□張雅光

（天津農(nóng)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，天津300384）

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的重中之重。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成效顯著，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量得到提高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也呈現(xiàn)出上升的趨勢(shì)。但是，我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化仍存在著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、戶籍制度和土地制度等障礙。研究新時(shí)代我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度障礙，通過(guò)體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

一、城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)尚未破除

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心問(wèn)題。研究新時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展一體化問(wèn)題，既要有現(xiàn)實(shí)的關(guān)照，也不能離開(kāi)歷史的向度，應(yīng)當(dāng)植根于歷史之中。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須正視城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)等許多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，采取相應(yīng)對(duì)策。

與其他國(guó)家二元結(jié)構(gòu)的性質(zhì)不同，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成不僅有內(nèi)生性因素，而且還有政策的作用，具有政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷特征。我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是在特定的歷史條件下，根據(jù)重工業(yè)“趕超”發(fā)展戰(zhàn)略做出的制度安排。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在強(qiáng)化與削弱中不斷調(diào)整，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)持續(xù)弱化，但尚未破除。中國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征。“中國(guó)到目前為止的基本社會(huì)結(jié)構(gòu)仍是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”[1]（p48-63）中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在許多領(lǐng)域，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題還比較突出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙[2]。

（一）傳統(tǒng)二元結(jié)構(gòu)的觀念障礙

我國(guó)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下進(jìn)行城市化和工業(yè)化建設(shè)，雖然改革開(kāi)放至今已有40多年，但在城市和鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系上還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)觀念嚴(yán)重影響著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.唯GDP觀念嚴(yán)重。發(fā)展是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵。自1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，大力發(fā)展生產(chǎn)力，我國(guó)經(jīng)濟(jì)以世界上少有的速度快速發(fā)展，創(chuàng)造了世所罕見(jiàn)的發(fā)展奇跡，實(shí)現(xiàn)了從站起來(lái)到富起來(lái)的偉大飛躍，正在向強(qiáng)起來(lái)的目標(biāo)邁進(jìn)。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，一些地方、一些領(lǐng)域還存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展高于一切、重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的傾向，唯GDP觀念嚴(yán)重，片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，忽視城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、生產(chǎn)與生態(tài)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，出現(xiàn)了資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重等問(wèn)題，導(dǎo)致城市與農(nóng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、生產(chǎn)與生態(tài)發(fā)展失衡。因此，習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)，不要簡(jiǎn)單以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率論英雄，要全面認(rèn)識(shí)持續(xù)健康發(fā)展和生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的關(guān)系。

2.先發(fā)展后協(xié)調(diào)觀念嚴(yán)重。劉易斯的二元經(jīng)濟(jì)模型認(rèn)為，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中，會(huì)出現(xiàn)工農(nóng)失衡和城鄉(xiāng)失衡問(wèn)題，這是一國(guó)發(fā)展中的歷史性和階段性問(wèn)題。工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系會(huì)隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的演進(jìn)逐漸走向協(xié)調(diào)和均衡。受劉易斯觀點(diǎn)的影響，我國(guó)一些地方自然就產(chǎn)生了城市和工業(yè)部門優(yōu)先發(fā)展的觀念，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐中，以城市和工業(yè)發(fā)展為主，采取城市偏向和工業(yè)優(yōu)先的政策，忽視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步加劇了工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系。因此，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的二元結(jié)構(gòu)觀念。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是發(fā)展中國(guó)家的重要特征。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在強(qiáng)化與削弱中不斷調(diào)整，并持續(xù)弱化，但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的很多領(lǐng)域仍不同程度地存在著。與其他國(guó)家的二元結(jié)構(gòu)不同，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制機(jī)制，具體表現(xiàn)在戶籍管理、土地管理和社會(huì)保障等多個(gè)方面，嚴(yán)重制約著我國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程，已成為束縛城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，必然涉及到二元結(jié)構(gòu)體制下的各方既得利益，因而面臨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制性障礙。構(gòu)建新型的工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局，需要政府加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的財(cái)政投入，改善農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。政府增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資，可能對(duì)工業(yè)和城市的投資產(chǎn)生一定影響，在一定程度上會(huì)影響工業(yè)和城市發(fā)展。促進(jìn)城鄉(xiāng)交流互動(dòng)，要推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍、就業(yè)、教育等領(lǐng)域的改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善城鄉(xiāng)居民公平競(jìng)爭(zhēng)的就業(yè)制度，解決進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在就業(yè)、社會(huì)保障、養(yǎng)老、子女上學(xué)等方面遇到的重重困難。公平正義的體制機(jī)制是發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在戶籍管理、社會(huì)保障、教育就業(yè)等方面形成的體制機(jī)制障礙，嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

同時(shí)，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期支撐二元結(jié)構(gòu)的有關(guān)法律法規(guī)、條例和政策，盡管經(jīng)過(guò)修改和完善，作用空間受到了很大壓縮，但至今還在發(fā)生作用，從而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，需要對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)、條例等根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要進(jìn)行清理和完善，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?fàn)I造良好的法治環(huán)境和政策環(huán)境。

目前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置還帶有二元結(jié)構(gòu)特征。按城鄉(xiāng)設(shè)置機(jī)構(gòu)，按城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)劃分制定城鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)職能，實(shí)施管理。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)有些城鄉(xiāng)分設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了合并，統(tǒng)一設(shè)置機(jī)構(gòu)，但仍然沿用二元結(jié)構(gòu)體制下的機(jī)構(gòu)職能和管理運(yùn)行方式，實(shí)行城鄉(xiāng)兩種社會(huì)管理、兩種醫(yī)療保障辦法和標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正合并，城鄉(xiāng)界限依然比較清晰，城市和農(nóng)村各管各自的事情，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策措施難以落實(shí)。

（三）舊二元體制演化為新二元體制

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革使農(nóng)村土地資源潛力得到了有效釋放，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年豐收，農(nóng)民的生活得到了極大改善，給城鄉(xiāng)二元體制帶來(lái)了很大沖擊。20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)將統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷改為向農(nóng)民合同訂購(gòu)，于是舊的二元體制演化為新的二元體制。新二元體制的構(gòu)成要件包括計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的資源配置方式、戶籍政策和雙軌制。

1.新二元體制的基礎(chǔ)是計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的資源配置方式。正確認(rèn)識(shí)、處理計(jì)劃和市場(chǎng)的關(guān)系，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題。作為經(jīng)濟(jì)手段，計(jì)劃和市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)各有自己的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處。因此，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也要注重發(fā)揮政府的調(diào)控作用。新的二元體制就是通過(guò)計(jì)劃和市場(chǎng)兩種資源配置方式，以農(nóng)村支持城市獲取收益最大化為目標(biāo)，獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)剩余。計(jì)劃和市場(chǎng)都是資源配置方式，其配置過(guò)程是以戶籍身份為標(biāo)識(shí)把生產(chǎn)要素配置于不同的系統(tǒng)，將城市勞動(dòng)力大多配置到壟斷行業(yè)和事業(yè)單位，農(nóng)村勞動(dòng)力配置到建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)等勞動(dòng)環(huán)境較差的行業(yè)，即使被配置到壟斷行業(yè)，也只是勞務(wù)派遣，難以享受與城市勞動(dòng)力同等的薪酬福利待遇。

2.新二元體制的核心是戶籍政策。隨著改革開(kāi)放的深化，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市尋找工作，而城鎮(zhèn)又有大量人員待業(yè)，黨和政府通過(guò)調(diào)整戶籍政策和改革勞動(dòng)力市場(chǎng)，限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，“對(duì)于農(nóng)村人口、勞動(dòng)力遷進(jìn)城鎮(zhèn)，應(yīng)當(dāng)按照政策從嚴(yán)掌握”[3]（p991）。黨和政府支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力“離土不離鄉(xiāng)”，實(shí)現(xiàn)就地轉(zhuǎn)移和就業(yè)。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，逐步改革戶籍制度，對(duì)符合一定條件的農(nóng)民，“均可以根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口”[4]（p1290-1291）。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為了促進(jìn)農(nóng)民工融入城市，國(guó)家開(kāi)始解除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移的制度約束，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化步伐。這表面上解決了農(nóng)民的身份問(wèn)題，但在城市落戶、子女入學(xué)等方面仍有諸多障礙，從而影響城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.雙軌制是計(jì)劃與市場(chǎng)相結(jié)合的傳導(dǎo)機(jī)制。雙軌制是中國(guó)漸進(jìn)式改革的產(chǎn)物。改革開(kāi)放初期，工業(yè)和城市獲取農(nóng)業(yè)和農(nóng)村剩余的形式，由工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”轉(zhuǎn)向了雙軌制。城鄉(xiāng)土地價(jià)格和公共服務(wù)均采用雙軌制。計(jì)劃和市場(chǎng)兩個(gè)軌道是傳導(dǎo)機(jī)制的基礎(chǔ)，利用計(jì)劃和市場(chǎng)兩種資源配置方式獲取“差價(jià)”。雙軌制產(chǎn)生“差價(jià)”的功能向更寬領(lǐng)域延伸。但在改革后期，人們并不關(guān)注計(jì)劃向市場(chǎng)的“并軌”，而是更加追求雙軌制產(chǎn)生的“差價(jià)”，從而給特殊利益集團(tuán)設(shè)租尋租活動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，同時(shí)為國(guó)家尋找“紅利”提供了便利，因而使城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大[5]（p45-49）。

（四）二元體制使二元結(jié)構(gòu)存續(xù)期延長(zhǎng)

我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制，二元體制又延長(zhǎng)了二元結(jié)構(gòu)的存續(xù)期。黨的十八大以來(lái)，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展，讓城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明。但是，由于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)化滯后于農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移，致使尚未破解的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城市延伸，形成了“新二元結(jié)構(gòu)”[6]（p55-65）。國(guó)家政策允許農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠到城市就業(yè)，但是，外來(lái)常住人口與城市戶籍人員不能享有同等的醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)的待遇。同時(shí)，隨著城市化、工業(yè)化水平的提高，城市的就業(yè)機(jī)會(huì)更多、工資待遇較高，為了尋找更好的生存空間和更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，具有較高文化程度的青年農(nóng)民從鄉(xiāng)村走出來(lái)，到城市就業(yè)。從農(nóng)村通過(guò)高考走出來(lái)的大學(xué)生，畢業(yè)后大都不愿返回鄉(xiāng)村就業(yè)，這種單向化的社會(huì)流動(dòng)，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村人才短缺，成為鄉(xiāng)村振興的瓶頸，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

二、戶籍制度改革亟待深化

戶籍制度是政府職能部門對(duì)所轄民戶基本狀況進(jìn)行登記和管理的一項(xiàng)行政管理制度。隨著時(shí)代的發(fā)展，戶籍被附著了許多社會(huì)福利和公共服務(wù)附加屬性，因而加劇了城鄉(xiāng)差距，成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的制度障礙。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)戶籍制度改革已經(jīng)取得實(shí)質(zhì)性突破，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。但是，必須承認(rèn)，城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的流動(dòng)仍然存在著制度性障礙，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）戶籍人口城鎮(zhèn)化率滯后于常住人口城鎮(zhèn)化率

近年來(lái)，為著力推動(dòng)1億非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶，我國(guó)通過(guò)戶籍制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。從我國(guó)人口城鎮(zhèn)化率看，2012年在城鎮(zhèn)地區(qū)常住半年以上人口占總?cè)丝诘谋戎亍Ｗ∪丝诔擎?zhèn)化率為52.57%，此后以年均1.17%的增長(zhǎng)速度上升，到2019年達(dá)到60.90%，這是一個(gè)標(biāo)志性的節(jié)點(diǎn)，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化的程度得到進(jìn)一步提升。與常住人口城鎮(zhèn)化率相比，2012年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35.29%，此后以年均1.21%的增長(zhǎng)速度上升，增速超過(guò)了常住人口城鎮(zhèn)化率，2019年達(dá)到44.38%（見(jiàn)表1）。但是，從2017年到2019年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度，戶籍人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度連續(xù)3年均低于常住人口城鎮(zhèn)化率的增長(zhǎng)速度。

表1 ：2012—2019年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率對(duì)比（單位：%）

從城鎮(zhèn)化率的絕對(duì)差距分析，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距在2013年達(dá)到了最高的17.8%，此后“兩率差”呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)，但這一趨勢(shì)并不穩(wěn)定，到2016年已下降至16.15%之后又開(kāi)始上升，到了2018年和2019年，“兩率差”又分別回升至16.21%和16.22%（見(jiàn)圖1）。我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城市常住人口城鎮(zhèn)化率的差距超過(guò)16%，意味著仍有2億多人還處于“半城鎮(zhèn)化”或“半市民化”狀態(tài)，他們雖然工作、生活在城鎮(zhèn)，但由于戶籍制度的限制，仍然保持著農(nóng)民的戶籍身份，并不能平等享受教育和社會(huì)保障等方面的公共服務(wù)，更加凸顯出戶籍制度改革的滯后性。人的城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心，深化戶籍制度改革，提高戶籍城鎮(zhèn)化率，既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需要，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必然要求。

圖1 ：2012—2019年戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距變化（單位：%）

（二）選擇性落戶政策障礙

“十三五”時(shí)期，深化戶籍制度改革，強(qiáng)化地方政府推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主體責(zé)任，優(yōu)先解決舉家遷徙的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、新生代農(nóng)民工的落戶問(wèn)題；對(duì)高校畢業(yè)生、職業(yè)院校畢業(yè)生、留學(xué)歸國(guó)人員和技術(shù)人員，全面放開(kāi)省會(huì)及以下城市的落戶限制；大中城市不得采取購(gòu)買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制；超大城市和特大城市要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限等為主要條件，實(shí)行差異化的落戶政策[7]。然而，地方政府作為政策的執(zhí)行者，出于自身財(cái)政利益最大化的考慮，普遍實(shí)行選擇性落戶，把農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策與人才引進(jìn)戰(zhàn)略聯(lián)系起來(lái)，以提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶政策異化為人才落戶政策。

地方政府的選擇性落戶政策，普遍把吸引外來(lái)人員落戶的重點(diǎn)放在爭(zhēng)奪高端人才上。北京市人民政府2020年7月16日起發(fā)布實(shí)施的積分落戶政策規(guī)定，在教育背景、申請(qǐng)人年齡、合法穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住所、納稅等方面，分別賦予不同的分值，其中學(xué)歷、年齡等賦予的分值較高。顯而易見(jiàn)，對(duì)于擁有高學(xué)歷的年輕申請(qǐng)者，更容易獲得大城市的戶籍指標(biāo)；對(duì)于學(xué)歷低的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，即便是在城市工作生活多年，也在積分上處于劣勢(shì)。因此，選擇性落戶政策具有明顯的高人力資本偏向性，對(duì)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶中的實(shí)際問(wèn)題重視程度不夠。同時(shí)，我國(guó)還有一些城市實(shí)行雙軌落戶政策，即條件落戶與積分落戶，條件落戶主要是針對(duì)各類人才，積分落戶主要是針對(duì)城市以外的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)踐中，這兩種渠道落戶的比例存在較大差距[8]（p58）。

（三）關(guān)于城市福利體系的戶籍改革很難觸及

經(jīng)過(guò)多年戶籍制度改革探索，逐漸弱化了戶籍制度的傳統(tǒng)功能。2010年我國(guó)勞動(dòng)年齡人口達(dá)到峰值后，開(kāi)始進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，因而戶籍制度阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的勞動(dòng)力市場(chǎng)歧視已大幅減弱。但是，從我國(guó)戶籍制度改革實(shí)踐看，已有戶籍制度改革主要從外圍進(jìn)行，關(guān)于戶籍制度的核心福利體系至今很難觸及，戶籍制度仍然是排斥農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城市福利體系的主要制度障礙。分稅制改革后，地方政府對(duì)推進(jìn)觸及福利體系的戶籍制度改革缺乏激勵(lì)。1994年開(kāi)始的分稅制改革，既大大增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政汲取能力，也帶來(lái)了地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問(wèn)題，地方政府普遍面臨著財(cái)權(quán)不斷集中和支出責(zé)任剛性增長(zhǎng)形成的巨大財(cái)政支出壓力。為了緩解財(cái)政支出壓力，地方政府主要通過(guò)汲取財(cái)政收入，同時(shí)規(guī)避“不必要”的財(cái)政支出，戶籍制度則是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的重要制度工具[9]（p86-102）。我國(guó)人口流動(dòng)性較大，如果有人流入，那么地方公共服務(wù)配套就要跟上，在事權(quán)劃分和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以戶籍人口為依據(jù)時(shí)，人口轉(zhuǎn)入地的公共支出就會(huì)相應(yīng)加大，因而地方政府為調(diào)控自身支出責(zé)任范圍，通過(guò)戶籍制度規(guī)避流動(dòng)人口公共服務(wù)供給，同時(shí)充分利用戶籍制度的甄別功能，選擇性吸納高稟賦人口，以提高稅基。在這樣的背景下，地方政府缺乏推進(jìn)觸及福利體系的戶籍制度改革的激勵(lì)，成為制約農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷移穩(wěn)定性和完整性的主要因素，不利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。因此，觸及城市的社會(huì)福利體系的戶籍制度改革亟待深化。

（四）戶籍制度功能內(nèi)隱性障礙

1.戶籍制度功能由“外顯”轉(zhuǎn)向“內(nèi)隱”。近年來(lái)，在我國(guó)戶籍制度改革的實(shí)踐中，國(guó)家積極在就業(yè)、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)與戶籍制度“脫鉤”，逐漸弱化戶籍制度屏蔽的顯性功能。然而，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，戶籍與附加利益并未實(shí)現(xiàn)徹底脫離，政府的禁止戶籍歧視政策有可能會(huì)使戶籍制度功能由“外顯”轉(zhuǎn)向“內(nèi)隱”，從而生成或加劇戶籍制度功能的內(nèi)隱趨向，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N隱性障礙。就我國(guó)農(nóng)民工的就業(yè)狀況而言，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到29077萬(wàn)人，其中，外出農(nóng)民工17425萬(wàn)人，在外出農(nóng)民工中，年末在城鎮(zhèn)居住的進(jìn)城農(nóng)民工13500萬(wàn)人。2016年至2019年，在全部實(shí)現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工中，從事第三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工比重逐年提高，從2016年的46.7%提高到2019年的51%；從事第二產(chǎn)業(yè)農(nóng)民工的比重持續(xù)下降，其中制造業(yè)就業(yè)比重從2016年的30.5%下降到2019年的27.4%，建筑業(yè)就業(yè)比重從2016年的19.7%下降到2019年的18.7%（見(jiàn)表2）。已有研究表明，農(nóng)民工多從事非正規(guī)就業(yè)，就業(yè)環(huán)境不理想，待遇不公平，不能平等地獲得就業(yè)權(quán)利和公共就業(yè)服務(wù)[10]（p66-72）。在漸進(jìn)性戶籍制度改革過(guò)程中，戶籍制度功能內(nèi)隱性障礙會(huì)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市歸屬感和認(rèn)同感，他們?nèi)狈?duì)在城市就業(yè)生活的長(zhǎng)期預(yù)期，造成了勞動(dòng)力供給的不穩(wěn)定和不充分。因此，深化戶籍制度改革，應(yīng)防止戶籍制度功能的內(nèi)隱化，不斷增強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的獲得感、幸福感和安全感。

表2 ：2016—2019年我國(guó)農(nóng)民工從業(yè)行業(yè)分布（單位：%）

2.落戶城市的隱形門檻諸多。近年來(lái)，在戶籍制度改革實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶通道不暢，在很大程度上存在著“玻璃門”“彈簧門”等問(wèn)題，有的城市似乎是零門檻，但在落戶時(shí)發(fā)現(xiàn)存在諸多隱形門檻[11]（p32-34）。主要表現(xiàn)在：地方利益導(dǎo)向控制落戶指標(biāo)，地方政府通過(guò)控制指標(biāo)將大多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在外；落戶政策信息不對(duì)稱現(xiàn)象突出，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)落戶政策審批條件和程序不清楚；等等。因此，落戶城市的隱形門檻諸多在一定程度上制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（五）城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部社會(huì)分化

深化戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的普惠性和均等化，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。目前我國(guó)這方面的改革還沒(méi)有突破性的進(jìn)展，因?yàn)閼艏贫葘?duì)資源配置和利益分配的強(qiáng)依附性，造成了城鄉(xiāng)之間及城市內(nèi)部的社會(huì)分化。盡管全國(guó)大部分城市取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，但這只是改變了城鄉(xiāng)居民身份的差別，城

鄉(xiāng)居民戶籍性質(zhì)的區(qū)別并沒(méi)有改變，不同性質(zhì)戶口上綁定的原有權(quán)益福利仍然沒(méi)有剝離，居住地城鄉(xiāng)戶籍承載的社會(huì)福利二元化仍然明顯。戶籍制度改革滯后于人口遷移流動(dòng)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，造成了城市內(nèi)部戶籍人口和非戶籍常住人口兩類群體的顯著分化[12]（p1021-1028）。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的特大和超大城市，就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入水平高，生活環(huán)境好，公共服務(wù)完善，因而是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的夢(mèng)想地，而城市戶籍成了流動(dòng)人口能否獲得經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)福利權(quán)利的重要門檻，沒(méi)有獲得城市戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)人和家庭往往處于整個(gè)城市社會(huì)結(jié)構(gòu)的底端，在教育和社會(huì)保障等方面都沒(méi)有享受到同等的待遇，從而加劇了城鄉(xiāng)之間的差距。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，與上一年相比，進(jìn)城農(nóng)民工在不同城市規(guī)模生活的歸屬感和認(rèn)同感均有不同程度的提高，但大中小城市又存在著差別。城市規(guī)模越小，農(nóng)民工對(duì)城市生活的適應(yīng)難度越小，對(duì)所在城市的歸屬感越強(qiáng)；城市規(guī)模越大，農(nóng)民工的城市歸屬感越弱，適應(yīng)城市生活的難度越大（見(jiàn)表3）。在目前中國(guó)城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和城市內(nèi)部差距的背后，都能看到戶籍制度所帶來(lái)的影響，根本癥結(jié)仍然是現(xiàn)行的戶籍制度。

表3 ：進(jìn)城農(nóng)民工對(duì)所在城市的歸屬感（單位：%）

三、城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解

土地是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地制度是國(guó)家一切制度中最為基礎(chǔ)的制度。新中國(guó)成立以后，城鄉(xiāng)二元土地制度逐步形成。改革開(kāi)放以來(lái)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度幾經(jīng)調(diào)整和變遷，但仍在土地產(chǎn)權(quán)制度、使用制度、收益分配制度等方面存在明顯差異，特別是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中仍存在著比較突出的城鄉(xiāng)不平等交換問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解。

從我國(guó)城鎮(zhèn)化的實(shí)踐分析，城鄉(xiāng)二元土地制度推進(jìn)了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，同時(shí)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（一）土地增值收益難以城鄉(xiāng)共享

依據(jù)《憲法》和《土地管理法》等法律規(guī)定，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。在二元土地制度背景下，城鄉(xiāng)同地不同權(quán)、同地不同價(jià)，農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，只是獲得過(guò)低的征地補(bǔ)償費(fèi)用，同時(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體喪失了未來(lái)土地增值收益分享權(quán)。2012—2020年期間，土地出讓收入占地方財(cái)政收入比例最低為39.22%，最高為84.08%，平均為58.28%（見(jiàn)表4）。數(shù)據(jù)表明，土地出讓收入成為地方政府財(cái)政收入的最主要來(lái)源，人們常稱之為土地財(cái)政。盡管地方政府因土地出讓獲得了巨額的土地出讓收入，但農(nóng)民獲得的土地補(bǔ)償費(fèi)占土地出讓收益的比例很低。1990年至2010年期間，地方政府對(duì)農(nóng)村土地的征地補(bǔ)償?shù)陀谑袌?chǎng)價(jià)值約20萬(wàn)億元[13]（p1-74）。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的提高，被征土地價(jià)值會(huì)大幅度上升，土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)的增值收益和未來(lái)土地的增值收益，與農(nóng)村集體、農(nóng)村居民沒(méi)有任何關(guān)系，土地增值收益被土地占有者享有。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)二元土地制度使土地增值收益難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享，農(nóng)村財(cái)富以地價(jià)“剪刀差”的方式流向城市，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，成為城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的制度根源。

表4 ：2012—2020年全國(guó)土地出讓收入和地方財(cái)政收入變化情況

（二）土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化不匹配

城鎮(zhèn)化是國(guó)家現(xiàn)代化的必由之路。加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，使城鎮(zhèn)建設(shè)用地年度指標(biāo)與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量相匹配，在農(nóng)地非農(nóng)化的同時(shí)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市，改變其原有的生產(chǎn)方式和生活方式，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)的轉(zhuǎn)型。在城鄉(xiāng)二元土地制度安排下，城市土地供給逐年增加，2001—2019年，全國(guó)國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)量從16.37萬(wàn)公頃增長(zhǎng)到62.4萬(wàn)公頃，年均增長(zhǎng)8.9%；2000—2018年，全國(guó)城市新增建設(shè)用地增長(zhǎng)了1.5倍，達(dá)到5.6萬(wàn)平方公里[14]。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度支持了城市建設(shè)，推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。真正意義上的城市化是城市人口增長(zhǎng)速度超過(guò)土地增長(zhǎng)速度[15]（p51-58），就是人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化。但是，中國(guó)城鎮(zhèn)化的明顯特點(diǎn)就是土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。研究表明，2000年至2010年期間，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度1.81倍[16]（p9-25）。用土地出讓面積除以增加的城鎮(zhèn)常住人口這一指標(biāo)，也可以在一定程度上反映土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相匹配的情況。2010—2017年，這一指標(biāo)從0.177逐步上升至2013年的0.285，此后逐年下降，2017年為0.165[17]（p135-142）。這一指標(biāo)的變化說(shuō)明中國(guó)土地的城鎮(zhèn)化速度要明顯快于人口的城鎮(zhèn)化速度，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中存在著“化地不化人”的問(wèn)題。如果把常住人口與戶籍人口的統(tǒng)計(jì)差異考慮進(jìn)去，這種差距會(huì)更加明顯。近年來(lái)，我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率與城市常住人口城鎮(zhèn)化率的差距超過(guò)16%。因此，一些地方政府只想通過(guò)土地出讓增加財(cái)政收入，不愿意承擔(dān)新增人口的公共服務(wù)成本，這種“化地不化人”導(dǎo)致人口城鎮(zhèn)化明顯落后于土地城鎮(zhèn)化，從而延緩了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（三）農(nóng)村土地規(guī)?；潭冗t緩

對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行適度規(guī)模化和集約化經(jīng)營(yíng)，可以提高土地利用效率，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化步伐，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；图s化。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力和人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)力和人口城市化快速發(fā)展，推動(dòng)就業(yè)城市化率和人口城市化率不斷提高。我國(guó)2019年就業(yè)城市化率達(dá)到57.11%，人口城市化率達(dá)到60.60%[18]（p56-66）。但是，城市化的快速發(fā)展和農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工并沒(méi)有同步導(dǎo)致農(nóng)地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動(dòng)力沒(méi)有真正享受到與城市居民同等的公共服務(wù)和社會(huì)保障。由此可見(jiàn)，在從鄉(xiāng)土中國(guó)走向城鄉(xiāng)中國(guó)、城市中國(guó)的過(guò)程中，農(nóng)村勞動(dòng)力都面臨著比較顯著的融入城市難題[19]（p128-146）。在農(nóng)村，土地是重要的社會(huì)保障載體，可基本滿足農(nóng)村居民生存、養(yǎng)老等生活需求，具有社會(huì)保障基本功能，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。正是因?yàn)檗r(nóng)村土地承載著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，因而我國(guó)現(xiàn)行土地制度強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體成員獲取土地承包經(jīng)營(yíng)資格的“成員權(quán)”。就農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個(gè)體而言，非常想進(jìn)城尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)和更高的收入，但城市的高生活成本和城市居民的排斥甚至拒絕，特別是不能享受城市居民的同等待遇，普遍存在著融入城市的難題，在這樣的背景下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工時(shí)保留農(nóng)地使用權(quán)就成為農(nóng)民的理性選擇，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)?；⒓s化程度遲緩。第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，2016年全國(guó)耕地規(guī)?；N面積占全部實(shí)際耕地耕種面積的比重為28.6%，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶所占比重為17.0%；全國(guó)規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶占全部農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶的比重為1.9%，其中中部地區(qū)為1.34%；規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員占全部農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員的比重為4.1%，其中中部地區(qū)為2.85%（見(jiàn)表5）。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者平均經(jīng)營(yíng)的土地面積相對(duì)有限，抑制了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。

表5 ：2016年全國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)情況

（四）人地錯(cuò)配推高城市地價(jià)和房?jī)r(jià)

在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，積極發(fā)展中小城市，嚴(yán)格控制大城市尤其是特大城市規(guī)模，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向中小城市有序流動(dòng)，嚴(yán)格控制特大城市和超大城市人口規(guī)模，重點(diǎn)控制東部地區(qū)尤其是特大和超大城市建設(shè)的用地規(guī)模。中小城市為了招商引資和財(cái)政需要，大力加大土地供應(yīng)；超大城市為了控制城市人口流入，減少土地供應(yīng)，因而造成了較為突出的人地錯(cuò)配問(wèn)題。長(zhǎng)期存在的人地錯(cuò)配問(wèn)題，嚴(yán)重扭曲了一線城市和部分二線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求關(guān)系，致使城市房?jī)r(jià)持續(xù)上漲，并長(zhǎng)期處于高位。2010年，全國(guó)土地價(jià)格均價(jià)是2054元/平方米，此后逐年上升，2019年增長(zhǎng)到5696元/平方米，為2010年土地均價(jià)的2.77倍，土地均價(jià)10年間增長(zhǎng)了1.77倍。土地價(jià)格上漲后，地價(jià)占房?jī)r(jià)的比例也隨之上升，從2010年的40%左右上升到2019年末的60%[14]。

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地財(cái)政助推了城鎮(zhèn)高地價(jià)、高房?jī)r(jià)。已有研究表明，地方政府的土地財(cái)政規(guī)模對(duì)房?jī)r(jià)上漲有促進(jìn)作用[20]（p39-54）。由于房?jī)r(jià)上漲能夠提高政府效用，地方政府有推高地價(jià)以獲得更多財(cái)政收入的內(nèi)在激勵(lì)，地方政府會(huì)通過(guò)各種政策來(lái)支持高地價(jià)，而且招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)助推了地價(jià)上漲。由于地方政府主要是依靠土地出讓金增加財(cái)政收入，使得地方財(cái)政收入嚴(yán)重依賴房地產(chǎn)業(yè)，因而房?jī)r(jià)不大可能大幅下跌。但是，城市高企的房?jī)r(jià)，一方面使進(jìn)城門檻進(jìn)一步提高，限制了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口遷入城鎮(zhèn)的步伐；另一方面增加了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，阻滯了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（五）城鄉(xiāng)土地權(quán)能差異較大

在城鄉(xiāng)二元土地制度下，土地市場(chǎng)處于城鄉(xiāng)分割狀態(tài)，城鄉(xiāng)土地權(quán)能差異較大。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的融資屬性及其權(quán)能構(gòu)成都存在很大差異，城市建設(shè)用地明顯強(qiáng)于農(nóng)村建設(shè)用地。根據(jù)《土地管理法》等法律規(guī)定，城市建設(shè)用地可作價(jià)入股、抵押貸款，可見(jiàn)城市建設(shè)用地權(quán)能相對(duì)完善，因而可以動(dòng)員、支配和撬動(dòng)大量的金融資源，具有超強(qiáng)的融資能力。從2008年到2015年，我國(guó)84個(gè)城市的土地抵押面積，由2008年的249萬(wàn)畝增加到2015年的7360萬(wàn)畝，土地抵押金額由13300億元增加到113000億元[21]（p125-130）。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，土地所有權(quán)人可以出讓、出租等，但土地資源的定價(jià)取決于未來(lái)收益折現(xiàn)，土地若不能合法改變身份和用途，被約束的權(quán)能就會(huì)使土地價(jià)值大大降低。如果缺乏身份和用途轉(zhuǎn)換的通道，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的相關(guān)權(quán)能也就很難有效使用，同時(shí)現(xiàn)實(shí)中對(duì)農(nóng)地作價(jià)入股、抵押貸款還存在不同程度的限制。

自2013年以來(lái)，我國(guó)以租賃及其他方式的協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地的方式基本沒(méi)有，農(nóng)村集體用地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中幾乎缺乏農(nóng)民的有效參與，招標(biāo)、拍賣、掛牌的土地出讓比例大幅度下降，土地出讓以無(wú)償劃撥為主，因而農(nóng)村及城郊土地處于非市場(chǎng)化交易的狀態(tài)，承包地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地等不同類型的土地，以不同準(zhǔn)入門檻進(jìn)入土地市場(chǎng)，農(nóng)村集體建設(shè)用地難以直接進(jìn)入市場(chǎng)，土地資源無(wú)法達(dá)到最優(yōu)配置。宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的一項(xiàng)基本集體成員權(quán)利，但在現(xiàn)行土地制度安排下，農(nóng)民在宅基地上擁有的權(quán)能范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城市居民在住宅商品房上擁有的權(quán)能范圍，這大大限制了農(nóng)民利用自有住房獲得發(fā)展的權(quán)利。

四、小結(jié)

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化持續(xù)推進(jìn)。但是，中國(guó)是世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家，在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征，在許多領(lǐng)域城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題還比較突出；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)之間嵌入了二元體制機(jī)制，通過(guò)制度來(lái)固化、強(qiáng)化二元結(jié)構(gòu)，舊的二元體制演化為新的二元體制，致使二元結(jié)構(gòu)存續(xù)期延長(zhǎng)；城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘尚未根本消除，城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素流動(dòng)仍然存在著制度性障礙；城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)制度、使用制度、收益分配制度等方面都存在明顯差異，特別是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中仍存在著比較突出的城鄉(xiāng)不平等交換問(wèn)題，城鄉(xiāng)二元土地制度亟待破解。因此，我們既要正視問(wèn)題，也要優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，深化改革，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等制度障礙，協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)同繁榮，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。