自2020年3月至今，最高人民檢察院已啟動兩期企業(yè)合規(guī)改革試點工作，探索合規(guī)不起訴制度。改革試點范圍由最初的6 家基層檢察院，擴大到165 家。參與試點工作的檢察院各顯其能，呈現(xiàn)出百花齊放、百家爭鳴的局面。但與此同時，隨著改革的不斷深入，也有越來越多的問題需要解決。雖然司法界、學(xué)界、實務(wù)界已紛紛從不同角度，對如何解決各種問題建言獻策，但在現(xiàn)有法律框架下施行的改革，還是會引發(fā)很多不可避免的爭議。例如，是否在合規(guī)考察機制內(nèi)引入獨立監(jiān)管人制度，便是其中之一。

獨立監(jiān)管人制度的淵源及實踐

其實，獨立監(jiān)管人制度與“合規(guī)”一樣，也是一種舶來品。目前，該制度在國外已經(jīng)較為成熟，美國、英國、法國、瑞士、澳大利亞等許多國家及多邊開發(fā)銀行等國際組織均已建立相應(yīng)的獨立監(jiān)管人制度，域外的先進經(jīng)驗，值得參考借鑒。因為合規(guī)工作本身具備很強的專業(yè)性，涉及企業(yè)內(nèi)部管理的多個方面，需要投入大量的時間和資源進行調(diào)研與評估。在我國的合規(guī)不起訴制度中引入獨立監(jiān)管人，可以協(xié)助檢察機關(guān)分析涉罪企業(yè)已經(jīng)發(fā)生的違規(guī)行為，并結(jié)合企業(yè)的運營特點和外規(guī)要求，提出改進建議，構(gòu)思如何預(yù)防類似的違規(guī)行為在該企業(yè)再次出現(xiàn)。

參與第一批試點工作的深圳市寶安區(qū)人民檢察院曾推動當(dāng)?shù)厮痉ň殖雠_《關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定（試行）》，建立獨立監(jiān)控人名錄庫，深圳市南山區(qū)檢察院也曾出臺《刑事合規(guī)獨立監(jiān)管人工作辦法（試行）》，建立獨立監(jiān)管人專家?guī)欤鶎ⅹ毩⒈O(jiān)管人制度納入探索范圍，并取得一定成績。今年6月，最高人民檢察院聯(lián)合司法部、財政部、生態(tài)環(huán)境部等8 家單位出臺的《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機制的指導(dǎo)意見（試行）》（下稱《指導(dǎo)意見》）也在一定程度上參考借鑒了域外獨立監(jiān)管人模式。

根據(jù)《指導(dǎo)意見》，檢察院未來將探索建立“檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強化監(jiān)督”的第三方監(jiān)督評估機制。如檢察院認為涉企犯罪案件符合第三方機制適用條件，可以商請本地區(qū)第三方機制管委會啟動第三方機制。對于決定啟動考察的案件，第三方機制管委會選任第三方組織，開展調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察。但是，《指導(dǎo)意見》對于第三方組織應(yīng)該如何開展具體工作，以及第三方組織的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程尚未給出明確指引。

獨立監(jiān)管人的職責(zé)定位

因《指導(dǎo)意見》中第三方監(jiān)督評估機制與第一批參與試點的深圳南山、寶安等檢察院機關(guān)探索試用的獨立監(jiān)管人模式類似，結(jié)合此前擔(dān)任寶安區(qū)、南山區(qū)獨立監(jiān)管人的經(jīng)驗，我們對獨立監(jiān)管人的工作范圍、工作流程和標(biāo)準(zhǔn)等問題，有以下思考，可以為后續(xù)完善《指導(dǎo)意見》中提出的第三方組織的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程提供參考。

第一，從角色定位角度講，獨立監(jiān)管人應(yīng)該對涉案企業(yè)的合規(guī)整改承擔(dān)“督導(dǎo)”作用，也即監(jiān)督和指導(dǎo)作用。獨立監(jiān)管人應(yīng)憑借豐富的合規(guī)工作經(jīng)驗，識別涉案企業(yè)存在的合規(guī)管控漏洞，為企業(yè)的合規(guī)整改指明方向，并監(jiān)督其按要求實施整改，驗收整改成果。具體來講，在我們辦理的一起涉嫌非法經(jīng)營的案件中，共有四方主體參與其中，檢察院、涉案企業(yè)、獨立監(jiān)管人、企業(yè)顧問律師。在辦理案件的過程中，獨立監(jiān)管人僅對合規(guī)整改提出有針對性的專業(yè)意見，但不會直接幫助企業(yè)開展具體的合規(guī)整改工作。此類工作將由企業(yè)的顧問律師完成，例如起草合規(guī)制度文件、開展合規(guī)培訓(xùn)等。

第二，從合規(guī)整改的范圍角度講，獨立監(jiān)管人應(yīng)有針對性地確定企業(yè)的合規(guī)整改范圍，而非要求企業(yè)開展全面的合規(guī)建設(shè)。在當(dāng)前的改革探索階段，試點檢察院給予涉案企業(yè)的合規(guī)考察期通常為6 個月至1年?？陀^來講，在如此短的時間，企業(yè)無法完成有效的全面合規(guī)建設(shè)。因此，獨立監(jiān)管人應(yīng)以防范同類犯罪行為發(fā)生為目標(biāo)，結(jié)合案件情況，深刻剖析發(fā)生涉案行為的具體原因，識別涉案企業(yè)現(xiàn)有內(nèi)控制度下的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，合理確定合規(guī)整改范圍。

對此，《指導(dǎo)意見》也明確提出涉案企業(yè)提交的合規(guī)計劃應(yīng)“主要圍繞與企業(yè)涉嫌犯罪有密切聯(lián)系的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人員管理等方面存在的問題”展開，“彌補企業(yè)制度建設(shè)和監(jiān)督管理漏洞，防止再次發(fā)生相同或者類似的違法犯罪”。

在前述涉嫌非法經(jīng)營的案件中，涉案企業(yè)因未獲得人民銀行審批，非法從事資金支付結(jié)算業(yè)務(wù)，使用對公賬戶收取涉案款項，扣除提成后將剩余涉案款項從對公賬戶轉(zhuǎn)至指定個人賬戶。經(jīng)深入了解，上千萬元的涉案款項之所以能輕而易舉地通過股東借款、虛假報銷等方式轉(zhuǎn)移到法定代表人賬戶，與公司法定代表人憑借大股東身份，在公司內(nèi)部獨斷專行，致使公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)失靈，公司資產(chǎn)與大股東個人資產(chǎn)混同有密切關(guān)系。

有鑒于此，獨立監(jiān)管人在后續(xù)的合規(guī)整改過程中，借鑒公司法中大小股東制衡的理論，特別要求該企業(yè)修改《章程》，建立切實可行的監(jiān)事制度，明確賦予擔(dān)任監(jiān)事的小股東對于公司財務(wù)賬簿的檢查權(quán)，使其可以充分行使監(jiān)督權(quán)，有條件發(fā)現(xiàn)并制止違規(guī)轉(zhuǎn)移公司資金的行為。同時督導(dǎo)企業(yè)有針對性地調(diào)整《費用支出管理制度》《財務(wù)管理辦法》《員工手冊》等相關(guān)內(nèi)容，力求相關(guān)制度能夠符合公司的發(fā)展現(xiàn)狀，并落地執(zhí)行。

第三，從辦理案件的工作流程角度講，此類案件可以分為合規(guī)整改準(zhǔn)備、合規(guī)整改實施以及合規(guī)整改驗收三個階段，獨立監(jiān)管人在不同階段的工作重心不同。

在合規(guī)整改準(zhǔn)備階段，獨立監(jiān)管人的工作重點是督導(dǎo)企業(yè)完成《自查報告》《合規(guī)整改計劃》并確定《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》。《自查報告》的重點是要求涉案企業(yè)對標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)要求，深刻剖析發(fā)生涉案行為的具體原因，全面梳理與涉案行為相關(guān)的內(nèi)部經(jīng)營管理制度，識別現(xiàn)有內(nèi)控制度下的漏洞及薄弱環(huán)節(jié)，并在此基礎(chǔ)上制定有針對性的《合規(guī)整改計劃》。

獨立監(jiān)管人在該階段的工作重點是開展閱卷和訪談工作，依據(jù)閱卷、訪談了解的情況，參照涉案企業(yè)通過全面自查所確定的合規(guī)整改目標(biāo)，制定符合案件情況、涉案企業(yè)自身特點的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》，并提交檢察院審定。審定后的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》將作為監(jiān)督考察該企業(yè)合規(guī)整改情況的依據(jù)。

在合規(guī)整改實施階段，獨立監(jiān)管人的工作重點是督導(dǎo)企業(yè)根據(jù)《合規(guī)整改計劃》開展具體整改工作。在此期間，獨立監(jiān)管人將每月向涉案企業(yè)了解《合規(guī)整改計劃》落實情況，視涉案企業(yè)整改情況開展實地走訪、抽檢、不定期員工訪談等工作，出具相應(yīng)的《合規(guī)整改督導(dǎo)意見》，并向檢察院報告。

在合規(guī)整改驗收階段，獨立監(jiān)管人的工作重點是判定涉案企業(yè)是否完成合規(guī)整改，并出具《企業(yè)刑事合規(guī)監(jiān)督考察報告》，參加檢察院安排的聽證程序。在此期間，獨立監(jiān)管人將通過實地走訪、收集內(nèi)部制度、對員工抽查訪談等方式，結(jié)合檢察院審定后的《合規(guī)考察標(biāo)準(zhǔn)》，從涉案企業(yè)是否已停止案涉違法業(yè)務(wù)、防范案涉違法行為再次發(fā)生的內(nèi)部制度的完備程度、人員合規(guī)意識等多方面對該企業(yè)的刑事合規(guī)承諾履行情況進行考察。

總的來講，在辦理案件的過程中，獨立監(jiān)管人將開展閱卷，2 ～3 次現(xiàn)場訪談，督導(dǎo)企業(yè)完成《自查報告》及《合規(guī)整改計劃》，制定獨立監(jiān)管人《合規(guī)考察工作計劃》，與檢察院商定《合規(guī)考察工作標(biāo)準(zhǔn)》，出具《合規(guī)整改督導(dǎo)意見》，完成《企業(yè)刑事合規(guī)監(jiān)督考察報告》，參與檢察院組織的聽證程序等工作。同時，獨立監(jiān)管人還會通過當(dāng)面匯報、電話溝通，發(fā)送《工作簡報》等多種方式，向檢察機關(guān)及時匯報工作。只有這樣才能保證辦案效果，確?！皣?yán)管”“厚愛”落到實處。

由此可以看出，獨立監(jiān)管人辦理合規(guī)不起訴案件需要投入大量的時間、精力，并非所有案件均適合引入獨立監(jiān)管人角色。而且，美國等適用犯罪企業(yè)不起訴、延遲起訴機制的國家，也不是所有關(guān)于涉罪企業(yè)的合規(guī)監(jiān)管工作都必須由獨立監(jiān)管人來承擔(dān)。只有當(dāng)引入獨立監(jiān)管人帶來的潛在效益大于潛在成本時，司法機關(guān)才會要求企業(yè)聘請獨立監(jiān)管人。否則，整改工作可以由企業(yè)自行按照和解協(xié)議實施，并向檢察院及行政監(jiān)管機關(guān)報告。

例如，波音公司曾因其在美國聯(lián)邦航空管理局針對737 MAX 機型進行安全調(diào)查和評估時實施了串謀欺騙，間接導(dǎo)致獅航610 航班空難和埃塞航空302 航班空難而被美國司法部調(diào)查。最終，波音公司以同意支付超過25億美元的代價，與司法部達成和解并進行后續(xù)合規(guī)整改。但在這個案件中，美國司法部在考慮一系列因素后，并沒有要求波音公司在合規(guī)整改中引入獨立監(jiān)管人。

根據(jù)美國 Benczkowski 備忘錄的規(guī)定，在評估“潛在效益”時，需主要考慮以下因素：（1）違規(guī)行為是否涉及對公司賬簿和記錄的操縱，或利用不健全的合規(guī)或內(nèi)部管控體系；（2）違規(guī)行為是否在整個公司內(nèi)普遍存在，或是否得到高級管理層的批準(zhǔn)或協(xié)助；（3）公司在合規(guī)和內(nèi)部管控體系方面是否有重要投入或改進；（4）公司是否對合規(guī)和內(nèi)部管控體系進行驗證，以證明其能夠防止或監(jiān)測類似違規(guī)行為。而在評估“潛在成本”時，不僅應(yīng)考慮公司需支出的金錢成本，還應(yīng)考慮獨立監(jiān)管人的工作范圍是否適當(dāng)，以避免給公司經(jīng)營造成不必要的負擔(dān)。由此可以看出，是否引入“獨立監(jiān)管人”，需要權(quán)衡利弊。

積極發(fā)揮行政監(jiān)管機關(guān)在合規(guī)考察中的關(guān)鍵支持作用

第一批試點的檢察院在設(shè)計企業(yè)合規(guī)考察程序時，曾探索出獨立監(jiān)管人模式、行政監(jiān)管機關(guān)考察模式和混合模式。我們注意到，本次《指導(dǎo)意見》規(guī)定的第三方機制管委會雖有多家行政部門參與，但這些行政監(jiān)管機關(guān)在合規(guī)考察機制中的角色定位以及可以發(fā)揮的作用還不是特別清晰。對此，結(jié)合辦理試點案件的經(jīng)驗及我國實際情況，我們建議在堅持檢察機關(guān)主導(dǎo)地位，引入獨立監(jiān)管人機制的情況下，進一步積極發(fā)揮行政監(jiān)管機關(guān)在合規(guī)考察中的關(guān)鍵支持作用。

因為企業(yè)不同的違規(guī)情形往往對應(yīng)著不同的外部監(jiān)管規(guī)定，相比檢察機關(guān)，行政監(jiān)管機關(guān)對專項領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)定、違規(guī)行為的表現(xiàn)形式及相應(yīng)的整改要求有著更為深入的理解，由行政監(jiān)管機關(guān)參與到對涉罪企業(yè)的合規(guī)考察、合規(guī)評估及驗收等環(huán)節(jié)，有利于發(fā)揮各行政監(jiān)管機關(guān)在專項領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，確保企業(yè)的合規(guī)整改符合外部法律法規(guī)的要求，同時也可以減輕檢察機關(guān)的工作壓力與負擔(dān)，并為獨立監(jiān)管人提供指導(dǎo)和支持。

我們有理由相信，隨著試點范圍的不斷擴大，各界人士的不懈探索，我們必將建立起有中國特色的獨立監(jiān)管人制度，為合規(guī)不起訴機制的推廣適用助力。