以獲得更普遍、更深遠(yuǎn)、更好的社會(huì)效應(yīng)為行動(dòng)主旨。

治理話語(yǔ)的學(xué)科追求，是將中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的偉大實(shí)踐學(xué)理化、體系化、規(guī)律化，為治國(guó)理政實(shí)踐提供知識(shí)儲(chǔ)備。要擔(dān)當(dāng)這一使命，尤其要將學(xué)科的基石——治理話語(yǔ)——建立在符合中國(guó)國(guó)家場(chǎng)域情境的基礎(chǔ)之上。研究者首先要改變自身的學(xué)術(shù)話語(yǔ)與實(shí)踐者的政治話語(yǔ)相疏離的局面。要在把握政治話語(yǔ)的所指、能指以及意指的基礎(chǔ)上，建構(gòu)政治學(xué)學(xué)術(shù)話語(yǔ)和政治話語(yǔ)溝通對(duì)話的基礎(chǔ)性平臺(tái)，既深刻闡釋、準(zhǔn)確傳播政治話語(yǔ)，又體現(xiàn)政治學(xué)學(xué)科的價(jià)值和意義。實(shí)踐者應(yīng)注重自身政治話語(yǔ)傳播的策略。實(shí)踐者政治話語(yǔ)的傳播目標(biāo)不僅僅在于使傳播對(duì)象將某一政治話語(yǔ)作為表達(dá)的工具，而且要試圖以話語(yǔ)為中介，使傳播對(duì)象能夠理解政治話語(yǔ)發(fā)出者的政治意志和政策意圖。