廣東國地規(guī)劃科技股份有限公司 張珊珊

一、工業(yè)用地的矛盾

（一）工業(yè)用地與城鎮(zhèn)化

城市傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)普遍形成于城市發(fā)展初期，隨著城市空間的拓展，早期的工業(yè)用地成為城市中心區(qū)條件優(yōu)越的土地。傳統(tǒng)工業(yè)用地往往具有占地規(guī)模較大、產(chǎn)業(yè)集聚程度較低、資源配置低、粗放式經(jīng)營等問題。隨著城市綜合實力的快速提升，居住和商業(yè)的需求增加，且城市政府迫切需要對城市中心區(qū)進行基礎(chǔ)設(shè)施提升。在各類用地都較為緊張的情況下，低效的傳統(tǒng)工業(yè)用地成為城市獲得建設(shè)用地最快途徑，因此工業(yè)用地常常被“擠出去”。

（二）工業(yè)轉(zhuǎn)移

隨著城市化發(fā)展，城市土地、人口、資源等各項成本上升，城市中原本依靠低廉勞動力、土地、能源等優(yōu)勢創(chuàng)造大量價值的制造業(yè)逐漸將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至低成本地區(qū)。全球信息化和發(fā)達(dá)的物流能力使工業(yè)用地主動“逃出去”。以廣東為例，原珠三角的制造業(yè)已向非珠三角地區(qū)、中部內(nèi)陸城市轉(zhuǎn)移。從全球制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢看，低端制造業(yè)由中國大陸地區(qū)逐級向東南亞國家轉(zhuǎn)移，高端制造業(yè)回流發(fā)達(dá)國家及地區(qū)。

二、工業(yè)用地保護的驅(qū)動類型

（一）后工業(yè)社會，將工業(yè)用地作為戰(zhàn)略資源加以保護

“后工業(yè)社會”由美國社會學(xué)家丹尼爾·貝爾于1973年在其《后工業(yè)社會的來臨》一書中首次提出，是指一個工業(yè)化經(jīng)濟體或工業(yè)化國家所經(jīng)歷的一個工業(yè)化發(fā)展時期，表現(xiàn)為如下特征：一是制造業(yè)所占經(jīng)濟總量比重持續(xù)下降，并明顯低于服務(wù)業(yè)比重；二是服務(wù)業(yè)所占比重持續(xù)上升，并占主導(dǎo)地位；三是信息技術(shù)迅速發(fā)展，并進入“信息時代”；四是最重要的經(jīng)濟增長是創(chuàng)新驅(qū)動，更多地依靠信息、知識和創(chuàng)造力等(胡鞍鋼, 2017)。部分進入后工業(yè)社會的城市和地區(qū)，在城市功能轉(zhuǎn)型中仍認(rèn)識到制造業(yè)對城市可持續(xù)發(fā)展的重要性，劃定工業(yè)保護線，將工業(yè)用地作為戰(zhàn)略資源加以保護。如發(fā)達(dá)國家少數(shù)城市（芝加哥等）、我國的特大城市（上海、深圳、廣州等）。

（二）存量發(fā)展背景下，產(chǎn)業(yè)提升需求驅(qū)動，工業(yè)用地提質(zhì)

制造業(yè)發(fā)展開始較早且較為成熟的地區(qū)，大部分城市建設(shè)空間已較為飽和。在存量發(fā)展的背景下，城市發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)升級，淘汰落后產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型需要。城市通過劃定工業(yè)保護紅線，清退城市閑置或荒廢工業(yè)用地，為高端制造業(yè)留出發(fā)展空間。同時對連片用地統(tǒng)籌規(guī)劃管理，制定更精準(zhǔn)的政府鼓勵扶持政策，引入新型產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。如廣東的東莞、中山等珠三角城市。

（三）政策推動背景下，構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間結(jié)構(gòu)

廣東作為制造業(yè)大省，近年來隨著資源環(huán)境約束加劇，企業(yè)“用地難、用地貴”矛盾顯現(xiàn)。在此背景下，廣東在降低制造業(yè)企業(yè)成本支持實體經(jīng)濟發(fā)展若干政策措施提出“劃定工業(yè)用地保護紅線和產(chǎn)業(yè)保護區(qū)塊”。在廣深莞惠等城市率先進行工業(yè)用地保護線探索后，全省各地正大力進行工業(yè)用地保護線的劃定。對于粵東、粵西、粵北等非珠三角地區(qū)，城市處于增量用地開發(fā)與存量用地更新疊加發(fā)展時期，通過科學(xué)劃定工業(yè)用地保護線，提高城市工業(yè)用地集約利用水平，同時構(gòu)建科學(xué)的產(chǎn)業(yè)空間結(jié)構(gòu)，為城市產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展提供良好的保障。

（注：以上三種驅(qū)動并不互斥，城市對工業(yè)用地保護往往是多種因素驅(qū)動，上文從主要的驅(qū)動因素進行舉例。）

三、從現(xiàn)有實踐認(rèn)識工業(yè)用地保護紅線

前文提到多地已進行了工業(yè)用地保護紅線的探索，目前在國土空間規(guī)劃編制階段，也有許多城市將工業(yè)用地保護線作為國土空間規(guī)劃的“第四條線”進行考慮。本文以廣東省部分城市實踐為例，歸納總結(jié)工業(yè)用地保護紅線的內(nèi)涵和特點。

（一）工業(yè)用地保護線的定義

1.名稱：工業(yè)（產(chǎn)業(yè)）區(qū)塊線或工業(yè)保護線

從各地實踐來看，該條保護線目前無統(tǒng)一名稱，存在微小差異，如深圳-工業(yè)區(qū)塊線、廣州-工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)塊線、東莞-工業(yè)保護線、中山-工業(yè)用地保護線（區(qū)塊線），等等。

2.內(nèi)涵：實施產(chǎn)業(yè)保護與支持政策的工業(yè)片區(qū)(或工業(yè)用地)控制線

工業(yè)用地保護線是以特定的產(chǎn)業(yè)空間保障政策為核心內(nèi)涵，更注著重于底線的保障。各地的實踐對于工業(yè)用地保護線的內(nèi)涵較為統(tǒng)一，工業(yè)用地保護線可以理解為實施產(chǎn)業(yè)保護與支持政策的工業(yè)片區(qū)(或工業(yè)用地)控制線。

3.保護對象：“現(xiàn)狀+規(guī)劃”；“工業(yè)+倉儲+港口鐵路站場等……”

工業(yè)用地保護線規(guī)劃中保護的“工業(yè)用地”不單只是現(xiàn)狀工業(yè)用地，從時限來看，除了針對現(xiàn)狀工業(yè)用地，還包括了遠(yuǎn)期規(guī)劃以工業(yè)為主導(dǎo)方向發(fā)展備用地；從用地分類來看，廣東省不同地市定義保護的“工業(yè)用地”的內(nèi)涵存在差異，如深圳、中山等城市只包括工業(yè)用地，而廣州、東莞等城市，還包括服務(wù)于工業(yè)生產(chǎn)的倉儲物流、港口、鐵路貨運站場等類型用地（如表1）。

表1 廣東省部分城市工業(yè)用地保護線名稱與保護對象

4.分級管控：一級（紅線）—“底線”；二級（藍(lán)線）—“過渡”

廣東省的工業(yè)用地保護線分兩級管控。一級線（又稱紅線）是為保障城市長遠(yuǎn)發(fā)展而確定的工業(yè)用地管理線，一般主要為符合法定規(guī)劃的工業(yè)用地，實行嚴(yán)格管控規(guī)則；二級線（又稱藍(lán)線）是為穩(wěn)定城市一定時期（3或5年）工業(yè)用地總規(guī)模、未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的過渡線，一般為法定規(guī)劃為其他用地，但現(xiàn)狀仍為工業(yè)用地。

（二）工業(yè)用地保護線的劃定要求

1.劃定原則：總量控制、分類定策、集中連片、保大放小

在劃定原則方面，首先都通過總量控制來強調(diào)剛性保障；其次均兼顧了近期現(xiàn)狀與遠(yuǎn)期規(guī)劃，設(shè)置了兩級線進行分類定策，并且都要求優(yōu)先劃定保障集中連片的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域，以及重點項目或企業(yè)的工業(yè)用地。

2.工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地的比例：30%+

廣東省首個實踐的城市深圳，以總規(guī)遠(yuǎn)期目標(biāo)為指引，以詳細(xì)規(guī)劃層面的法定圖則為依據(jù)，確定工業(yè)用地的總規(guī)模約270平方公里，劃定工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地的比例約為30%。之后劃定工業(yè)用地保護線的城市以深圳30%的比例為借鑒，結(jié)合自身工業(yè)發(fā)展思路和定位，劃定結(jié)果的比例也都在30%以上（見表2）。

表2 廣東省部分城市劃定工業(yè)區(qū)塊占建設(shè)用地比例

3.工業(yè)區(qū)塊中工業(yè)用地的比例要求：60%左右

在劃定范圍過程中以及成果管理過程中，均強調(diào)工業(yè)區(qū)塊中工業(yè)用地的比例，一般單個區(qū)塊內(nèi)工業(yè)用地比例下限值在60%左右（部分城市區(qū)分一、二級區(qū)塊要求，如廣州、中山）。一方面，相對于大區(qū)塊線的劃法（40%），控制工業(yè)用地的比例在60%左右能更為精確劃定產(chǎn)業(yè)空間；另一方面，相對于劃定更高的工業(yè)用地比例，又不會太過于剛性，更能促進產(chǎn)城融合。

（三）調(diào)整規(guī)則及審批權(quán)限

整體上，工業(yè)用地保護線的調(diào)整沒有“國土空間三線”那么嚴(yán)格。一般要求市級以上重點項目和公共利益需要才可進行調(diào)整。同時根據(jù)不同級別的控制線類型，設(shè)置不同的調(diào)整規(guī)則。從程序上要求工業(yè)用地保護線的調(diào)整需要多方審議。

1.調(diào)整條件：市級以上重大項目建設(shè)需要或公共利益需要調(diào)整的（如表3）。

表3 調(diào)整規(guī)則

2.審批權(quán)限：一級線區(qū)政府審議，市政府審批；二級線區(qū)政府審批，市政府備案（如深圳）或一、二級皆由市政府審批（如廣州、東莞、中山）（如表4）。

表4 一二級線區(qū)審批參考來源