陳少敏 院國強

黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理的解決。”這為我們把中國特色的信訪制度納入全面依法治國的軌道，指明了前進的方向。

對照2005年的《信訪條例》（以下簡稱《條例》），我們注意到，目前的信訪制度仍存在不少問題：

一是對政府信訪工作機構(gòu)法律授權(quán)不足，信訪工作體制仍未跳出傳統(tǒng)的“人治”軌道。這就意味著縣以上政府信訪工作機構(gòu)就是“協(xié)助”本級政府首長處理日常的群眾信訪事項的帶有秘書性質(zhì)的辦事機構(gòu)，意味著日常的群眾信訪事項的處理是政府首長的職責。這種工作機制是“人治”而非“法治”，從行政程序法來看程序是倒置的；從行政實體法來看，作為帶有秘書性質(zhì)的政府辦事機構(gòu)的縣以上政府信訪工作機構(gòu)，不具有行政主體資格，卻還要承擔政府信訪工作職責，自相矛盾。誠然，信訪法治化不否定政府首長對信訪工作有“領(lǐng)導責任”，但是，不能將政府領(lǐng)導對信訪工作的“政治責任”與“法律責任”混淆起來，政府領(lǐng)導的信訪工作的“法律責任”絕非日常的群眾信訪事項都要由政府首長來處理，也絕非處理日常的群眾信訪事項都要堅持“老大難，老大出來就不難”的工作機制。

二是信訪事項范圍的規(guī)定抽象狹窄，難以涵蓋實際信訪事項。由此帶來了兩個問題：其一，用行政爭議來概括信訪事項的投訴請求是遠遠不夠的。例如，某農(nóng)民的稻田被附近化工廠排放的污水污染了，使得水稻收成減產(chǎn)。為此，該農(nóng)民到當?shù)丨h(huán)保部門上訪，請求環(huán)保部門制止損害，督促侵權(quán)人賠償損失。當?shù)丨h(huán)保部門出面實施調(diào)查、調(diào)解、執(zhí)法等職務行為后，很快解決了這一糾紛。這一糾紛，就是“同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛”。幾乎每個執(zhí)掌行政管理權(quán)的政府工作部門都會面對這樣的糾紛。這一糾紛產(chǎn)生時并沒有行政行為的介入，它不屬于行政爭議，它不在《條例》信訪事項規(guī)定的范圍內(nèi)。其二，用行政爭議來概括信訪事項的范圍，使人很難確定哪些具體的行政爭議屬于信訪事項中的投訴請求。因為，凡是涉及信訪人利益的具體的行政爭議，除了法律規(guī)定的國家行為、內(nèi)部行政行為、過程性行政行為等不予受理之外，絕大部分案件都可以通過行政復議或者行政訴訟的渠道尋求救濟，而可以經(jīng)過行政復議、行政訴訟處理的案件屬于“兩個排除”范疇，是不在信訪事項范圍內(nèi)的。

三是縣以上政府信訪工作機構(gòu)程序性受理信訪事項的規(guī)定，削弱了行政機關(guān)實體處理信訪事項責任主體的地位。雖然最終“雙軌并一軌”，但仍造成了行政機關(guān)處理信訪事項的主渠道地位難以實現(xiàn)，反而大量的信訪人被吸引在縣以上政府信訪工作機構(gòu)。其原因首先在于信訪人認為縣以上政府信訪局既然受理信訪事項，接待信訪人，又號稱代表政府，有事就應去找它信訪。其次，縣以上政府信訪工作機構(gòu)程序性受理后，卻無權(quán)對信訪事項作出處理決定。因為，它不能替代有權(quán)處理的行政機關(guān)重復行使職權(quán)，而只能將其通過轉(zhuǎn)送、交辦程序轉(zhuǎn)到有權(quán)處理的行政機關(guān)，由行政機關(guān)提出處理意見，并答復信訪人。由于信訪工作機構(gòu)不具有實體的監(jiān)督權(quán)，因而它督促行政機關(guān)解決信訪事項的效果有限，造成了信訪人纏訪、鬧訪的大量發(fā)生。

四是行政機關(guān)處理信訪事項的運行機制和管理體制不暢。《條例》僅規(guī)定了“縣以上人民政府工作部門及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府應當按照有利工作、方便信訪人的原則確定負責信訪工作的機構(gòu)或者人員，具體負責信訪工作”，對于行政機關(guān)內(nèi)部處理信訪事項的運行機制和管理體制缺乏具體規(guī)定。

對此，我們本著問題導向，對當下信訪工作進行了有針對性的研究。我們認為，要實現(xiàn)信訪制度法治化，必須加強制度設(shè)計，尤其是要關(guān)注其操作性和可行性。

我們提出的基本構(gòu)想主要有一下幾個方面：

（一）以科學界定信訪事項范圍為主導加快制定信訪法，推進信訪制度立法的法治化。

首先，科學界定信訪事項范圍，明確信訪渠道在法律救濟體系中的法定地位。一是充分認識以往規(guī)定的信訪事項范圍難以使信訪渠道成為法律救濟渠道；二是應當將信訪渠道定義為以解決“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”為主兼顧行政復議的行政司法救濟窗口。其依據(jù)是“國民對國家的請求權(quán)”，這是一種公法上的請求權(quán)，即公民為了保護受侵害的憲法規(guī)定的基本權(quán)利而請求國家行政機關(guān)作出一定的行為的權(quán)利，包括行政裁決和行政復議。行政裁決針對的是“依請求”事前的訴求，行政復議針對的是“依請求”事后的訴求。我們將信訪事項范圍定義為“以解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛為主”，是由于我們設(shè)計的信訪渠道雖然包含行政裁決和行政復議，但主要針對的是權(quán)利人向行政機關(guān)提出的“事前”訴求，而權(quán)利人提出的行政復議事項只是程序性轉(zhuǎn)交其內(nèi)設(shè)主管復議機構(gòu)處理即可。這樣的設(shè)計就是一個“大信訪”格局，既解決了權(quán)利人找不到行政復議“入口”，也解決了權(quán)利人對行政機關(guān)“事前訴求”和“事后訴求”的處理統(tǒng)一監(jiān)督問題。當然，信訪事項范圍還應當包括“反映情況，提出建議、意見”的表現(xiàn)形式，以保持信訪制度的連續(xù)性。

其次，針對目前信訪制度立法層級低的問題，要落實憲法有關(guān)信訪的原則性規(guī)定，加快制定信訪法的立法步伐。

（二）明確行政機關(guān)為處理信訪事項責任主體，強化信訪制度執(zhí)行的法治化。首先，應當轉(zhuǎn)變觀念，確立行政機關(guān)為解決信訪事項的執(zhí)行主體、責任主體，是社會矛盾糾紛化解的制度創(chuàng)新。黨的十八屆四中全會《決定》規(guī)定“強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛的功能”，這就要求我們必須把觀念轉(zhuǎn)變到此類糾紛應當由行政機關(guān)處理為主，發(fā)揮行政機關(guān)強大的行政執(zhí)法權(quán)、能夠快速、高效地化解糾紛優(yōu)勢。對行政機關(guān)處理決定不服的，信訪人方可最終進入司法救濟渠道。其次，明確對“與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛”行政處理優(yōu)先原則。環(huán)境保護法第二十六條規(guī)定：“負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門依法履行監(jiān)管職責而使原告訴訟請求全部實現(xiàn)，原告申請撤訴的，人民法院應予準許?！笨梢?，國家法律鼓勵、倡導行政機關(guān)處理此類民事糾紛優(yōu)于民事訴訟處理此類糾紛。因為，行政處理效率高，成本低；而司法處理耗時長，見效慢，有訴累。信訪法應當規(guī)定對于此類民事糾紛，鼓勵、倡導當事人優(yōu)先向有權(quán)處理的行政機關(guān)提出請求，鼓勵、倡導行政機關(guān)積極受理、處理此類糾紛。第三，應當明確行政機關(guān)處理此類糾紛的一般法定程序是辦理、復查、復核，有專門法規(guī)定的行政裁決事項應當優(yōu)先按專門法規(guī)定的行政裁決程序處理。第四，明確行政機關(guān)信訪工作體制機制。一是明確行政主要領(lǐng)導是信訪工作的“第一責任者”，應當由主要領(lǐng)導負責組織領(lǐng)導信訪工作。二是法律應當授權(quán)行政機關(guān)內(nèi)設(shè)信訪工作機構(gòu)督促檢查職責，有權(quán)將受理的信訪事項轉(zhuǎn)送或者交辦給該機關(guān)的相關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，督促其限期提出處理意見，共同答復信訪人。

（三）改造縣級以上政府信訪工作機構(gòu)為處理信訪事項的監(jiān)察主體，形成信訪制度監(jiān)督的法治化。應當在信訪法作出如下規(guī)定：第一，將縣以上政府信訪工作機構(gòu)提升為信訪監(jiān)察機關(guān)，賦予其信訪監(jiān)察權(quán)。使其具有監(jiān)察處理行政機關(guān)及其工作人員在信訪事項的處理中不作為、亂作為的失職、瀆職行為的職權(quán)，從而使得原“縣以上政府信訪工作機構(gòu)”，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂行姓黧w資格的行政監(jiān)察機關(guān)，解決行政機關(guān)普遍存在的懶政、怠政、不作為、慢作為“痼疾”。這是信訪制度在繼承基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，符合《條例》確立的行政機關(guān)是處理信訪事項的責任主體、各級政府信訪工作機構(gòu)是“督促檢查信訪事項處理”責任主體的制度規(guī)定；有利于彌補原行政監(jiān)察機關(guān)提升為國家監(jiān)察機關(guān)而留下的空白。通過群眾信訪及時發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)及其工作人員不作為、亂作為行為，及時采取監(jiān)察措施糾正制止，同時對于某些涉及嚴重職務違法、職務犯罪線索及時移交國家監(jiān)察機關(guān)依法追究，共同形成對行政權(quán)力監(jiān)督制約的強大合力。第二，信訪監(jiān)察機關(guān)工作方式應當從過去的程序性受理為主，轉(zhuǎn)變?yōu)槎睫k信訪事項的處理為主。各級政府信訪監(jiān)察機關(guān)有“兩大工作方式”：一是督辦信訪事項的處理，對于行政機關(guān)應當受理而不受理、應當告知而不告知、應當引導而不引導的、應當出具處理意見而拒絕出具處理意見或者逾期不出具處理意見的，由信訪監(jiān)察機構(gòu)發(fā)函督辦；二是監(jiān)察處理在信訪事項處理中失職、瀆職、徇私舞弊、濫用權(quán)力等職務違法行為，對其予以行政問責。信訪監(jiān)察機關(guān)仍然要接待信訪人，但是，不是為了程序性受理他們的信訪事項，也不搞轉(zhuǎn)送、交辦，而是為了審查有沒有符合需要督辦的情形。第三，明確規(guī)定信訪監(jiān)察機關(guān)對行政機關(guān)及其工作人員職務違法行為責任追究、政務處分的權(quán)限和程序，以便于信訪監(jiān)察機關(guān)依法按程序進行信訪監(jiān)察工作。

綜上所述，對于信訪制度法治化，我們認為，既要解決定位問題，也要解決地位問題，更要解決到位問題。

（本文作者陳少敏系遼寧省信訪局原副局長、遼陽市委常委政法委書記；院國強系遼寧省法學會原副會長、省人大常委會法工委副主任）