文/張正軍

（作者單位系西北大學公共管理學院；摘自《甘肅社會科學》2021年第5期）

問題背景：公共管理的比較劣勢與公共組織的運行績效

社會科學文獻中流行的一種觀點是，與私人組織特別是私營企業(yè)相比，公共組織無論在國家和政府層面，還是在公共事業(yè)或國有企業(yè)層面，都缺乏靈活多樣的組織行為調(diào)控工具，并因此導致管理機制的比較劣勢和運行績效的相對低下。公共組織管理機制存在比較劣勢是一種事實，但據(jù)此認為私營組織管理比起公共組織管理在行為調(diào)控方面一概具有機制優(yōu)勢則缺乏充分根據(jù)。

第一，公共組織管理面臨的待解問題有更大的不確定性、復雜性和難度。私營組織管理中的委托代理關系多涉及單個或少數(shù)委托人；公共組織管理中的委托代理關系常涉及多個或集體委托人。委托人結構的變化使公共組織的委托代理結構不僅存在兩權分離情境下代理人機會主義和內(nèi)部人控制常見的危害，而且使機會主義和內(nèi)部人控制在公共組織中更容易發(fā)生。第二，私營組織管理追求的目標更加單一、清晰和穩(wěn)定；公共組織管理的目標更加多樣、模糊或易變，這不僅影響了公共管理工具選擇的范圍及效果，使私營企業(yè)行之有效的諸多管理工具，在公共組織中變得不那么有效或靈驗，而且增加了管理工作的難度和要求。第三，與一般股民或消費者對企業(yè)的要求相比，大眾或公民對公共組織管理有不同的評價標準和要求?！坝媚_投票”的自由使營利性企業(yè)的利益相關者不太在意企業(yè)經(jīng)營管理的過程而只關心它的盈利與分紅；公共組織的利益相關者不僅在意公共產(chǎn)品的供給質量與效率，而且關心公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和分配過程。這迫使公共組織及其管理者的行為選擇和關注點不僅要顧及組織的內(nèi)部運行，而且要顧及組織外部的公民訴求、社會輿論、民間情緒及利益集團的博弈。第四，公共組織管理受制于更多的外部約束，其重要計劃、方案或政策的制定與實施不僅必須與立法、司法和行政部門的意向或規(guī)章相一致，而且必須關注投入產(chǎn)出方面的經(jīng)濟、效率或效果要求，符合公開、透明、公正或民主等原則。

顯然，與私人組織相比較，公共組織管理面臨的問題或任務更為復雜和艱難。這使人們有理由相信，主要不是組織管理方面基于能力、技術或機制等方面的局限，而

是因為組織管理的特異性，使公共組織給人績效不佳的印象。公私組織的本質差別不僅使它們在管理效率方面缺乏可比性，而且使公共組織管理在績效評價方面存在內(nèi)生困難。在此狀況下，將私營企業(yè)管理的方法與評價標準簡單移植到公共組織是失靈或錯誤的。公共組織管理好壞的評價只有與公共組織的具體使命、目標、問題、任務及生存條件等現(xiàn)實情境結合起來才可作出合理判斷，籠統(tǒng)而不加限定地認為私人組織比公共組織在管理方面普遍擁有工具優(yōu)勢是未經(jīng)證實的偽命題。這種命題是在“經(jīng)濟人”假設基礎之上產(chǎn)生的推論，并在用成功企業(yè)與公共組織的錯位比較中得到強化。實際情況可能是，公共組織管理不僅具有比私人組織更高的透明度及苛刻的外部監(jiān)督，而且存在更多的組織承諾、組織公民行為、關愛他人等基于公共服務動機或社會偏好的個人行為，這種動機、偏好和行為會彌補公共組織的部分缺憾，使其能以較低的成本獲得較高的管理收益。即便像“經(jīng)濟人”假設認為的那樣，公職人員也是自利最大化的追求者，對名譽的看重也會使公共組織管理獲得一種有效的行為調(diào)控機制，借助聲譽的功能價值及其對人類行為的影響，通過聲譽機制的有效設計和運用，將組織成員的行為納入與組織目標或公共利益一致的軌道。

聲譽對組織及其成員的價值和影響：從一般作用到行為調(diào)控

作為信息不完全及情感介入條件下人或事物在人們心中產(chǎn)生的一種綜合性認知或評價，聲譽在學術研究中雖存在性質解讀和概念定義方面的分歧或爭議，其對組織和個人的生存發(fā)展有重要價值卻是大多數(shù)學者的共識。這種價值決定了聲譽對組織的運行會產(chǎn)生重要影響。如聲譽在提高組織及其成員競爭力方面有促進作用，可成為組織戰(zhàn)略競爭的手段；好聲譽會產(chǎn)生一定程度的事務壟斷，提高競爭者進入特定領域的門檻，對競爭對手的行為選擇產(chǎn)生威脅或抑制效應；好聲譽不僅可幫助組織及其成員形成自己的品牌優(yōu)勢，提高它或他們在市場交換中的產(chǎn)品價格，使組織以更高的回報提供產(chǎn)品或服務，而且會使組織及其成員提高自身行為的稀缺性和權威性；好聲譽能給組織及其成員的行為選擇帶來更大的社會認可，為它或他們創(chuàng)造更多的發(fā)展機會或社會資本。

聲譽對組織及其成員行為的影響使其在組織行為調(diào)控中扮演著舉足輕重的角色，成為組織管理可資利用的重要工具。組織管理的中心任務在于提高組織及其成員圍繞組織目標、組織工作與組織環(huán)境在行為選擇方面的相互協(xié)調(diào)或合作效率，聲譽對組織及其成員行為調(diào)控的核心功能恰好在于促進這種協(xié)調(diào)或合作的達成。第一，聲譽有助于提高組織及其成員間的了解和信任，減少相互之間的猜忌、懷疑及其衍生的認知和防范費用，提升彼此的包容與合作意愿。第二，聲譽有利于提高組織及其成員道德行為的自覺性，強化或支持合作關系的持續(xù)和穩(wěn)定。第三，聲譽有助于誘導組織及其成員產(chǎn)生關愛他人的行為或利他舉動，促進人際或組織間的相互同情、理解或尊重，利于合作的達成或維系。

聲譽對組織及其成員合作行為的促進作用可用互惠理論來解釋。一種解釋是直接互惠，即兩個組織或個體重復相遇或交易，甲幫助乙時會得到來自乙的幫助或對價，形成甲乙相互幫助的雙贏結果。另一種解釋是間接互惠，即兩個相互交往的行為主體，甲幫助乙時未得到乙的直接幫助或對價，卻有可能從他人那里獲得好處。甲不求回報地幫助乙，乙雖未對甲的幫助給予回報，但其他人如丙為甲的善行所感染而實施了幫助甲的行為，丙對甲的幫助之所以發(fā)生是基于甲幫助乙傳遞的聲譽信息。甲通過對乙的幫助建立了樂于助人的聲譽，通過聲譽信息的傳播成為丙或他人尊敬并給予幫助的對象。間接互惠在此得以可能的一個條件是聲譽。聲譽不僅延伸了組織及個人合作的時間和空間，使行動者的交易可延期支付，利于長期合作關系的建立，而且拓展了人際交換的方式，使交易主體間的對價支付不再僅由直接受惠的當事者來實現(xiàn)，而拓展至無直接關系的其他主體。這意味著，無論是基于相互信任、道德自律，還是基于利他偏好的合作行為，背后都隱藏著趨向互惠的激勵機制，使促成人際合作的行為主體都可能在自我犧牲中獲得相應的收益補償，從而使其行為選擇顯示的合作偏好具有互惠的性質，聲譽在這種選擇中起到了關鍵的調(diào)節(jié)作用。按現(xiàn)代合作理論的解釋，合作天然包含某種舍己助人的利他因素，合作者要做出對己不利的某種犧牲或承擔自我損失的某些風險，使對方獲得一定好處才可達成合作意愿。在此過程中，犧牲者或風險承擔方之所以愿意產(chǎn)生合作行為，是因為這種有代價的合作舉動不僅有可能給自己帶來更大的預期收益，而且會給自己帶來好的聲譽。諸如此類的現(xiàn)象表明，在公共組織管理中，存在著一種行為調(diào)控的聲譽機制，使公共組織的行為選擇在被他人觀察時更多地趨向合作，他人尤其是公眾的觀察評價通過聲譽中介有效地調(diào)控著公共組織及其成員的組織行為。

特殊功能：聲譽作為公共管理行為調(diào)控機制的比較優(yōu)勢

聲譽對組織及個人行為的調(diào)控作用使其不僅成為公共組織可資利用的管理工具，而且在公共管理中發(fā)揮著更為重要的作用，成為公共組織管理機制的一種比較優(yōu)勢。這種優(yōu)勢集中表現(xiàn)在聲譽機制產(chǎn)生的道德自律可使公共組織面對復雜的委托代理關系時，以低成本的經(jīng)濟投入達到對組織行為的有效調(diào)控。在組織管理系統(tǒng)中，聲譽機制運用的核心在于尋求自我控制，即在信息不對稱情況下，利用人們對自身形象的愛護產(chǎn)生自我管控的動力和意愿，彌補強制性管制在行為調(diào)控中的局限。和其他機制相比較，聲譽機制在正式制度安排缺乏或失效情境下會發(fā)揮更大的作用，不僅能促進人際間的分工合作并降低交易費用，而且能以較低的成本達到行為調(diào)控的預期效果。聲譽對公共組織影響的顯著后果之一是塑造并激勵了組織成員行為選擇中的自我調(diào)控意識，使道德自律在信息偏在和業(yè)績度量困難情境下，成為組織行為調(diào)控的重要機制。借助聲譽的約束或激勵功能，在缺乏外部規(guī)則和壓力的強制要求情況下，公共組織及其成員仍可能自主地對自己的行為選擇進行改變、修正或調(diào)控，將其約束在組織目標或公共利益要求的軌道。

聲譽機制之所以在公共管理中發(fā)揮著更重要的作用，源于在缺乏企業(yè)行之有效的其他激勵和控制手段條件下，聲譽在公共組織運行中起著彌補空缺和短板的替代作用。和企業(yè)成員看重或追求經(jīng)濟收入相比較，公共組織職員因缺乏充分的經(jīng)濟激勵而更看重社會聲望和地位，這使得公職人員的行為更容易受到聲譽的影響。

聲譽作為公共管理優(yōu)勢機制存在的主要原因可總歸為三個方面。第一，和私人組織相比，公共組織及其成員的行為涉及更多的利益相關者，也因此存在更高的社會關注和透明度，因而更容易和更為廣泛地成為大眾傳媒、社會輿論乃至普通百姓茶余飯后議論的對象，由此形成一種強大的壓力，影響或改變著公共組織及其成員的行為。面對更多利益相關者的希求、關注或監(jiān)督，公共組織及其成員不僅具有更大的聲譽壓力，也衍生出對聲譽更高的自我意識及敏感性，為聲譽機制的建設和利用創(chuàng)造了條件。與職業(yè)前途特別是職級晉升與權力分配相關的聲譽意識和聲譽壓力促使公職人員會自發(fā)地努力工作以博取更好的社會評價，聲譽因此被許多學者視為可當作顯性激勵契約的替代品發(fā)揮組織行為調(diào)控的管理功能。第二，基于特殊的社會分工、社會地位和職業(yè)需要，公共組織中的公職人員比起私人組織的成員整體上具有更高的聲譽需求或偏好，即對好聲譽有更強的追求或選擇動機，對壞聲譽有更強的排斥心理或厭惡情緒，因而更容易對聲譽管理產(chǎn)生積極回應，據(jù)此平衡和彌補源自物質利益方面的劣勢。公職人員之所以具有更高的聲譽需求和偏好，是因為他們對政治聲望、仕途前程和職級權力有更大的追求，更在乎社會輿論、流言蜚語或民意調(diào)查對自己的影響。當公職人員放棄私人企業(yè)而選擇公共組織就業(yè)時，這種需求或偏好已表現(xiàn)出來。當聲譽成為公共組織成員的需求偏好時，會自動轉換成人際合作的催化劑，像契約或抵押品一樣，對合作關系的確立、維護或深化起到保障作用。第三，基于廣泛的代表性及其在公共資源、公共權力占有和支配方面的優(yōu)勢地位，公共組織如國家機關或政府比起其他組織具有更強的聲譽創(chuàng)造、供給、分配和利用能力，據(jù)此激發(fā)組織成員愛崗敬業(yè)的工作熱情。多數(shù)情況下，組織成員也會對公共組織特別是國家機關或政府機構授予的榮譽給予更高的期待、認同或評價。鑒于公共組織在聲譽創(chuàng)造、供給與分配方面的特殊地位和能力以及公職人員對這種地位與能力的整體認同，一個公共組織可以在物質激勵不足的境況下，利用聲譽機制的有效設計與實施，使公職人員在貨幣收益方面的損失得到補償，據(jù)此將公職人員的行為吸引到組織目標、政策法律或道德倫理認可的軌道。

黑暗面與策略選擇：公共管理聲譽機制運用應當關注的幾個問題

聲譽雖然是公共管理行為調(diào)控的一種優(yōu)勢機制，但聲譽機制的有效運用存在諸多條件及內(nèi)生風險和挑戰(zhàn)，需要公共管理者關注和警惕。譬如，在信息不對稱情境下，聲譽有可能以機會主義的方式被濫用。當公共管理者以“經(jīng)濟人”角色進行決策并存在信息偏在現(xiàn)象時，聲譽濫用就可能出現(xiàn)。如將稀缺的公共資源投入到產(chǎn)出低下的“形象工程”，以博取上級的好評，為少數(shù)人的仕途發(fā)展和職級晉升牟取私利；在組織成員的崗位競聘或權力競爭中，公共管理者有可能被少數(shù)人不正當?shù)男袨樗@，利用公共組織在聲譽培育和分配中的壟斷權進行灰色交易，產(chǎn)生不公平和不經(jīng)濟的獎勵行為，將官方榮譽授予善于投機取巧、陽奉陰違或弄虛作假的機會主義分子，并因此產(chǎn)生“劣幣驅逐良幣”的擠出效應。為抑制或減少聲譽機制濫用現(xiàn)象的出現(xiàn)，公共管理者需要探究并創(chuàng)造聲譽機制有效運行的條件，在此基礎上進行精心的機制設計和選擇。即使不存在“經(jīng)濟人”假設和信息偏在下條件的聲譽濫用，聲譽機制的使用也存在風險。聲譽機制的成功設計和實施不僅需要區(qū)分并利用好聲譽和壞聲譽的差異，還要關注好聲譽的負面效應。在任何一個公共組織的運行和管理中，聲譽機制的運用都不會一概產(chǎn)生組織及其成員期盼的效果，更難以保障聲譽管理的結果都符合公共利益最大化原則。即便是為個人和組織喜歡的好聲譽，一定條件下也存在黑暗面。如好聲譽有可能引起他人特別是競爭者對聲譽載體的嫉妒，引發(fā)破壞合作或不正當競爭的行為；聲譽載體的好口碑可能對他人的利益產(chǎn)生威脅，成為他人打擊的目標；好聲譽可能使人和組織變得驕傲自滿或武斷專行，激勵他或它們的虛榮心，帶來人際交往中的歧視行為；好聲譽在一定條件下可代替顯性合同約束當事人的行為，但當遭到削弱時卻會導致當事人承諾力的下降。面對這些消極效應或黑暗面，及時而適當?shù)穆曌u風險管理是必要的。

不僅如此，聲譽機制的有效運用還應重視策略和維度選擇。聲譽管理雖應立足于社會分工賦予公共組織的使命基礎之上，要求公共組織的聲譽建設和利用應首先做好本職工作，通過組織運行和組織工作的不斷優(yōu)化塑造良好的公眾形象。但適當?shù)牟呗赃x擇對提高聲譽管理的效率會起到事半功倍的作用。譬如，公共管理者在公共事務處理上應努力保持政策的一致性，力戒朝令夕改的行事方式，以此塑造說話算數(shù)的形象；公共管理者有時可采取一些看似偶然的行動，作為應對突發(fā)事件和技術不確定性的工具，據(jù)此規(guī)避決策中陷入引發(fā)公眾不滿的路徑依賴；公共管理者可把效仿他人行動作為將它或他們與公眾批評隔離的方式，使之成為公共組織自我保護的手段。由于公共機構有偏好和訴求不同的眾多利益相關者，滿足部分公眾的訴求有時意味著偏離另一部分公眾的訴求，為博取好的公眾聲譽以服務于公共價值的創(chuàng)造，公共組織及其管理者在公共物品與服務的供給和分配中可在利益相關者之間尋求平衡。鑒于聲譽的功能價值通常與信息不完全相關聯(lián)，為更好地創(chuàng)造和維護公共價值，特定條件下的信息偏在或模糊策略是必要的。在多種策略選擇中，聲譽機制的運用應特別重視維度選擇。聲譽總是與特定組織和個人的主體性狀特別是行為特點相關的。由于每個組織及其成員的主體性狀或行為特點具有多層次和多方面的表征形式，據(jù)此形成了基于不同性狀或特點的聲譽維度?？紤]到主客觀條件的限制，公共組織應根據(jù)自身運行和管理的特點、訴求及偏好進行取舍：什么維度的聲譽是需要或不需要的，什么維度的聲譽應優(yōu)先或推后獲得。