朱方林 朱大威

摘要：? 在未來農(nóng)村改革持續(xù)深化、宅基地全面市場化的大膽預(yù)測下，基于對江蘇省785位農(nóng)民和市民的問卷調(diào)查，利用有序Logistic模型分析城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)充分放活態(tài)度的影響因素。結(jié)果表明：46.8%的受訪者支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，32.9%的受訪者對此持否定態(tài)度，20.4%的受訪者保持中立態(tài)度;影響城鄉(xiāng)居民宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)態(tài)度的主要因素為受訪者身份類型、宅基地是否閑置、對宅基地“三權(quán)分置”政策了解程度、對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的認知、對利用農(nóng)房從事經(jīng)營活動的態(tài)度、對宅基地“三權(quán)分置”政策的態(tài)度。由此提出頂層設(shè)計宅基地制度改革近期和中遠期目標、加快宅基地使用權(quán)由適度放活到充分放活進程、建立宅基地市場化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防控機制、加大對宅基地制度改革的宣傳引導(dǎo)力度等方面的政策建議。

關(guān)鍵詞：? 城鄉(xiāng)居民; 宅基地; 充分放活; 態(tài)度; 三權(quán)分置

中圖分類號：? F321.1??? 文獻標識碼： A??? 文章編號：? 1000-4440（2021）05-1327-06

Attitude of full liberalization of rural homestead use right based on ordered Logistic model

ZHU Fang-lin? 1，2，3 ， ZHU Da-wei? 1，2

（1.Institute of Agricultural Economics and Development， Jiangsu Academy of Agricultural Sciences， Nanjing 210014， China; 2.Consulting Research Base of Agricultural Science and Technology Innovation Policy of Jiangsu Province， Nanjing 210014， China; 3.School of Finance and Economics， Jiangsu University， Zhenjiang 212013， China）

Abstract：? On the premise of bold prediction of continuous deepening of rural reform and full marketization of homestead in the future， and based on the questionnaire survey of 785 farmers and citizens in Jiangsu province， ordered Logistic model was used to analyze influencing factors of urban and rural residents attitude toward full liberalization of rural homestead use right. The results showed that， 46.8% and 32.9% of the respondents were for and against market-oriented transferring of the use right of rural homestead， while the rest 20.4% hold a neutral attitude. The main influencing factors of respondents attitude included respondents identity type， whether the homestead was idled or not， understanding of the “Three Rights Separation” policy， cognition of the use-right transferring policy of homestead， attitude toward using rural housing in business activities， and attitude toward "Three Rights Separation" policy. Policy proposals were then put forward on short-term and medium-long term goals of the top-level designing of homestead system reform， speeding up the process of the use right of homestead from moderate releasing to fully releasing， establishing risk-prevention and risk-control mechanisms of the free circulation of homestead， and increasing the publicity and guidance of the reform of homestead system.

Key words：? urban and rural residents; homestead; fully enliven; attitude; Three Rights Separation

宅基地制度改革是深化農(nóng)村改革的重要領(lǐng)域，當前中國正處于適度放活宅基地使用權(quán)的穩(wěn)慎推進改革階段，已經(jīng)形成了宅基地制度改革的典型模式、典型經(jīng)驗、典型政策和典型機制，取得了豐碩的改革成果。充分放活宅基地使用權(quán)，是未來推進全面深化宅基地改革的重要方向。

“市場化流轉(zhuǎn)”是充分放活宅基地使用權(quán)的精髓所在。與國家鼓勵承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、適度集中的態(tài)度相反，國家對于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)置了頗為嚴苛的條件，防范宅基地集中到少數(shù)人手里。學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)有2種觀點：桂華等? [1] 認為應(yīng)當持續(xù)束縛宅基地使用權(quán)，其主要觀點是市場化流轉(zhuǎn)會使宅基地向資本集聚，導(dǎo)致“資本驅(qū)逐人口”，造成大量無家可歸的流民，無法保障農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利;但也有很多學(xué)者支持宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，徐小峰? [2] 、劉富升? [3] 認為，隨著社保體系的逐漸成熟以及農(nóng)民收入來源更加多樣化，使宅基地的居住保障功能更加弱化，而且在法律法規(guī)的過度限制下，農(nóng)民不具有完整的宅基地用益物權(quán)，不利于實現(xiàn)宅基地的市場價值，繼而產(chǎn)生了宅基地大量閑置、粗放利用、隱形交易等問題。

盡管改革存在風(fēng)險，但因循守舊更會使問題持續(xù)惡化。通過深化改革破除宅基地管理的體制機制障礙，并積極有效地化解來自各方面的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，有助于找出一種更加公平、合理、高效的制度方案。2015年2月，中國啟動了33個農(nóng)村“三塊地”改革試點，在試點工作中，部分地區(qū)適當放活了宅基地轉(zhuǎn)讓限制，例如，浙江省義烏市、云南省大理白族自治州、湖南省瀏陽市、青海省湟源縣等試點將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓對象拓展至整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民甚至是全縣村民? [4] 。改革雖已破題，但遠未完成。

農(nóng)村宅基地是當前中國農(nóng)村改革領(lǐng)域的研究熱點之一。在宅基地閑置率研究方面，許多學(xué)者根據(jù)實地抽樣調(diào)研，得出了農(nóng)村宅基地閑置率的區(qū)域性估算數(shù)據(jù)，但宅基地閑置率的調(diào)查結(jié)果出現(xiàn)分異，為 10%～ 30%? [5] 。許多學(xué)者對宅基地閑置的原因進行了分析，包括宅基地流轉(zhuǎn)機制缺失、退出補償標準偏低、宅基地產(chǎn)權(quán)不清晰、一戶多宅、建新不拆舊、規(guī)劃布局散亂、農(nóng)村人口非農(nóng)化引起的“人走屋空”等方面? [4] 。在宅基地退出方面，眾多學(xué)者對農(nóng)村宅基地退出的模式、農(nóng)戶退出意愿、補償標準及方式等進行了大量研究? [6] 。此外，學(xué)者還圍繞宅基地的取得、流轉(zhuǎn)、抵押、置換以及宅基地制度變遷、產(chǎn)權(quán)制度等領(lǐng)域開展了大量研究? [7] ，并取得卓有成效的進展。然而，以往有關(guān)宅基地的研究中，較少見對宅基地市場化流轉(zhuǎn)的研究，在一些有限的宅基地市場化流轉(zhuǎn)研究中，側(cè)重于提出思想觀點和政策建議? [2-7] ，鮮有基于實地問卷調(diào)查開展計量分析的微觀研究，一定程度上表明相關(guān)研究尚處于起步階段。

本研究針對宅基地使用權(quán)充分放活下的市場化流轉(zhuǎn)問題開展，雖然該問題尚有悖于現(xiàn)行的《土地管理法》，但這是基于未來農(nóng)村改革持續(xù)深化、宅基地全面市場化判斷下開展的研究，具有前瞻性、預(yù)測性。本研究在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，以江蘇省785份農(nóng)民和市民的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用有序Logistic模型分析城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)態(tài)度的影響因素，針對性地提出對策建議，以期為推動農(nóng)村宅基地制度改革、促進鄉(xiāng)村振興提供決策參考。

1 數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

1.1 數(shù)據(jù)來源

將江蘇省作為調(diào)研樣本區(qū)域，主要是考慮到江蘇省社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，特別是蘇南地區(qū)屬中國最為富庶的地區(qū)之一，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村宅基地很多是位于城市空間擴張的先導(dǎo)地區(qū)，城郊村民越來越多地在城鎮(zhèn)購房置業(yè)，與大多數(shù)其他省份相比，江蘇省農(nóng)村宅基地具有更巨大的潛在利用價值，農(nóng)民獲得閑置農(nóng)房和宅基地利用收益的意愿更為強烈。此外，江蘇省經(jīng)濟發(fā)展水平南北差異較大，本研究選取南京市作為經(jīng)濟發(fā)達的蘇南地區(qū)樣本，選取宿遷市作為發(fā)展相對滯后的蘇北地區(qū)樣本，對不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)的綜合研究結(jié)果，更具有普遍性、合理性。

在開展預(yù)調(diào)研的基礎(chǔ)上，采取隨機抽樣方法，于2019年7-9月分別對南京市、宿遷市的600位農(nóng)民、260位市民進行問卷調(diào)查，經(jīng)過篩選和剔除，分別得到農(nóng)民、市民的有效問卷549份、236份。

在調(diào)查問卷中，重點調(diào)研所選樣本的個體特征，對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策、“三權(quán)分置”改革的認知，對宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)、利用農(nóng)房開展經(jīng)營活動、“一戶多宅”中多余宅基地處理、宅基地有償獲取和拆遷的態(tài)度等。此外，采用半結(jié)構(gòu)化訪談的方式，詢問相關(guān)利益主體對宅基地制度改革的態(tài)度、意見建議等情況。

1.2 描述性統(tǒng)計

總體來看，在調(diào)查的785個樣本中，46.8%的受訪者支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，32.9%的受訪者對此持否定態(tài)度，20.3%的受訪者不關(guān)心此問題、保持中立態(tài)度。當前國家出于社會穩(wěn)定的考慮，嚴格限制宅基地使用權(quán)買賣，但隨著今后城市擴張和農(nóng)村發(fā)展，宅基地的財產(chǎn)屬性將更加凸顯、保障屬性更加弱化，支持宅基地“入市”的呼聲也將漸行漸高。筆者認為，在堅持社會主義公有制前提下，建立全面市場化的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機制，在當前歷史階段下顯得過于激進，但這終將是順應(yīng)歷史潮流的發(fā)展方向，回歸土地作為生產(chǎn)力要素之一的本質(zhì)屬性。

2 模型構(gòu)建

城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的態(tài)度分為“反對”“中立”“支持”3種，適于選擇有序Logistic模型開展模擬分析。

在有序Logistic模型中，將因變量（城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的態(tài)度）設(shè)為 y ，“反對”“中立”“支持”的 y 分別取值為1、2、3，則相應(yīng)取值水平的概率 p?? 1 、 p?? 2 、 p?? 3 對自變量（ x?? 1 、 x ??2 … x??? n? ）的擬合模型如下：

Logit? p 1 1-p 1 ?=Logit? p 1 p 2+p 3 ?= α 1+β 1x 1+β 2x 2+…+β mx m+μ 1

Logit? p 1+p 2 p 3 ?= α 2+β 1x 1+β 2x 2+…+β mx m+μ 2

式中， β 為自變量的回歸系數(shù)， m 為自變量的數(shù)量， α 為回歸方程的常數(shù)項， μ 為隨機誤差項。表1列出了該模型的解釋變量含義及其賦值。

3 實證結(jié)果及分析

3.1 有序Logistic模型的模擬效果

采用SPSS 19.0統(tǒng)計軟件，選擇有序Logistic模型對影響受訪者對農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)態(tài)度的因素進行實證分析。模型檢驗結(jié)果表明，在0.01水平上的卡方檢驗結(jié)果顯著，顯示該有序Logistic模型有統(tǒng)計學(xué)意義。在擬合優(yōu)度檢驗方面，Pearson值和偏差值擬合度檢驗 P 值分別為0.309、0.332，均大于0.10，表示模型擬合度較好。對于分類數(shù)據(jù)而言，偽決定系數(shù)一般不會太高，本研究中模型的3種偽決定系數(shù)Cox 和 Snell、Nagelkerke、McFadden分別為0.094、0.107、0.047，表明模型的擬合效果較為理想。

3.2 有序Logistic模型參數(shù)估計結(jié)果

表2為模型參數(shù)估計結(jié)果，為了便于觀察比較，在表中只列出了有統(tǒng)計顯著性的變量，省略了不顯著的變量。由表2可見，對利用農(nóng)房從事經(jīng)營活動態(tài)度的回歸系數(shù)統(tǒng)計檢驗在0.01水平上顯著，受訪者身份類型、對宅基地“三權(quán)分置”政策了解程度在0.05水平上顯著，而宅基地是否閑置、對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的認知、對宅基地“三權(quán)分置”政策的態(tài)度在0.10水平上顯著。

各影響因素的作用強度順序為：對利用農(nóng)房從事經(jīng)營活動的態(tài)度>受訪者身份類型>對宅基地“三權(quán)分置”政策的態(tài)度>宅基地是否閑置>對宅基地“三權(quán)分置”政策了解程度>對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的認知。受訪者身份類型、對宅基地“三權(quán)分置”政策了解程度、對宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策的認知、對利用農(nóng)房從事經(jīng)營活動的態(tài)度、對宅基地“三權(quán)分置”政策的態(tài)度均為正向影響，宅基地是否閑置為負向影響。

3.3 城鄉(xiāng)居民對農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)態(tài)度的顯著影響因素分析

在受訪者身份類型方面，市民較農(nóng)民更支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，表明市民對宅基地制度改革的態(tài)度更為積極，原因可能是市民更容易獲取多方面的信息，思想更加開放，且具有較好的經(jīng)濟基礎(chǔ)，愿意下鄉(xiāng)投資創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民的思想偏保守，將宅基地作為自己在農(nóng)村的安身立命之本，對宅基地市場化尚心存顧慮。

在環(huán)境特征變量方面，家中宅基地處于閑置狀態(tài)的農(nóng)民，農(nóng)房的實用居住功能弱化，其更支持宅基地市場化流轉(zhuǎn)，傾向于通過市場化流轉(zhuǎn)獲取創(chuàng)業(yè)資金或提升生活水平。

在政策認知方面，受訪者越了解宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制政策，越支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)。原因可能是受訪者越是深入了解現(xiàn)行的宅基地管理政策，就越體會到宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受到限制對農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)收益的負影響越大，進而激發(fā)了受訪者對全面、徹底地開展宅基地制度改革的渴望。

在對宅基地“三權(quán)分置”政策的態(tài)度方面，越了解該政策的受訪者，越支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)。隨著宅基地“三權(quán)分置”政策的穩(wěn)步推進實施，其促進農(nóng)民增收、緩解用地矛盾的成效不斷顯現(xiàn)，使得該政策得到進一步的了解和擁護支持，繼而引發(fā)了對更加深入開展宅基地制度改革的關(guān)注，期盼通過宅基地市場化徹底破解宅基地管理的體制機制障礙。

利用閑置宅基地和農(nóng)房開展經(jīng)營活動，是當前盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房普遍采用的做法，該做法事實上也突破了農(nóng)村土地的用途管制限制，但未改變宅基地所有權(quán)和資格權(quán)的權(quán)屬，是相對適度、溫和的改革做法。本研究模擬發(fā)現(xiàn)，支持利用農(nóng)房從事經(jīng)營活動的受訪者，也更傾向于支持市場化流轉(zhuǎn)，對于這部分群體而言，“適度”放活宅基地使用權(quán)尚不能有效激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，需要由“適度”放活拓展到“充分”放活。

4 政策建議

4.1 頂層設(shè)計宅基地制度改革近期和中遠期目標

本研究發(fā)現(xiàn)，當前支持宅基地“入市”的呼聲較高，接近一半的城鄉(xiāng)居民支持宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，因此建議及早做好宅基地制度改革的長期安排部署，從長設(shè)計宅基地制度改革目標。根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三步走的目標要求，宅基地作為鄉(xiāng)村振興中最重要的資源要素之一，其制度性改革應(yīng)當有明確的目標，在堅持“穩(wěn)慎”的底線思維前提下，以完善宅基地產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)要素市場化配置為方向，以保障農(nóng)民“戶有所居”和放活財產(chǎn)權(quán)為落腳點，謹防“中等收入陷阱”，科學(xué)制定近期、中期和遠期目標。近期目標是到2025年，農(nóng)村宅基地制度改革取得重要進展，農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記確權(quán)工作全面完成，法律上賦予宅基地完整的用益物權(quán)。中期目標是到2035年，農(nóng)村宅基地制度改革取得關(guān)鍵進展，宅基地有償取得和市場化退出機制完善，農(nóng)村居民住房和宅基地具備“同地、同權(quán)、同價”市場轉(zhuǎn)讓功能，新農(nóng)民可以自由地在農(nóng)村流轉(zhuǎn)到農(nóng)村住房或有償取得宅基地，在農(nóng)村居住和生產(chǎn)生活。遠期目標是到2050年，宅基地制度改革取得全面突破，在土地社會主義公有制前提下，農(nóng)村宅基地與城市國有土地具有同等權(quán)利，城鄉(xiāng)居民可以自由選擇居住地點和住房，形成完善的土地產(chǎn)權(quán)制度和要素市場配置機制。

4.2 加快宅基地使用權(quán)由適度放活到充分放活 進程

從本研究結(jié)果來看，支持宅基地“三權(quán)分置”政策、支持利用農(nóng)房從事經(jīng)營的受訪者，更支持宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)，表明當前的適度放活宅基地使用權(quán)改革取得了較好成效，引發(fā)了城鄉(xiāng)居民對宅基地制度進一步深化改革的支持和向往。因此，要持續(xù)推進宅基地改革，不斷取得新突破、新成效，促進人們對深化宅基地改革的信心不斷增強。2020年1月施行的修改版《土地管理法》對盤活利用閑置宅基地作出了制度創(chuàng)新和政策鼓勵，但是在政策設(shè)定上，還有很大的放活空間。一是逐步放寬宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓對象，先放寬到本地區(qū)的農(nóng)村居民，再放寬到本地區(qū)的城市居民，最終放寬到全體城鄉(xiāng)居民。二是不以進城落戶為前提退出宅基地，仍然可以保留集體經(jīng)濟組織成員其他資格權(quán)益。三是探索拓展宅基地使用權(quán)的繼承、贈與、抵押等權(quán)能。

4.3 建立農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防控機制

在中國特殊的土地制度安排下，宅基地發(fā)揮著重要的農(nóng)村保障作用，如果政策允許農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)，農(nóng)民轉(zhuǎn)出宅基地后，未來將失去宅基地升值而帶來的更多利益，甚至?xí)适г谵r(nóng)村的居住場所，可能存在一定的社會不穩(wěn)定風(fēng)險。本研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對宅基地市場化相對更為消極，對失去自身在農(nóng)村的權(quán)益存有顧慮。如何有效防范農(nóng)民的失地風(fēng)險，是宅基地制度改革中不可忽視的重要問題。今后如果宅基地制度改革進程發(fā)展到宅基地市場化階段，建議建立農(nóng)村宅基地市場化流轉(zhuǎn)的風(fēng)險防控機制，為深化改革提供基礎(chǔ)保障。一是嚴格設(shè)定宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓人的資格條件，例如可將條件設(shè)定為：另有其他合法住所或有穩(wěn)定、足夠的收入來源，或是將大面積宅基地置換成小面積宅基地獲取差價，才能允許其轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。二是推進城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系建設(shè)，進一步增強農(nóng)民應(yīng)對風(fēng)險的能力，使農(nóng)民擺脫對宅基地使用權(quán)的過度依賴，從而弱化宅基地的居住保障功能，更加突出宅基地的財產(chǎn)屬性。

4.4 加大對宅基地制度改革的宣傳引導(dǎo)力度

本研究結(jié)果表明，政策認知程度是影響受訪者對宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)態(tài)度的重要因素，越是切實了解現(xiàn)行宅基地管理政策的受訪者，就越支持宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn);反之，越不了解轉(zhuǎn)讓限制政策的受訪者，越反對宅基地市場化。因此，建議今后進一步加強對宅基地改革政策的宣傳力度，特別是要強化對農(nóng)民群體的宣傳引導(dǎo)，提升城鄉(xiāng)居民對宅基地制度改革的認知水平，破除舊有的慣性思維束縛，使其能以客觀的態(tài)度面對改革。此外，通過加強宣傳引導(dǎo)，激發(fā)農(nóng)民的“經(jīng)濟人理性”，使其在充分評估自身經(jīng)濟實力、居住替代、市場前景等因素的情況下，對轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為產(chǎn)生的結(jié)果作出理性判斷，從而避免非理性的沖動轉(zhuǎn)讓行為，防范農(nóng)民失地風(fēng)險。

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（責任編輯：張震林）