■甘文園，劉 貝

（1.安徽大學(xué)社會(huì)與政治學(xué)院，安徽 合肥 230601；2.復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院，上海 200433）

一、文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村治理成為社會(huì)各界討論的熱點(diǎn)，與此同時(shí)鄉(xiāng)村社區(qū)垃圾治理逐漸走進(jìn)學(xué)術(shù)界視野。國內(nèi)學(xué)者對(duì)于鄉(xiāng)村社區(qū)垃圾治理的研究更多集中在政府、市場(chǎng)、農(nóng)村自治組織和居民等單一的主體上。葉本乾[1]認(rèn)為，政府應(yīng)該扮演好“掌舵人”的角色，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建政府主導(dǎo)的治理模式，主張通過基層政權(quán)重建激發(fā)政府內(nèi)生動(dòng)力，把政府打造為鄉(xiāng)村社區(qū)治理中的最大責(zé)任主體。俞可平[2]認(rèn)為要發(fā)揮公民在社區(qū)治理中的自主性，主張從公民參與性的視角研究鄉(xiāng)村社區(qū)治理問題，指出鄉(xiāng)村在同質(zhì)性過渡到異質(zhì)性的復(fù)雜進(jìn)程中，需要賦予公民更大的自主空間。國外學(xué)者對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)意識(shí)的覺醒是伴隨著工業(yè)化而來的，對(duì)新時(shí)期我國鄉(xiāng)村環(huán)境治理具有很大的借鑒意義。受西方國家“共同體”意識(shí)影響，Edelenbos等[3]首先提出“互動(dòng)治理”概念，認(rèn)為其與傳統(tǒng)層級(jí)式的政府權(quán)威治理不同，互動(dòng)治理是由行動(dòng)主體通過自上而下、合作等治理方式應(yīng)對(duì)治理窘境，尋求脫困的現(xiàn)實(shí)路徑。埃莉諾·奧斯特羅姆[4]在對(duì)公共池塘等資源的分配與使用問題的研究中，構(gòu)建了公共池塘資源模型，認(rèn)為在公共事務(wù)的治理過程中不僅涉及到單一的政府主體，可能還涉及到多個(gè)主體。

綜上，筆者發(fā)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)環(huán)境治理存在明顯“層級(jí)化”現(xiàn)象，城市垃圾治理一馬當(dāng)先處在精細(xì)化全民分類的成熟階段，而為了破解農(nóng)村“垃圾圍村”困境，學(xué)術(shù)界開展了大量鄉(xiāng)村垃圾治理研究，但主要是集中在政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織和村民等單一主體上，因此，研究農(nóng)村垃圾治理多元主體協(xié)同參與是促進(jìn)鄉(xiāng)村環(huán)境振興新的切入點(diǎn)。

二、樣本分析:W鎮(zhèn)垃圾治理實(shí)踐概況

中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（以下簡(jiǎn)稱“住建部”）發(fā)布的《2021—2027年中國農(nóng)村垃圾處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)態(tài)及投資戰(zhàn)略規(guī)劃報(bào)告》[5]顯示:在城鎮(zhèn)化等因素的影響下，我國農(nóng)村常住人口有所減少，但各類生活垃圾產(chǎn)生量在逐年增長(zhǎng)，2019年我國農(nóng)村垃圾產(chǎn)量達(dá)到52.2億噸（見圖1），出現(xiàn)“垃圾圍村”現(xiàn)象。為了破除垃圾圍堵，2020年中央一號(hào)文件著重強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境整治工作。各級(jí)各地區(qū)垃圾處理力度不斷加強(qiáng)，2018年我國農(nóng)村垃圾處理投資規(guī)模為289.37億元，投資額同比增長(zhǎng)113.35%，2019年我國農(nóng)村垃圾處理投資額在387.74 億元左右[6]。

圖1 2012—2019年我國農(nóng)村垃圾產(chǎn)生量

W鎮(zhèn)位于阜陽市城區(qū)南部7公里處，北依市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，東與三十里鋪鎮(zhèn)、阜南縣袁集鎮(zhèn)接壤，南至阜南縣焦陂鎮(zhèn)，西與三合鎮(zhèn)相連，總面積為69.08平方公里。目前全鎮(zhèn)總?cè)丝?.2萬人，轄15個(gè)村居委會(huì)。鎮(zhèn)內(nèi)溝河縱橫，區(qū)域內(nèi)主要有七漁河、兩清河、中清河、東清河和小潤河五大水系，經(jīng)開挖、疏浚的大小溝渠總計(jì)987條。近年來，隨著垃圾圍堵導(dǎo)致人居環(huán)境難以調(diào)適，引起當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府高度重視，開始在鎮(zhèn)域內(nèi)修建垃圾處理中心，集中進(jìn)行垃圾治理。2019年，筆者以阜陽市W鎮(zhèn)內(nèi)的居民為調(diào)查對(duì)象，采用實(shí)地研究中的半結(jié)構(gòu)式訪談法和非參與觀察法，選取了15個(gè)訪談對(duì)象，包括政府負(fù)責(zé)人、企業(yè)負(fù)責(zé)人、村干部以及若干村民，遵循科學(xué)性、代表性、針對(duì)性的訪談對(duì)象選取標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)訪談提綱進(jìn)行所需資料的收集，然后對(duì)收集的訪談資料進(jìn)行整理分析，發(fā)現(xiàn)W鎮(zhèn)在環(huán)境治理過程中存在以下三種治理模式。

（一）“政府主導(dǎo)”治理模式

政府是人類社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，在社會(huì)生活的方方面面都占據(jù)著主導(dǎo)的角色。葉本乾[1]認(rèn)為應(yīng)該加強(qiáng)國家政權(quán)建設(shè)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)的治理模式，鄉(xiāng)村社區(qū)治理是政府的職責(zé)內(nèi)容，把政府作為鄉(xiāng)村社區(qū)治理的最大責(zé)任主體。但是在多元化的現(xiàn)代社會(huì)追求多元主體參與的治理模式，“政府主導(dǎo)”的治理模式就顯得有些不適應(yīng)。W鎮(zhèn)在公共衛(wèi)生治理中政府占據(jù)著主要角色，從上級(jí)政府到基層政府相關(guān)治理政策文件的發(fā)布和解讀，到基層政府治理項(xiàng)目的協(xié)商與招標(biāo)，從企業(yè)日常治理工作的監(jiān)督與審核，到村民參與治理的宣傳與號(hào)召，所有的治理工作都是由政府牽頭，其他參與主體根據(jù)政府的安排開展治理工作，缺乏一定的自主性。

（二）“企業(yè)化”治理模式

“企業(yè)化”治理模式，是把企業(yè)經(jīng)營管理的一套運(yùn)行模式應(yīng)用到鄉(xiāng)村社區(qū)治理中，利用企業(yè)在資金、技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)提高鄉(xiāng)村社區(qū)治理的質(zhì)量和效率，更好地進(jìn)行社區(qū)建設(shè)[7]。在對(duì)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目負(fù)責(zé)人的訪談中我們了解到:目前，W鎮(zhèn)具體開展治理的企業(yè)是深圳市龍吉順實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司阜陽分公司，該企業(yè)并不是總部集團(tuán)直接參與治理，而是分公司派遣兩位負(fù)責(zé)人，在當(dāng)?shù)毓蛡蛞恍┟耖g社團(tuán)參與治理，這些民間社團(tuán)成員大多是當(dāng)?shù)厣晕⒕哂幸欢ㄎ幕木用瘢麄儚钠髽I(yè)那里接手任務(wù)，然后成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理中心，購買一定器械和垃圾車等運(yùn)輸車輛，再招募一些工作人員，包括機(jī)器操作員、行政人員、垃圾車司機(jī)、環(huán)衛(wèi)工人等，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)周圍村落的日常垃圾清理工作。此外，筆者在訪談中了解到該企業(yè)治理項(xiàng)目的資金來源為:項(xiàng)目建設(shè)資金申請(qǐng)安徽省專項(xiàng)環(huán)保資金200萬元，地方配套資金200萬元。

（三）“碎片化”治理模式

“碎片化”，原意是指完整的東西破碎成許多零塊，是描述社會(huì)傳播語境的一種形象性說法。西方學(xué)者拉塞爾·林登用“碎片化”來描述有關(guān)中國的決策體制，認(rèn)為政府各部門在政策制定過程中會(huì)經(jīng)歷多方利益群體的爭(zhēng)論、妥協(xié)以及討價(jià)還價(jià)等博弈，最后才制定出公共政策[8]。而筆者對(duì)W鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，W鎮(zhèn)垃圾治理的“碎片化”表現(xiàn)在不同區(qū)域、不同村莊、不同家庭之間的垃圾治理呈現(xiàn)出不同的治理情況，而被分割和區(qū)別開來。例如，L村的南北兩部分，南部村民大多自己做生意，區(qū)內(nèi)垃圾多是生活垃圾，且村民之間相互監(jiān)督，區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量高，治理成果顯著，而北部村民以農(nóng)業(yè)為生，農(nóng)業(yè)秸稈雜草垃圾較多，區(qū)內(nèi)環(huán)境質(zhì)量差，治理效果不明顯。由此可見，W鎮(zhèn)的垃圾治理由于不同區(qū)域自然環(huán)境、村委會(huì)執(zhí)行能力、村民素質(zhì)等的差異，各個(gè)區(qū)域之間的治理成果迥乎不同，被分割，呈現(xiàn)“碎片化”。

三、困境淺析:鄉(xiāng)村社區(qū)垃圾治理存在的問題

（一）政府主導(dǎo)，基層自治組織治理乏力

基層政府對(duì)于鄉(xiāng)村的管理是基于中央政府賦予的責(zé)任和義務(wù)，利用自身絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，整合鄉(xiāng)村內(nèi)外資源，對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)進(jìn)行管理與服務(wù)。然而正是由于鄉(xiāng)村政府具有的權(quán)利優(yōu)勢(shì)，在實(shí)際治理工作中會(huì)出現(xiàn)鄉(xiāng)村政府過度行政化，直接越位干預(yù)村委會(huì)的治理工作，經(jīng)常把村委會(huì)當(dāng)做自己的下級(jí)機(jī)構(gòu)，對(duì)村委會(huì)進(jìn)行干預(yù)命令，使村委會(huì)被架空，流于形式，只能做一些無關(guān)緊要的工作，而不能發(fā)揮自身貼近事實(shí)、做實(shí)事的優(yōu)勢(shì)，逐漸在垃圾治理工作中喪失存在感，出現(xiàn)后續(xù)治理乏力問題。

村委會(huì)李主任（男，47歲）:“我們平時(shí)的工作還是很清楚的，鎮(zhèn)政府出臺(tái)了文件通知我們要整治村里垃圾亂倒問題，然后鎮(zhèn)里每天有專門清理垃圾的環(huán)衛(wèi)工人，我們只需要平時(shí)監(jiān)督垃圾處理得怎么樣，配合上級(jí)政府檢查就可以，好像也沒有什么特別需要我們做的”。

（二）邊界不明，治理主體角色定位模糊

社區(qū)是大家共有的生活環(huán)境，所以鄉(xiāng)村社區(qū)的垃圾治理與各主體息息相關(guān)，需要多個(gè)主體的通力合作，目前我國鄉(xiāng)村社區(qū)治理進(jìn)展緩慢的主要原因就是勢(shì)單力薄，治理主體角色認(rèn)定錯(cuò)位，主體間邊界模糊，對(duì)自身角色缺乏群體認(rèn)同感，難以真正投身到角色賦予的職責(zé)中。

企業(yè)負(fù)責(zé)人程先生（男，45歲）:“鄉(xiāng)村社區(qū)的垃圾治理是一個(gè)利國利民的項(xiàng)目，我們分公司招標(biāo)了這個(gè)項(xiàng)目我們也是很榮幸的。但作為一個(gè)繁雜、長(zhǎng)久的治理任務(wù)，雖然我們有400多萬的項(xiàng)目資金，但各種保潔裝備、垃圾車的添置、保潔員等工作人員的工資，這些都是一筆不小的開支，政府只是定期監(jiān)督，質(zhì)量不合格我們企業(yè)就要擔(dān)責(zé)，做得好了也不會(huì)有獎(jiǎng)勵(lì)措施，村民也認(rèn)為處理垃圾是我們的工作有時(shí)會(huì)亂扔亂倒。長(zhǎng)此以往，在不盈利的情況下，我們的工作人員是很缺乏積極性的”。

（三）鄉(xiāng)土斷裂，資源難以有效聯(lián)結(jié)

隨著自然經(jīng)濟(jì)過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人們賴以生存的鄉(xiāng)土社會(huì)不斷遭受侵蝕，由此傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)構(gòu)建的鄉(xiāng)村共同體瀕臨瓦解，鄉(xiāng)村社區(qū)的道德倫理規(guī)范力量削弱，這些都使得鄉(xiāng)村共同體意識(shí)淡薄，傳統(tǒng)鄉(xiāng)土本色淡化，村民鄉(xiāng)土情懷出現(xiàn)斷裂，鄉(xiāng)村社區(qū)凝聚力減弱，村民猶如一盤散沙，受相安無事思想影響較之以往較少“攬事”，因此，鄉(xiāng)民缺乏聯(lián)結(jié)資源的動(dòng)機(jī)。

村民王女士（女，36歲）:“我們村以前大家基本都是同一‘支’（同一血脈），有什么事情大家坐在一起商量，現(xiàn)在人心變了，就拿處理垃圾這件事來說，基本都是各家自掃門前雪，不會(huì)過多管別家閑事。村干部也是老老實(shí)實(shí)干好自己本職工作就行”。

（四）表象空間錯(cuò)位，居民垃圾治理觀念出現(xiàn)偏差

表象空間是人們心理活動(dòng)經(jīng)過投射而形成的，也可以稱之為心理空間，包含著人們的心理認(rèn)同、情感認(rèn)同，有個(gè)體心理空間和社區(qū)心理空間兩個(gè)維度，個(gè)體心理空間是指?jìng)€(gè)人的一種心理認(rèn)知狀態(tài)，社區(qū)心理空間是指居民群體認(rèn)同、價(jià)值取向等的綜合狀態(tài)。從村民個(gè)體而言，出現(xiàn)一種心理上的認(rèn)知偏差，認(rèn)為我家的垃圾我做主，在垃圾處理時(shí)由于缺乏有效監(jiān)督仍然存在亂扔亂倒垃圾現(xiàn)象，甚至是就近扔到溝塘中。此外，還出現(xiàn)一種由于群體價(jià)值取向越軌而導(dǎo)致的“群體包庇”，在農(nóng)村社區(qū)村民沒有意識(shí)到垃圾治理事關(guān)所有人的切身利益，僅僅是從個(gè)體利益出發(fā)，看到亂扔亂倒行為置之不理，沒有及時(shí)制止或向上級(jí)部門舉報(bào)，從而形成互相包庇的現(xiàn)象，保持沉默成為群體默認(rèn)的法則。因此，表象空間的錯(cuò)位導(dǎo)致村民出現(xiàn)認(rèn)知偏差，難以形成正確的垃圾治理觀念，使得農(nóng)村垃圾治理舉步維艱。

三、路徑探析:構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)垃圾治理協(xié)同共治模式

（一）厘清職能，推動(dòng)基層政府與村委會(huì)聯(lián)動(dòng)

基層政府作為最低一級(jí)的國家機(jī)關(guān)，在實(shí)際工作中常常出現(xiàn)過度干預(yù)的現(xiàn)象，導(dǎo)致村委會(huì)缺乏自主權(quán)，難以履行自己的職能。因此，要以劃分權(quán)力界限為基礎(chǔ)，重組權(quán)力結(jié)構(gòu)，使基層政府和村委會(huì)職能明確地區(qū)分并銜接起來，闡明雙方的職能界限。例如，針對(duì)W鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)生活垃圾的治理，基層政府和村委會(huì)的聯(lián)動(dòng)如圖2所示:上級(jí)政府發(fā)布有關(guān)W鎮(zhèn)社區(qū)居民生活垃圾治理的通知，基層政府接收通知并策劃具體的活動(dòng)方案，同時(shí)尋找相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行評(píng)審，村委會(huì)召集各村骨干力量籌備具體治理工作，同時(shí)邀請(qǐng)若干村民參與治理，提出可能出現(xiàn)的問題，最終協(xié)商出治理方案，開展治理工作。基層政府作為國家機(jī)關(guān)做好統(tǒng)籌、監(jiān)督工作，村委會(huì)作為最貼近居民生活的群眾性組織做好具體的執(zhí)行工作，發(fā)揮基層政府和村委會(huì)的聯(lián)動(dòng)作用，達(dá)到有效的協(xié)同共治。

圖2 W鎮(zhèn)生活垃圾治理流程

（二）多方引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)參與者的主體性

社區(qū)作為鄉(xiāng)村治理的“最后一公里”，是大家共有的生活環(huán)境，因此，鄉(xiāng)村社區(qū)的垃圾治理與各主體息息相關(guān)，需要多種手段加以引導(dǎo)。第一，通過政策公開，讓多方參與者意識(shí)到自己的主體性。W鎮(zhèn)政府要及時(shí)下傳有關(guān)垃圾治理規(guī)劃的新政策，讓本社區(qū)內(nèi)的村委會(huì)、招標(biāo)企業(yè)、社會(huì)組織、村民等參與主體領(lǐng)悟上級(jí)政府政策訴求，增強(qiáng)各主體的參與感。第二，通過典型事例引導(dǎo)，讓多方參與主體感受到鄉(xiāng)村社區(qū)治理的有益性。W鎮(zhèn)可以搜集大量社區(qū)治理成功案例，通過典型引路，讓各主體感受到垃圾治理的好處，進(jìn)而激發(fā)多元主體的內(nèi)生動(dòng)力。第三，通過多方位宣傳教育，利用技術(shù)手段調(diào)動(dòng)多元主體的積極性。W鎮(zhèn)可以充分發(fā)揮新聞媒體、社區(qū)宣傳車、社區(qū)廣播的作用，運(yùn)用多種形式，定期開展宣傳活動(dòng)，調(diào)動(dòng)多元主體的積極性。

（三）建構(gòu)橋梁，引入社會(huì)工作聯(lián)結(jié)內(nèi)外資源

社會(huì)工作以其專業(yè)化和職業(yè)化在社區(qū)治理中脫穎而出，成為當(dāng)下建構(gòu)社會(huì)資本、整合社會(huì)資源的重要手段。在鄉(xiāng)村社區(qū)公共衛(wèi)生治理中，當(dāng)?shù)卣梢耘c社會(huì)工作組織聯(lián)系，讓這樣一群有理念、有專業(yè)素養(yǎng)的組織深入到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，激起社區(qū)居民自我意識(shí)的覺醒。培養(yǎng)社區(qū)領(lǐng)袖，與社會(huì)工作者一起引導(dǎo)社區(qū)居民的民主意識(shí)，使其自主自覺地參與到社區(qū)治理中。通過社會(huì)工作的力量連接社區(qū)內(nèi)外的資源，包括國家政策的改變、社區(qū)權(quán)利的倡導(dǎo)、外界資金技術(shù)的投入、志愿者的招募、社區(qū)內(nèi)村民的日常宣傳教育。目前W鎮(zhèn)雖然也像很多鄉(xiāng)村社區(qū)治理一樣沒有引入社會(huì)工作，但筆者相信隨著社會(huì)工作不斷地發(fā)展壯大，社會(huì)工作進(jìn)入鄉(xiāng)村社區(qū)公共衛(wèi)生治理中是勢(shì)在必行的。

（四）網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，形成強(qiáng)有力的心理威懾

由計(jì)算機(jī)和信息化引起的網(wǎng)絡(luò)空間日益對(duì)在場(chǎng)的地方性空間和人們的心理空間產(chǎn)生重要影響。針對(duì)村民表象空間的錯(cuò)位、認(rèn)知上的偏差，我們可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)加強(qiáng)對(duì)亂扔亂倒越軌行為的監(jiān)管，可以在垃圾投放點(diǎn)或者村莊主干道安裝監(jiān)控，并且設(shè)置罰款或拘留等懲罰措施，用以監(jiān)測(cè)村民的越軌行為，從而在心理上形成威懾，打破村民間“群體包庇”規(guī)則。經(jīng)過長(zhǎng)期無形之手的壓迫，會(huì)幫助村民從心理上規(guī)范自己的偏差行為，形成合乎規(guī)范的習(xí)慣，從而參與到垃圾治理中。

隨著基層鄉(xiāng)村社區(qū)治理問題的日益凸顯，如何探索多元主體協(xié)同共治的參與路徑，建成“共建、共治、共享”的社會(huì)治理體系成為當(dāng)前重要的社會(huì)議題。從橫向?qū)嵺`看，鄉(xiāng)村社區(qū)治理工作著重發(fā)揮多元主體的作用，但更多的集中在單一主體治理上。從縱向歷史看，社區(qū)治理經(jīng)歷了“社區(qū)服務(wù)”“社區(qū)建設(shè)”“社區(qū)治理”三個(gè)發(fā)展階段，并在當(dāng)今社會(huì)大力倡導(dǎo)創(chuàng)新社區(qū)治理方式?？傊?，優(yōu)化和完善社會(huì)治理體系是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的議題，需要各方共同努力，而協(xié)同共治是必不可少的渠道。