楊曉懌

珠海市政府發(fā)布的《2021年度重大行政決策事項目錄》引發(fā)關注，其中包括有軌電車1號線處置工作。這意味著建成運營僅4年、投資超過20億元的重大項目即被將拆除。

珠海有軌電車1號線2013年9月開工，2017年6月試運營。由于供電技術缺陷、故障頻發(fā)，線路客流量少、運營成本高，持續(xù)技術改造未達到預期要求，未能發(fā)揮軌道交通應承擔的社會功能，且在運營過程中存在諸多安全隱患。今年珠海市兩會期間，多位代表委員建議早日拆除。今年5月，珠海市交通運輸局舉辦了聽證會，最終15：1支持拆除。

為何耗巨資投入的項目最終會走入到拆除的境況？對未來的軌道交通、TOD項目有何啟示？

產業(yè)+基建模式的風險

珠海有軌電車項目與傳統(tǒng)意義上的基建項目有比較大的區(qū)別，既非傳統(tǒng)政府直接投資，也非社會資本通過PPP模式進行市場化運作，而是近年來較為流行的“產業(yè)+基建模式”。即將產業(yè)招商與基建項目結合，通過政府給予基建訂單的方式，引入對應的產業(yè)到當?shù)赝顿Y發(fā)展、并培育產業(yè)鏈，實現(xiàn)政府與社會資本的合作共贏。

據公開信息披露，2011年7月，原中國北車與珠海市政府簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，擬在珠海分期滾動投資150億元，以中車大連的“100%低地板有軌電動車”作為首個啟動項目，并建設國內首個現(xiàn)代有軌電車及地面供電系統(tǒng)生產基地。當年11月，中車大連在珠海成立原北車裝備工程有限公司。

從合作框架上來看，珠海市政府與中車集團的合作確實屬于“強強聯(lián)合、互惠互利”，且當時的規(guī)劃框架是很大的。

從基建投資來看，珠?，F(xiàn)代有軌電車規(guī)劃線路10條，總長度為173.9公里，覆蓋東、西兩大板塊主要交通走廊，形成珠海多層次多模式的綠色交通網絡，構建以有軌電車為骨干，公交車為主體，出租車、自行車等多層次的綠色公共交通體系，多元化的公共交通工具協(xié)同運轉，有效銜接。

從產業(yè)投資來看，珠海是中國北車南下進行布局，搶占發(fā)展有軌電車這一新興軌道交通裝備市場的關鍵舉措。如果能把珠海項目打造成典型案例，結合當時軌道交通市場爆炸式增長，由此帶動產業(yè)發(fā)展與上下游企業(yè)，將極大推進珠海的產業(yè)升級與地方經濟。

但是這一看似完美的模式，實質上是讓地方政府直接介入了并不熟悉的產業(yè)投資領域，極易面臨產業(yè)發(fā)展風險、技術不成熟風險以及市場化風險。這也使得這一模式極易出現(xiàn)問題，導致基建項目與產業(yè)投資同時陷入兩難境地。珠海有軌電車項目，正是因為這個原因面臨被拆除。

中車在珠海有軌電車上使用的是意大利安薩爾多（Ansaldo）的技術。該技術在全球沒有成熟應用案例，珠海是第一個落地城市。珠海城建集團相關負責人曾坦承，安薩爾多100%低地板現(xiàn)代有軌電車設計制造技術，目前只在意大利有試驗段，并沒有足夠商用案例可借鑒，因此在實際調試中遇到很多技術難題，這些難題只能靠中國專家去解決、克服。

此次官方公告中也明確了這一點：有軌電車開通試運營近4年來，持續(xù)進行技術改造，但第三軌地面供電系統(tǒng)技術缺陷至今仍未克服，短路故障、滲水漏電等情況時有發(fā)生。并且，有軌電車項目存在地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的運營事件占比大、地面交通事故頻發(fā)、雨季時供電模塊設備漏電等較大安全隱患。

據有軌電車運營公司統(tǒng)計數(shù)據顯示，運營期間，共發(fā)生安全事故 19起，其中交通事故7起，占比37%，地面供電系統(tǒng)相關事故5起，占比26%;共發(fā)生局部中斷行車30分鐘以上營運事件77起，其中地面供電系統(tǒng)故障引發(fā)的營運事件58起，占比75%。

在技術缺陷無法克服、影響運營的情況下，珠海有軌電車的客流量始終很低、且后續(xù)規(guī)劃項目無法上馬;加上故障與影響現(xiàn)有交通體系，最終只能陷入被拆除的尷尬境地。這也導致珠海的整個有軌電車產業(yè)陷入停滯，基建投資與產業(yè)經濟被迫陷入僵局。

因此可以說，珠海有軌電車項目是“基建+產業(yè)模式”的典型失敗案例，暴露了地方政府深度參與產業(yè)可能面臨的重大風險。地方政府可以扶持產業(yè)發(fā)展、給予產業(yè)補貼，但直接通過基建項目深度參與產業(yè)投資，由此承擔的風險與責任，或許已經超越了地方政府的權責范圍，也超出了政府補貼產業(yè)項目的邊界線。

基建投資與市場需求的錯位

在2015年之前，由于地方的高速發(fā)展以及基建與公共服務的長期不足，地方政府投資基建項目的沖動都比較大，也很少設想實際需求是否會不足的問題。但在珠海有軌電車項目中，我們真切看到了一個普遍存在的情況。

在連續(xù)多年的基建投資后，地方的基建已經有了很大的改善，新上項目不再是絕對正確，必須結合實際情況考慮。但許多地方尚未扭轉多年以來的慣性思維，對市場的需求缺乏論證與統(tǒng)籌考慮。

從披露的數(shù)據中可以看到，珠海有軌電車自試運營以來，發(fā)車間隔10分鐘至17分鐘，日均客流3378人次，客流強度每日每公里404人次，與可研報告預測的每日每公里7700人次的客流強度有較大差距，未能發(fā)揮軌道交通載客量大的優(yōu)勢，社會效益不理想。

從有軌電車停運后珠海交通局的改善措施來看，這條有軌電車可能根本不需要：珠海市有軌電車1號線首期自2021年1月22日暫停運行后，同步加密、優(yōu)化了沿線公交線網，保障了市民的出行需求。新增了與原有軌電車1號線首期完全重合的17A常規(guī)公交線路，加密梅華路上一直運行的5條常規(guī)公交線路，完全覆蓋了有軌電車1號線首期運營的線路和站點。

自今年3月后，梅華路上常規(guī)公交日均客流量達到3210人次，完全承擔了原有軌電車1號線的日客流量，2020 年、2021年日均客流量分別為2615、2830人次，沿線公交線網優(yōu)化后能滿足乘客公交出行需求。

因此，珠海有軌電車的拆除對廣大地方政府來說是一個警示：投資項目需謹慎，從嚴把握市場需求，并且要進一步提高財政資金的投入產出比。在地方債務率高企的當下，再不管住錢袋子，顯然是不可取的。

高額補貼與地方財政的沖突

目前，國內的軌道交通項目均需要政府補貼運營，使用者收費的比例尤其低;珠海有軌電車項目也不例外，在停運前收費僅為1元人次。這就導致該項目的運營補貼是很高的，在低效的同時也給地方財政帶來了很大負擔。

據珠海市交通局披露，有軌電車1號線首期營運成本高、實際發(fā)揮效能低，及時拆除可有效避免財力進一步浪費。據有軌電車運營公司測算，試運營期間，票款收入合計387萬元，財政補貼撥款1.79億元，平均每年財政補貼4400多萬元，加上項目每年折舊費約4700多萬元，年均運營成本約9100多萬元。此外，8列有軌電車車輛均已達到架修年限，架修費用約2880萬元。在考慮拆除的因素中，運營費用高、且需要持續(xù)的投入，也是非常重要的因素。

2017年國家發(fā)改委緊急叫停多個城市的軌道交通建設，也正是看到了高額補貼項目對地方財政造成的持續(xù)負擔，并且這些長期存在的債務壓力，某種程度上也構成了地方隱性債務。新上項目前，地方政府需要慎之又慎。

因此，這一典型案例帶給地方政府的啟示是多樣的，在很多個維度上都有非常值得深思的要素。既讓地方政府重新思考政府投資與產業(yè)的界限，又使人深思基建投資的產出與投資效率，也讓地方財政從長久考慮真正的地方可用財力。

雖然希望這樣的投資失敗案例不會再次出現(xiàn)，但從近幾年地方政府的投資動向來看，珠海有軌電車項目絕不會是最后一個。在整體產業(yè)升級的當下，基建投資項目的思維與模式，也該變一變了。

（作者為北京明樹數(shù)據科技有限公司高級研究員）